我國(guó)PPP模式存在的幾個(gè)問題及解決措施

胡俊杰

摘 要：PPP模式是一種政府同社會(huì)資本方以簽署項(xiàng)目合同，特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行公共產(chǎn)品建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的新型合作模式。本文對(duì)PPP模式存在的幾項(xiàng)較為嚴(yán)重的問題進(jìn)行了說明與進(jìn)一步分析，并結(jié)合當(dāng)前PPP事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐提出了相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式；問題；應(yīng)對(duì)

一、PPP融資模式的概念

PPP模式（英文全稱Public-Private-Partnership，PPP），也叫公私合營(yíng)模式，指政府同私人組織以特許權(quán)協(xié)議作為基礎(chǔ)的一種合作關(guān)系，該模式倡導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本方同政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上進(jìn)行合作。在建設(shè)項(xiàng)目中引入社會(huì)資本，項(xiàng)目所有權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)都交給社會(huì)投資者，政府則根據(jù)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來向社會(huì)資本方支付對(duì)價(jià)，同時(shí)發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用。該種模式的特色在于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，在運(yùn)行良好的前提下，政府實(shí)現(xiàn)了為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的目的，而私人組織也獲得了利益。

二、PPP模式存在的問題

（一）項(xiàng)目融資方面的問題：

1.社會(huì)資本方融資難：

目前的實(shí)踐中，社會(huì)資本方的融資還是以債權(quán)融資為主，尤其仰仗商業(yè)貸款。PPP項(xiàng)目所耗資金甚巨，項(xiàng)目的建設(shè)期長(zhǎng)，資本回收速度慢，考慮到中標(biāo)企業(yè)到期可能無法還貸，商業(yè)銀行可能不愿發(fā)放貸款；另外，PPP項(xiàng)目具有投資周期過長(zhǎng)，審批流程繁瑣，資金需求大的特點(diǎn)，因此常常會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)行中出現(xiàn)空檔期，要求社會(huì)資本方給予流動(dòng)性支持。這樣會(huì)占用大量社會(huì)資本方的流動(dòng)資金，增加其風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)務(wù)成本。

2.政府融資壓力相對(duì)較大：

現(xiàn)階段我國(guó)的PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，項(xiàng)目的一部分資金來源是政府投入，政府投入的資金主要是財(cái)政收入和銀行貸款，基本上沒有其他的融資方式。這樣會(huì)加大政府的財(cái)政壓力，不利于政府的財(cái)政預(yù)算，甚至?xí)绊懫湔Ｂ毮艿膶?shí)現(xiàn)。

（二）項(xiàng)目涉及的法律問題：

1.違約問題

政府一方的違約通常體現(xiàn)為政府基于各種原因，單方提前終止了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者政府負(fù)責(zé)具體PPP項(xiàng)目的部門違反合同約定，在合同的履行過程當(dāng)中提出不合理的、使社會(huì)資本方正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益受損的要求以及其他違約行為。政府的違約行為會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)行不暢，大量資源浪費(fèi)，社會(huì)資本方利益受損，政府公信力下降等一系列問題，其后果是資本方對(duì)PPP項(xiàng)目有顧忌，公眾對(duì)項(xiàng)目能否成功實(shí)施，能否給百姓帶來實(shí)惠也有疑慮。近幾年這樣的事例也屢見報(bào)端。如，廣東省廉江市的中法供水廠項(xiàng)目，也因政府當(dāng)時(shí)急于上馬這一項(xiàng)目，簽了不合實(shí)際的合同卻無能力履行而草草告終。

2.相關(guān)立法不完善問題

常見的問題有對(duì)項(xiàng)目的具體權(quán)責(zé)關(guān)系規(guī)定不明確，缺乏明確的、行之有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，面對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，雙方互相推諉，僵持不下，最后往往是草草地清理了項(xiàng)目；PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)方面的程序規(guī)定較少，且有不合理之處，有的地方政府為了趕政績(jī)，或者出于領(lǐng)導(dǎo)的“拍腦門決策”，規(guī)劃了不切合實(shí)際的項(xiàng)目，或者夸大項(xiàng)目效益以吸引投資；在項(xiàng)目驗(yàn)收方面，其一是驗(yàn)收程序不規(guī)范，存在沒有經(jīng)過相關(guān)專家仔細(xì)核驗(yàn)項(xiàng)目質(zhì)量，沒有在項(xiàng)目完成后仔細(xì)檢查財(cái)務(wù)狀況等，就草草驗(yàn)收的情況；社會(huì)投資方的選定程序因存在法律空白而不能做到完全透明公開等。

三、問題應(yīng)對(duì)

（一）融資問題的應(yīng)對(duì)

融資難的問題，很大一部分原因在于當(dāng)下PPP項(xiàng)目的整體質(zhì)量并不高，契約意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)大，這些因素導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不愿蹚這趟渾水。對(duì)此，政府首先要保證項(xiàng)目的合規(guī)性；除擔(dān)保外，企業(yè)還要向金融機(jī)構(gòu)提供融資還款來源穩(wěn)定，可靠的說明；政府方面的平臺(tái)公司可以提供適度的擔(dān)保，且最好是省級(jí)政府平臺(tái)，這樣銀行，承包商，投標(biāo)商都較放心；在融資合同上，一些“定制條款”也有助于打消金融機(jī)構(gòu)的顧慮，如規(guī)定保證償還項(xiàng)目債，或施工延期時(shí)保證項(xiàng)目債的利息。再者，還可以創(chuàng)新PPP的融資渠道，政府部門應(yīng)做好融資的規(guī)劃，發(fā)行長(zhǎng)期債券，并創(chuàng)新債券的發(fā)債類型；政府還應(yīng)該適當(dāng)吸引海外外匯融資，擴(kuò)寬資金來源渠道；金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極評(píng)估項(xiàng)目的投資可行性，對(duì)符合融資條件的項(xiàng)目給予多樣的融資形式支持。

（二）項(xiàng)目涉及的法律問題的應(yīng)對(duì)

1.完善有關(guān)立法

我國(guó)首個(gè)PPP項(xiàng)目開始于1984年，迄今為止的30多年來，國(guó)家、地方制定和修改了不少法律、規(guī)章和規(guī)范性文件，如2014年9月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》；2016年1月，財(cái)政部對(duì)外發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法》（征求意見稿）；2017年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》等。這些規(guī)定的出臺(tái)，對(duì)于我國(guó)PPP事業(yè)的發(fā)展起到了良好的引導(dǎo)作用。然而，目前我國(guó)還沒有一部完整的，統(tǒng)籌各方的PPP專項(xiàng)立法，各部門有關(guān)PPP的規(guī)章不可避免地帶有各自的局限性，甚至彼此產(chǎn)生沖突。鑒于此，本文建議國(guó)家盡早出臺(tái)一部PPP專項(xiàng)法律，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，權(quán)責(zé)關(guān)系、立項(xiàng)程序，項(xiàng)目驗(yàn)收等做出明確的規(guī)定。

2.針對(duì)違約的對(duì)策

政府方面政府必須以謹(jǐn)慎，認(rèn)真的態(tài)度對(duì)待PPP項(xiàng)目；明確自己在項(xiàng)目整個(gè)生命周期內(nèi)的職責(zé)，加大對(duì)社會(huì)資本的進(jìn)入資格審查，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)，運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管力度；加大對(duì)企業(yè)由于主觀原因違約的懲罰力度；要事先確保當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施能滿足項(xiàng)目建設(shè)需要，征地拆遷等工作及時(shí)推進(jìn)以滿足項(xiàng)目要求，避免因拆遷延誤或當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施不完善而造成政府違約。此外，中共中央、國(guó)務(wù)院于2016年11月27日公布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》中提出“不得以政府換屆，領(lǐng)導(dǎo)人員發(fā)生更替等理由來違約毀約：政府違約，必須依法賠償社會(huì)資本的損失；建立健全政府失信責(zé)任追究制度以及責(zé)任倒查機(jī)制”等規(guī)定也在杜絕政府“違約毀約行為”方面起到了很大作用。

參考文獻(xiàn)：

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