提高政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)質(zhì)量水平研究

路 平，王 棟，李 昂，郭建梅，張衍海，鄭增忍

（中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

獸醫(yī)公共服務(wù)是我國公共服務(wù)的重要組成部分，在保護養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、保障動物源性食品安全、維護公共安全和生態(tài)安全等方面發(fā)揮著重要作用。但我國獸醫(yī)公共服務(wù)也存在發(fā)展不平衡、不充分，服務(wù)質(zhì)量有待提高等問題，特別是政府購買獸醫(yī)社會化服務(wù)尚處于探索階段，其評價和考核制度有待進一步完善。當前需要以提高政府購買獸醫(yī)服務(wù)質(zhì)量水平為抓手，向社會和大眾提供優(yōu)質(zhì)的獸醫(yī)公共服務(wù)。

1 國際上推動政府購買獸醫(yī)社會化服務(wù)的主要做法

20世紀80年代以來，西方發(fā)達國家通過“服務(wù)憲章”以及質(zhì)量管理等形式大規(guī)模引入公共服務(wù)標準，不斷改進公共服務(wù)質(zhì)量。如，1995年美國政府制定了《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標準》，1997年英國政府實行公共服務(wù)承諾制，2000年加拿大政府頒布《政府公共服務(wù)2000》。此外，還有一些國家引入了國際標準化組織（ISO)）制定發(fā)布的國際質(zhì)量保證標準（ISO9000質(zhì)量管理體系等），依此制定、規(guī)范公共服務(wù)標準和服務(wù)流程[1]。

經(jīng)過多年探索，歐美發(fā)達國家在政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)實踐方面積累了豐富經(jīng)驗。歐美國家將獸醫(yī)服務(wù)定義為：全體獸醫(yī)機構(gòu)和組織開展的所有獸醫(yī)相關(guān)措施。購買獸醫(yī)公共服務(wù)可以理解為將原來由政府承擔的獸醫(yī)公共管理事務(wù)分離出來，交給社會組織來承擔。如法國1950年成立了法國動物防疫聯(lián)合會（GDS），受政府委托承擔動物防疫工作，發(fā)生動物疫情需要采取撲殺等強制措施時，協(xié)助政府實施消毒、隔離、封鎖、撲殺等措施。近年來，比利時大力實施政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)工作，每年拿出全國年度預(yù)算的21%，用于雇傭?qū)I(yè)獸醫(yī)人員作為政府聘用獸醫(yī)（VOA），主要開展動物疫病監(jiān)測與流調(diào)，監(jiān)督飼養(yǎng)場，執(zhí)行地方食品安全機構(gòu)的其他工作，同時通過考核VOA的工作，不斷提升獸醫(yī)公共服務(wù)的質(zhì)量水平。

1921年，美國為彌補聯(lián)邦政府獸醫(yī)力量的不足，正式啟動了國家獸醫(yī)認證計劃，其實質(zhì)上是政府面向執(zhí)業(yè)獸醫(yī)人員購買服務(wù)的一種形式。美國動植物衛(wèi)生監(jiān)督局（APHIS）向執(zhí)業(yè)獸醫(yī)頒發(fā)證書，由其代表聯(lián)邦政府，協(xié)助聯(lián)邦獸醫(yī)開展臨床及病理檢查、實驗室檢測、檢疫出證等檢驗檢疫工作，參與應(yīng)急處置、免疫接種、監(jiān)測等動物疫病防控工作。目前，美國超過80%的獸醫(yī)為認證獸醫(yī)，總量高達6.8萬名，已成為美國動物衛(wèi)生監(jiān)管和動物疫病控制計劃實施的骨干力量[2-4]。

2 我國推動政府購買獸醫(yī)社會化服務(wù)的實踐

2.1 出臺政策，提供制度保障

我國政府高度重視獸醫(yī)社會化服務(wù)工作。2012年頒布的《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》明確指出，要充分調(diào)動各方力量，構(gòu)建動物疫病防治社會化服務(wù)體系，提升動物疫病防治社會化服務(wù)能力。

2016年，農(nóng)業(yè)部在《全國獸醫(yī)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》中提出：要大力推動獸醫(yī)社會化服務(wù)體系發(fā)展，建立完善生產(chǎn)經(jīng)營者履行主體責任、政府依法監(jiān)管和社會廣泛參與的獸醫(yī)社會化服務(wù)管理機制；綜合運用畜牧獸醫(yī)扶持補貼政策和金融保險杠桿等市場化手段，引導(dǎo)社會力量進入獸醫(yī)服務(wù)領(lǐng)域；提高動物防疫補助使用效率，推廣“政府購買服務(wù)”，探索將獸醫(yī)公益性服務(wù)交由具有資質(zhì)、具備能力的獸醫(yī)專業(yè)服務(wù)組織和其他市場主體承擔。

2017年12月15日，農(nóng)業(yè)部出臺了《關(guān)于推進獸醫(yī)社會化服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出要以促進新型獸醫(yī)制度建設(shè)為核心，以引導(dǎo)、扶持、發(fā)展、壯大各類獸醫(yī)服務(wù)組織為重點，積極推動獸醫(yī)社會化服務(wù)機制創(chuàng)新，全面構(gòu)建主體多元、供給充足、服務(wù)專業(yè)、機制靈活的獸醫(yī)社會化服務(wù)發(fā)展格局。2017年，農(nóng)業(yè)部制定了縣級獸醫(yī)機構(gòu)效能評估指標體系，將購買社會化服務(wù)列入縣級獸醫(yī)機構(gòu)應(yīng)具備的關(guān)鍵行政管理能力中，創(chuàng)新提出“制定購買獸醫(yī)公共服務(wù)工作計劃，出臺購買獸醫(yī)公共服務(wù)目錄清單，培育承接主體，建立購買服務(wù)綜合評價資質(zhì)”等內(nèi)容，并據(jù)此將公共服務(wù)細化為5個等級能力指標，積極指導(dǎo)地方實踐。

2018年，全國多地都在不斷實施和推進獸醫(yī)社會化服務(wù)。廣東省印發(fā)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)政府向社會力量購買服務(wù)暫行辦法的通知》，將散養(yǎng)畜禽強制免疫、病死畜禽無害化處理、防疫物資儲備、動物疫病凈化、樣品采集和檢測等輔助工作納入政府購買服務(wù)內(nèi)容。河南省印發(fā)《河南省畜牧局關(guān)于推進獸醫(yī)社會化服務(wù)發(fā)展的意見》，江蘇省連云港市印發(fā)《推進獸醫(yī)社會化服務(wù)發(fā)展實施方案》和《政府購買動物防疫強制免疫服務(wù)考評驗收細則》。

2.2 加強經(jīng)費支持，培育發(fā)展動能

湖南省采取“先建后補”的方式，開展政府向社會購買服務(wù)，給予200～300萬元的財政獎補；湖南瀏陽市統(tǒng)籌350萬元（中央和省級補貼130萬元，市財政安排220萬元）用于購買強制免疫勞務(wù)服務(wù)，雙峰縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行社會化服務(wù)（占全縣的81%，縣財政+鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套支持）。重慶市市級財政每年安排1 000萬元，用于建設(shè)病死畜禽無害化處理收貯點，解決體系建設(shè)中最難、社會資本最不愿參與的部分，通過“筑巢引鳳”方式，推進區(qū)縣集中處理場及運輸鏈條建設(shè)。遼寧省2014年啟動病死動物無害化處理設(shè)施四年建設(shè)項目，投入約2.3億元。建成公益性病死動物無害化處理中心（設(shè)備型）7個，村級點無害化處理設(shè)施882個，養(yǎng)殖場無害化處理設(shè)施842個，并將部分已經(jīng)建成的無害化處理中心（如葫蘆島市）交由社會化力量管理運營。

2.3 扶持多元主體，提高供給能力

當前獸醫(yī)社會化供給主體主要包括，動物防疫合作組織、畜禽養(yǎng)殖大型企業(yè)、動物診療機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會、勞務(wù)派遣公司、政府部門、科研院所等。各地在培育多元化主體基礎(chǔ)之上，積極探索各種服務(wù)模式。

2.3.1 “科研院所業(yè)務(wù)拓展”模式 利用大專院校、科研機構(gòu)的自身技術(shù)資源和實驗室資源，鼓勵其積極拓展業(yè)務(wù)，主動承接政府的社會化服務(wù)職能，如采樣監(jiān)測、軟課題研究、技術(shù)集成與推廣、第三方檢測、動物診療、風(fēng)險管控等[5]。

2.3.2 “新型獸醫(yī)服務(wù)主體”模式 各地積極探索建立與新型獸醫(yī)服務(wù)主體合作的獸醫(yī)社會化服務(wù)模式，如廣西來賓、湖北巴東、貴州丹寨、甘肅金川、湖南雙峰等地[6]建立的適合當?shù)靥厣墨F醫(yī)社會化服務(wù)模式。新型獸醫(yī)服務(wù)的主體主要是由基層動物防疫員組建的防疫服務(wù)公司或合作社，以承接國家強制免疫服務(wù)為主，還可進行養(yǎng)殖技術(shù)指導(dǎo)、疫病防治、良種推廣、飼料經(jīng)營、獸藥經(jīng)營、無害化處理等業(yè)務(wù)。湖南雙峰的“獸醫(yī)專業(yè)服務(wù)公司+養(yǎng)殖專業(yè)合作社”新模式，通過政策支持、經(jīng)費補貼、技術(shù)培訓(xùn)等方式，動員廣大社會力量，如獸藥店、村級動物防疫員、養(yǎng)殖大戶等廣泛參與，培育新型獸醫(yī)社會化服務(wù)主體。

2.3.3 “勞務(wù)外包”模式 廣東省中山市、湖南省瀏陽市、河南省濟源市通過公開招標、協(xié)商委托的方式，與當?shù)貏趧?wù)派遣公司簽定合同，確定由勞務(wù)公司負責當?shù)貏游镆卟》揽亍游锛皠游锂a(chǎn)品的產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫等的勞務(wù)外包工作。

2.3.4 “獨立第三方檢測”模式 由企業(yè)動物疫病診斷實驗室為養(yǎng)殖企業(yè)提供第三方檢測、診斷服務(wù)，以滿足市場需求。這一模式必須有獨立的法人實體、專業(yè)的人員和實驗室條件，不僅要具備標準化、規(guī)范化的作業(yè)流程，成熟的技術(shù)支撐體系，還要有從事檢測服務(wù)的資質(zhì)許可。獨立的第三方檢測主要致力于為養(yǎng)殖企業(yè)提供動物疫病診斷、基因測序、免疫效果評價等服務(wù)，提供專業(yè)的動物疫病解決方案，隨時掌握養(yǎng)殖場飼養(yǎng)動物的生產(chǎn)及健康狀態(tài)。

2.3.5 “合作型”模式 河南省積極推進動物疫病檢測社會化服務(wù)工作，讓社會資源更好地服務(wù)于動物疫病防控。自2017年以來，河南省加強了與社會第三方檢測機構(gòu)的合作，每季度的省級疫情會商評估，均邀請社會第三方動物疫病檢測機構(gòu)參與，同時，還強化對社會第三方檢測機構(gòu)的監(jiān)管，將其納入本省獸醫(yī)系統(tǒng)實驗室檢測能力比對工作之中，創(chuàng)建互相學(xué)習(xí)、取長補短、共同提高的氛圍。

3 有關(guān)問題思考

近年來，獸醫(yī)承擔著疫病凈化、畜禽屠宰監(jiān)管、病死畜禽無害化處理等多種職能。隨著獸醫(yī)工作職責不斷增加，工作要求不斷提高，政府獸醫(yī)工作正面臨公共資源總體不足、結(jié)構(gòu)短缺等問題[7]。各地購買獸醫(yī)公共服務(wù)雖然取得了顯著成效，但仍存在社會化服務(wù)主體力量薄弱、需求與供給不平衡、購買服務(wù)制度設(shè)計有待完善、服務(wù)質(zhì)量不高等問題。提升獸醫(yī)公共服務(wù)水平是一項系統(tǒng)工程，提高政府購買獸醫(yī)服務(wù)質(zhì)量水平迫在眉睫[8]。目前我國獸醫(yī)服務(wù)體系尚處于起步探索階段，構(gòu)建符合我國實際的獸醫(yī)社會化服務(wù)體系，需要國家從頂層設(shè)計進行引導(dǎo)規(guī)范，各級政府要突破舊觀念束縛，創(chuàng)新體制機制，并在制度建立、資金保障、培訓(xùn)教育、監(jiān)督管理等方面應(yīng)予以大力支持，積極推動獸醫(yī)社會化服務(wù)組織快速健康發(fā)展。目前，提高政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)質(zhì)量水平，關(guān)鍵要系統(tǒng)解決“買什么、向誰買、怎么買、買得好”4個問題。

3.1 “買什么”

“買什么”是指政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)的邊界問題。購買獸醫(yī)公共服務(wù)是獸醫(yī)主管部門履行自身職責的一種需求和義務(wù)，既需要完善的制度，又需要全方位掌握獸醫(yī)公共服務(wù)的需求。第一，明確各級獸醫(yī)機構(gòu)的職能任務(wù)，制定各自的權(quán)利清單和責任清單，科學(xué)界定政府獸醫(yī)公共服務(wù)范圍。第二，出臺政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)的清單，明確政府應(yīng)購買哪些獸醫(yī)服務(wù)，哪些服務(wù)應(yīng)屬于政府直接供給的職責。政府獸醫(yī)職能復(fù)雜，既有行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類、綜合管理類的劃分，也存在輔助性職能與核心職能的區(qū)別，因此需要對獸醫(yī)職能進行科學(xué)分類，并盡快出臺政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)的清單。第三，要建立“買什么”的動態(tài)調(diào)整機制，及時調(diào)整購買獸醫(yī)公共服務(wù)清單，同時也應(yīng)考慮臨時任務(wù)和突發(fā)事件（如發(fā)生非洲豬瘟等外來動物疫病或新發(fā)?。⒄髑箴B(yǎng)殖者和從業(yè)者建議。

3.2 “向誰買”

“向誰買”是指政府可以向哪些具有資質(zhì)的機構(gòu)或組織購買服務(wù)。獸醫(yī)主管部門一方面應(yīng)了解哪些組織具有提供優(yōu)質(zhì)獸醫(yī)公共服務(wù)的能力，另一方面應(yīng)加大承接主體培育力度，將獸醫(yī)公共服務(wù)交由具有資質(zhì)、具備能力的獸醫(yī)專業(yè)服務(wù)組織和其他市場主體承擔?！跋蛘l買”應(yīng)做到以下三個方面：一是加大對獸醫(yī)社會化服務(wù)組織的政策和資金扶持力度，鼓勵社會化服務(wù)主體積極承擔公益性服務(wù)職能，調(diào)動承接主體積極性，為獸醫(yī)公共服務(wù)提供支持。二是大力培育和使用執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)，使其成為社會化獸醫(yī)服務(wù)的主力軍。專業(yè)的獸醫(yī)從業(yè)人員是獸醫(yī)社會化服務(wù)體系的基礎(chǔ)，無論從政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)，還是獸醫(yī)社會化服務(wù)需求來看，獸醫(yī)人員的數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量是滿足動物疫病診療與檢測、動物疫病免疫、動物及動物產(chǎn)品檢疫等諸多領(lǐng)域的獸醫(yī)服務(wù)需求的基礎(chǔ)。三是鼓勵有條件的獸醫(yī)高校和科研院所、社會組織等社會力量參與購買獸醫(yī)公共服務(wù)，逐步將動物疫病診斷和監(jiān)測、病死畜禽的無害化處理、動物產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測、動物及動物產(chǎn)品風(fēng)險評估、規(guī)劃評估等納入購買服務(wù)范圍。

3.3 “怎么買”

“怎么買”是指政府如何向社會力量購買公共服務(wù)，需要明確政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)應(yīng)選擇哪種主要購買方式、購買數(shù)量及制度設(shè)計。西方發(fā)達國家一般選擇合同外包作為政府購買公共服務(wù)的主要方式。如比利時聯(lián)邦食品鏈安全局通過外包合同方式，將瘋牛病的診斷、監(jiān)測和研究等工作交由Melle實驗室完成。“如何買”主要體現(xiàn)三個方面：第一，政府通過競爭招標、平等談判或協(xié)商,與有資質(zhì)的社會主體或個人簽訂合同，明確購買服務(wù)的流程和時間要求；第二，按合同要求約定各自的責、權(quán)、利，并簽訂相關(guān)工作目標責任書；第三，完善財政資金使用制度，加大用于購買獸醫(yī)公共服務(wù)的資金投入，同時出臺適合當?shù)氐馁Y金管理方法和實施細則。

3.4 “買得好”

“買得好”是指政府如何對公共服務(wù)質(zhì)量進行科學(xué)合理評價。實踐表明，開展公共服務(wù)質(zhì)量評價，對于公共服務(wù)質(zhì)量、公共服務(wù)績效和公民滿意度都會產(chǎn)生積極影響。在實際運用中，依照評價服務(wù)著眼點的不同，評價公共服務(wù)質(zhì)量的方法主要有兩類：公眾評價模式（公民滿意度調(diào)查）和專業(yè)評價模式。我國政府購買獸醫(yī)公共服務(wù)要做到“買得好”，需要做好以下四個方面：第一，建立“提供高服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向”的理念，一方面要提高政府部門的服務(wù)質(zhì)量效能，促進其對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督和評價，提升公眾對獸醫(yī)部門的信心；另一方面，要建立公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場活力，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。第二，建立評價獸醫(yī)公共服務(wù)質(zhì)量的技術(shù)方法，對購買獸醫(yī)公共服務(wù)的實施過程、實施效果、實施效率等方面的數(shù)據(jù)進行評估。評估方式可以包括績效考核指標評估、標準化指標體系評估等多種方式。第三，建立以服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效果為重要依據(jù)的付款方式，建立綜合評審機制以及信用檔案和黑名單制度，依據(jù)評價結(jié)果和服務(wù)對象的滿意度來付款。第四，調(diào)動第三方、公眾、媒體等監(jiān)督力量，形成社會力量共同參與治理的格局，同時建立獸醫(yī)服務(wù)領(lǐng)域信用記錄和退出機制，對嚴重違法失信主體，按照有關(guān)規(guī)定實施聯(lián)合懲戒。