基于空間相關(guān)性的耕地占用稅實(shí)證研究

萬嘉理 劉艷芳

摘要：耕地占用稅是為了保護(hù)耕地而特別設(shè)置的稅種，在設(shè)立之初對(duì)緩解耕地急劇減少起到了積極的保護(hù)作用。然而隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求量增加，人地沖突日益顯著及區(qū)域間發(fā)展的差異性都導(dǎo)致了耕地占用稅的耕地保護(hù)功能下降，因此探究耕地占用稅的意義和制度的安排，不僅可對(duì)完善土地財(cái)政機(jī)制提供決策建議，同時(shí)還能夠?yàn)楦乇Ｗo(hù)提供幫助。通過引入空間計(jì)量模型，從空間相關(guān)性的角度選取GDP、耕地轉(zhuǎn)變量、人均耕地面積和耕地占用稅收入4個(gè)指標(biāo)，對(duì)湖北省耕地占用稅進(jìn)行了分析，以期為《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》的修訂提供實(shí)踐支撐，完善耕地占用稅制度。

關(guān)鍵詞：耕地占用稅;空間相關(guān)性;耕地保護(hù);湖北省

中圖分類號(hào)：F323? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2018）21-0152-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.21.039? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Empirical Study on Cultivated Land Occupation Tax Based on Spatial Correlation

WAN Jia-li，LIU Yan-fang

（School of Resource and Environmental Sciences，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract： The occupation tax of cultivated land is a special tax set for the protection of cultivated land.At the beginning of the establishment，it has played a positive role in alleviating the drastic reduction of cultivated land. However，with the accelerated process of urbanization in China，the increasing demand for construction land， the increasingly obvious conflict between people and land，and the difference of regional development have led to the decline of cultivated land protection function of cultivated land occupation tax. Therefore，exploring the significance of the land occupation tax and the arrangement of the system could not only improve the land financial mechanism to provide decision-making suggestions，but also provide help for the protection of cultivated land. This study introduces the spatial econometric model and selects four indicators of GDP，cultivated land conversion，per capita cultivated land area and cultivated land occupation tax income from the perspective of spatial correlation，and analyzes the cultivated land occupation tax in Hubei Province in order to provide practical support to the revision of the Provisional Regulations on Tax and improve the system of farmland occupation tax.

Key words： occupation tax of cultivated land; spatial correlation; cultivated land protection; Hubei province

耕地占用稅是中國(guó)針對(duì)耕地資源保護(hù)所設(shè)的惟一稅種，其課稅對(duì)象是占用耕地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位或者個(gè)人。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，耕地占用稅對(duì)耕地資源的保護(hù)起到了積極作用，有效地保障了中國(guó)的糧食安全問題。但是，伴隨著城市化、工業(yè)化的快速擴(kuò)張和發(fā)展，土地價(jià)值劇增，耕地占用稅制度在耕地保護(hù)當(dāng)中的作用發(fā)揮十分有限，耕地占用稅條例的規(guī)定和社會(huì)的發(fā)展出現(xiàn)了嚴(yán)重脫節(jié)，相較于快速高效的行政手段而言，耕地占用稅的功能急劇弱化。因此，為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮耕地占用稅作為資源稅的保護(hù)性功能，2018年十三屆全國(guó)人大會(huì)議上明確提出對(duì)耕地占用稅進(jìn)行法律修改?，F(xiàn)有耕地占用稅的研究主要是保護(hù)制度層面的宏觀改革的研究[1，2]，征管過程中的問題[3-5]，耕地占用稅和耕地變化的模擬預(yù)測(cè)[6]，耕地占用稅稅率體系的建立[7]等，對(duì)于耕地占用稅的空間影響的研究很少。鑒于此，本研究擬從空間分析的角度對(duì)湖北省耕地占用稅進(jìn)行分析，旨在為進(jìn)一步修訂《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）提供實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地資源的有效利用，提高耕地占用稅征收的公平性和合理性。

《條例》是1987年由國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的，專門針對(duì)耕地保護(hù)而開征的稅種，現(xiàn)行《條例》是2008年修訂后正式實(shí)施的版本，相較于過去的版本，最大的改變則是提高了稅率，較原先提高了4倍，并且還規(guī)定占用基本農(nóng)田的適用稅率比照基本標(biāo)準(zhǔn)上浮50%。然而，隨著土地供需關(guān)系的緊張，耕地占用稅所占土地增值的比例愈發(fā)變小，而土地價(jià)值的暴漲和土地需求量的劇增，使得耕地占用稅無法起到有效調(diào)節(jié)耕地占用行為的目的。主要原因有以下幾點(diǎn)：第一，城市化進(jìn)程加速造成土地需求量劇增。法律規(guī)定嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，快速的城市擴(kuò)張，使得土地需求量增加，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，耕地占用數(shù)量持續(xù)增加。第二，土地出讓金收入遠(yuǎn)超耕地占用稅。1994年稅制改革之后，地方大量的稅源被中央拿走，但卻背負(fù)大量的事務(wù)性開支，在此背景下，政府通過買賣土地的方式獲取大量的土地出讓金作為財(cái)政性的非稅收收入。并且隨著土地價(jià)格的上漲，土地出讓金逐步成為地方財(cái)政最為主要的收入來源。因此，大量土地出讓金的出現(xiàn)，進(jìn)一步架空了耕地占用稅的實(shí)際作用。第三，忽略了耕地的空間特性。作為耕地占用稅的標(biāo)的，耕地的空間性是決定稅收難度和多少的重要指標(biāo)，區(qū)域的聯(lián)動(dòng)性是導(dǎo)致耕地快速減少的重要影響因素，因此在設(shè)置耕地占用稅時(shí)，還需要充分考慮耕地空間性特征。綜上所述，耕地占用稅的失靈是社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間因素多方面導(dǎo)致的結(jié)果，因此在修訂的過程中必須充分考慮到這些因素。

1? 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

湖北省位于中國(guó)中部、長(zhǎng)江中游，介于北緯? 29°05′—33°20′，東經(jīng)108°21′—116°07′之間，處于中國(guó)地勢(shì)第二級(jí)階梯向第三級(jí)階梯過渡地帶，地貌類型多樣，山地、丘陵、崗地和平原兼?zhèn)?。山地約占全省總面積55.5%，主要在西部地區(qū)最為集中。西部主要山脈有武當(dāng)山、鄂西山地等，丘陵和崗地占24.5%，平原湖區(qū)占20%，省域內(nèi)空間特性差異明顯。湖北省下轄13個(gè)地級(jí)行政區(qū)，103個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，省會(huì)城市為武漢市，2017年全年GDP為36 522.95億元，居全國(guó)第七，但各縣（市）差異明顯，僅武漢市GDP就占全省總額的37%，發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然存在。

本研究數(shù)據(jù)來源于《湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒》。在收集湖北省2000—2015年各個(gè)縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)和土地利用數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用ArcGIS 10.2、Geoda空間自相關(guān)分析方法，分析耕地占用稅及其影響因素在空間位置上的相互依賴關(guān)系，對(duì)耕地占用稅的空間特性進(jìn)行描述，從而為耕地占用稅修訂提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2? 研究方法

空間自相關(guān)是一種空間統(tǒng)計(jì)分析方法，Moran最早提出了空間相關(guān)性的分析，其目的是為了研究空間要素的聚合或離散程度，用來驗(yàn)證整個(gè)研究區(qū)域的空間模式和度量屬性值在整個(gè)區(qū)域空間的分布態(tài)勢(shì)。目前，Morans I指數(shù)被廣泛應(yīng)用于空間自相關(guān)的研究[8-10]，其計(jì)算表達(dá)式為：

空間自相關(guān)分析前需要依據(jù)研究單元的距離以及相鄰關(guān)系來確定計(jì)算空間權(quán)重矩陣的準(zhǔn)則。準(zhǔn)則分為三種，即Rock準(zhǔn)則、Bishops準(zhǔn)則、Queens準(zhǔn)則，根據(jù)湖北省實(shí)際情況，本研究選擇Queens準(zhǔn)則來計(jì)算空間權(quán)重矩陣。

3? 結(jié)果與分析

3.1? 湖北省各縣（市）耕地占用稅總體狀況

耕地占用稅從經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的角度對(duì)耕地發(fā)揮重要作用。但從現(xiàn)實(shí)的情況來看，耕地占用稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能十分有限，其根本原因是耕地占用稅的課稅標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度嚴(yán)重不匹配[11]。耕地占用稅從立法的層面出發(fā)，就是希望通過增加耕地使用成本來控制耕地改變的數(shù)量，從而達(dá)到耕地保護(hù)的目的，然而隨著社會(huì)的快速發(fā)展，耕地占用稅實(shí)際發(fā)揮的作用越來越小。一方面是因?yàn)槌鞘谢凸I(yè)化對(duì)土地的需求量劇增，供不應(yīng)求情形下的土地市場(chǎng)交易中土地價(jià)值快速增長(zhǎng)，雖然《條例》提高了相應(yīng)的稅率，但是相較于快速發(fā)展的土地市場(chǎng)而言，課稅標(biāo)準(zhǔn)的增加和土地價(jià)值的成長(zhǎng)差異巨大，因此，其所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用就微乎其微;另一方面，20世紀(jì)90年代國(guó)家的分稅制改革使得地方政府財(cái)政收入驟減，地方政府為實(shí)現(xiàn)收支平衡，通過低價(jià)征收土地高價(jià)賣出的方式獲取土地出讓金，這一舉措在過去20年間給地方政府創(chuàng)造了巨額的財(cái)政收入，也進(jìn)一步推動(dòng)了城市化的快速發(fā)展[12，13]，最終土地出讓金的出現(xiàn)促使政府加快土地轉(zhuǎn)變，耕地占用稅作用相對(duì)失效。

從2000—2015年15年間湖北省土地出讓金和耕地占用稅的總體情況（圖1）來看，耕地占用稅的增長(zhǎng)量和增長(zhǎng)幅度都相對(duì)較小，而土地出讓金收入保持持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)且增長(zhǎng)幅度較大，特別是2008年之后，增長(zhǎng)量陡增，由325萬元增長(zhǎng)到2013年? ?1 619萬元的最高水平。從所占財(cái)政收入的比重（圖2）來看，2000年以前耕地占用稅和土地出讓金所占比例相差不大，可見這時(shí)期耕地占用稅所發(fā)揮的作用相對(duì)明顯，然而，從2001年開始到2015年，其所占比例相差越來越大，土地出讓金在財(cái)政收入中占有絕對(duì)比例，而耕地占用稅發(fā)揮的作用十分微小。由此可見，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化使得耕地占用稅所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)作用越來越小。

3.2? 湖北省耕地占用稅制度分析

為研究耕地占用稅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤關(guān)系，進(jìn)一步為耕地占用稅修改提供實(shí)踐依據(jù)，本研究引入了空間自相關(guān)分析方法。傳統(tǒng)研究忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和稅收收入耦合關(guān)系中的空間因素，而耕地占用稅中耕地位置的不可變性和空間關(guān)聯(lián)性是其區(qū)別于其他課稅對(duì)象的特性，因此針對(duì)耕地的空間性，對(duì)湖北省各縣（市）進(jìn)行空間自相關(guān)分析。本研究選取了GDP、耕地較變量、人均耕地面積和耕地占用稅稅收收入4個(gè)指標(biāo)來對(duì)其空間相關(guān)性進(jìn)行分析。首先，對(duì)湖北省各縣（市）的GDP分布作分析，根據(jù)其發(fā)展水平不同分為5個(gè)等級(jí)，如圖3所示。從圖3可以看出，湖北省GDP分布集聚效應(yīng)較為明顯，以武漢為中心的城市群GDP水平較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，鄂西北地區(qū)GDP數(shù)值普遍偏低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后。從空間相關(guān)性分析結(jié)果可知，Morans I指數(shù)為0.026 4，GDP發(fā)展水平在空間上存在相關(guān)性，具有集聚效應(yīng)。從湖北省各縣市耕地轉(zhuǎn)變量的等級(jí)分類情況（圖4）來看，其與湖北省各縣（市）GDP分等定級(jí)情況一致，鄂西北地區(qū)耕地轉(zhuǎn)變量較少，鄂中以及鄂東南地區(qū)耕地轉(zhuǎn)變量較多，這說明鄂西北地區(qū)市場(chǎng)對(duì)于土地需求量低于鄂中和鄂東南地區(qū)。

按照《條例》的規(guī)定，稅額的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)該地區(qū)人均耕地面積大小來制定。人均耕地面積較少的地區(qū)稅額較高，發(fā)生耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌ㄔO(shè)用地時(shí)，需繳納更多的耕地占用稅，這種規(guī)定是為了緩解人均耕地面積較少地區(qū)耕地被占用的情況。從湖北省人均耕地面積的分布情況（圖5）來看，人均耕地面積分布沒有很清晰的規(guī)定，這是因?yàn)橥恋匚恢玫墓潭ㄐ詻Q定了人均耕地面積很大程度上是因自然條件隨機(jī)分布的。但是從圖5可以看出，人均耕地面積數(shù)量的分布存在空間的關(guān)聯(lián)性，人均耕地面積較高地集中在鄂中部地區(qū)。然而，從耕地占用稅收入的分布情況（圖6）來看，GDP最高的武漢地區(qū)耕地占用稅最高，其余地區(qū)分布較為隨機(jī)。

進(jìn)一步對(duì)湖北省耕地占用稅的空間相關(guān)性進(jìn)行分析，從表1可以看出，GDP、耕地轉(zhuǎn)變量、人均耕地面積都顯示出空間相關(guān)性，Morans I指數(shù)分別為0.026 4、0.027 4和0.283 2。其中GDP分布以武漢為中心，周邊呈現(xiàn)為低—高分布，這說明武漢經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力輻射影響周邊城市，帶動(dòng)周邊縣（市）GDP的增長(zhǎng)，并且耕地轉(zhuǎn)變量也呈現(xiàn)出大致相當(dāng)?shù)淖兓?，這也說明GDP與耕地轉(zhuǎn)變量具有空間相關(guān)性。與之相反的是鄂東南地區(qū)，空間相關(guān)性表現(xiàn)為低—低分布的特征，說明該地區(qū)GDP普遍較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，同時(shí)耕地轉(zhuǎn)變量也同樣具有低—低分布的特點(diǎn)，和該地區(qū)GDP發(fā)展具有高度的相關(guān)性。在對(duì)4個(gè)因子進(jìn)行空間自相關(guān)分析中，耕地占用稅收入沒有通過檢驗(yàn)，表明耕地占用稅各地區(qū)之間并沒有空間相關(guān)性。由此可以看出，忽略了空間性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，僅以人均耕地面積多少作為制定稅率的惟一標(biāo)準(zhǔn)，和現(xiàn)實(shí)情況具有不符合的特征，使得GDP高的地方耕地占用稅沒有產(chǎn)生積極控制耕地轉(zhuǎn)變量的效果，而在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，耕地占用稅同樣也發(fā)揮不出促進(jìn)資源有效利用的功能。

4? 小結(jié)與討論

耕地占用稅的目的是通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)耕地轉(zhuǎn)變量來達(dá)到保護(hù)耕地的作用，然而現(xiàn)行制度對(duì)于耕地占用稅率的規(guī)定只是根據(jù)人均耕地面積一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行確定，忽略了其他因素的影響。從上述分析結(jié)果可以看出，耕地的轉(zhuǎn)變量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平呈較明顯的相關(guān)性，且這種相關(guān)性具有空間特征，但是耕地占用稅收入并沒有充分體現(xiàn)這一特點(diǎn)。

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，湖北省產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)作用和集聚效應(yīng)明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素也呈現(xiàn)出區(qū)域性的空間相關(guān)性，在空間上表現(xiàn)出明顯的差異性，形成以武漢為中心的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)圈和鄂東南發(fā)展較為遲緩的區(qū)域，且耕地轉(zhuǎn)變量的空間分布也與之對(duì)應(yīng)。因此，從耕地占用稅的目的著手，應(yīng)該在充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性和空間性的基礎(chǔ)上，對(duì)耕地占用稅的稅率進(jìn)行調(diào)整，增加權(quán)重指標(biāo)。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和空間分布因素加以考慮，體現(xiàn)耕地的空間相關(guān)性特點(diǎn)、與經(jīng)濟(jì)的相關(guān)性和與空間位置的相關(guān)性，利于更好地發(fā)揮耕地占用稅保護(hù)耕地，促進(jìn)土地資源有效利用的基礎(chǔ)功能。

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