農(nóng)作物種子標簽性質(zhì)及其虛假宣傳的處罰依據(jù)
——基于江蘇省淮安市中級人民法院(2016)蘇08行終85號行政判決書的分析

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(長江大學法學院， 湖北 荊州 434023)

1 案情介紹

2015年5月1日，江蘇省淮安市場盱眙縣市場監(jiān)督管理局執(zhí)法人員在盱眙縣官灘鎮(zhèn)巡查中發(fā)現(xiàn)，毛某經(jīng)營的盱眙縣官灘鎮(zhèn)農(nóng)技站化肥農(nóng)藥第二門市售賣的Y兩優(yōu)689雜交水稻種子標簽省略了審定公告中有關(guān)抗病性不足的部分，遂以涉嫌違反《中華人民共和國反不正當競爭法》(以下簡稱《反不正當競爭法》)立案調(diào)查。經(jīng)查，毛某于2015年1月17日從經(jīng)銷商謝某處購進浙江省農(nóng)科種業(yè)有限公司生產(chǎn)的Y兩優(yōu)689雜交水稻種子300袋，至2015年5月1日已銷售220袋。

盱眙縣市場監(jiān)督管理局認為，毛某售賣的Y兩優(yōu)689標簽選擇性截取審定報告中有關(guān)抗病性的部分說明，隱去了有關(guān)抗病性不足的描述，對該種子性狀作片面宣傳，損害了消費者的知情權(quán)，足以使消費者誤以為該種子不存在抗病性缺點，以此獲得市場競爭優(yōu)勢。依據(jù)《反不正當競爭法》第九條第一款、第二十四條第一款，《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第二十三條，作出盱市管案字(2015)161號《行政處罰決定書》，責令毛某改正違法行為，罰款10 000元。

毛某不服盱市管案字(2015)161號行政處罰決定，于2016年12月16日向盱眙縣人民法院起訴。經(jīng)審理，盱眙縣人民法院認為盱眙縣市場監(jiān)督管理局對毛某作出的行政處罰，事實清楚、證據(jù)確鑿充分、程序合法、適用法律法規(guī)正確，駁回原告毛某的訴訟請求。

毛某不服江蘇省盱眙縣人民法院(2015)盱行初字第00050號行政判決，向江蘇省淮安市中級人民法院上訴。二審法院認為， 1) 盱眙縣市場監(jiān)督管理局依據(jù)《中華人民共和國廣告法》(以下簡稱《廣告法》)第六條對毛某違法行為享有管轄權(quán)； 2) 毛某行為違反了《中華人民共和國種子法》(以下簡稱《種子法》)有關(guān)主要農(nóng)作物種子、品種說明應(yīng)與審定公告一致的相關(guān)規(guī)定； 3) 毛某的行為已經(jīng)構(gòu)成了虛假宣傳，盱眙縣市場監(jiān)督管理局作出的行政處罰事實清楚、程序合法、適用法律法規(guī)正確； 4) 盱眙縣市場監(jiān)督管理局逾期未舉證行為明顯不當，屬于程序瑕疵，但未嚴重損害毛某實體權(quán)利，故不作處理； 5) 盱眙縣市場監(jiān)督管理局針對毛某行為可根據(jù)《廣告法》和《反不正當競爭法》予以處罰[1]。

2 值得思考的問題

1) 農(nóng)作物種子標簽是廣告嗎？

2) 農(nóng)作物種子標簽涉嫌虛假宣傳應(yīng)依據(jù)什么法律進行處罰？

3) 行政機關(guān)未在法定期限做出行政處罰的行為效力如何認定？

3 法理分析

3.1 關(guān)于農(nóng)作物標簽性質(zhì)問題

舊《廣告法》第二條規(guī)定：“廣告是指商品經(jīng)營者或者服務(wù)提供者承擔費用，通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者所提供的服務(wù)的商業(yè)廣告?！睆膹V告法上述界定及立法本意來看，廣告法調(diào)整的是商業(yè)廣告，對此關(guān)于《中華人民共和國廣告法(草案)的說明》指出《廣告法》調(diào)整的對象是商業(yè)廣告，調(diào)整的范圍是以廣告形式發(fā)布的經(jīng)濟信息活動，新聞或者其他非廣告形式傳播的經(jīng)濟信息行為不予以調(diào)整[2]。據(jù)此，廣告必須同時具備四個要素：一是廣告的主體須是商品經(jīng)營者或服務(wù)提供者；二是廣告主體須負擔費用；三是廣告發(fā)布的形式是通過特定的媒介和形式；四是廣告發(fā)布的目的是宣傳經(jīng)銷的商品或提供的服務(wù)。根據(jù)上述有關(guān)廣告界定的規(guī)定，種子的標簽不具備廣告的構(gòu)成要件，因此不在廣告之列。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，工商行政部門并未將標簽視為廣告納入工商行政管理范疇。

2005年國家工商行政管理總局制定的《廣告管理條例實施細則》第二條明確了工商行政機關(guān)只可對下列廣告進行管理： 1) 紙質(zhì)書刊刊登的廣告； 2) 數(shù)字多媒體播映的廣告； 3) 附著在公共交通場所墻壁或者空間上懸掛的廣告； 4) 文化娛樂場所張貼的廣告； 5) 交通工具上設(shè)置的廣告； 6) 郵寄各類宣傳品的廣告； 7) 饋贈實物宣傳廣告； 8) 其他媒介或形式的廣告?！掇r(nóng)作物種子標簽通則》(GB 20464-2006)5.3.2“品種說明”條款規(guī)定：“有關(guān)品種主要性狀、主要栽培措施、使用條件的說明，宜在標簽上標注?！?001年實施的《農(nóng)作物種子標簽管理辦法》第三條規(guī)定：“標簽是指固定在種子包裝物表面及內(nèi)外的特定圖案及文字說明?！鞭r(nóng)業(yè)部辦公廳于發(fā)布的農(nóng)辦政函[2013]21號文件規(guī)定 “種子包裝物印制的品種說明是種子標簽，不屬于廣告。” 2017年實施的《農(nóng)作物種子標簽和使用說明管理辦法》第十八條、第十九條明確規(guī)定“風險提示及適用性說明是使用說明的內(nèi)容”，因此風險提示及適用性說明涵蓋在種子標簽之中。

在本案中，盱眙縣市場監(jiān)督管理局于2015年8月6日對毛某因經(jīng)銷的種子標簽標注的抗性不完整作出行政處罰。根據(jù)舊《廣告法》對廣告的界定，種子包裝物印制的品種說明不屬于廣告范疇，且毛某并未承擔任何費用，通過媒介和形式直接或間接地介紹自己所銷售的種子。依據(jù)《廣告管理條例實施細則》對工商行政機關(guān)廣告管理權(quán)限的限定，盱眙縣市場監(jiān)督管理局并沒有權(quán)限將標簽視為廣告進行處罰，同時根據(jù)《農(nóng)作物種子標簽通則》第三條及農(nóng)辦政函[2013]21號文件，固定在種子包裝物表面及內(nèi)外的特定圖案及文字說明應(yīng)屬于標簽。盱眙縣市場監(jiān)督管理局認為標簽是廣告，以此對毛某進行處罰，屬于處罰法律依據(jù)錯誤，二審法院駁回毛某上訴，認定盱眙縣市場監(jiān)督管理局處罰所依據(jù)的法律正確，系適用法律錯誤。

3.2 關(guān)于農(nóng)作物種子標簽涉嫌虛假宣傳的處罰依據(jù)

舊《種子法》第三十七條規(guī)定：“種子廣告的內(nèi)容應(yīng)當符合本法和有關(guān)廣告的法律、法規(guī)的規(guī)定，主要性狀描述應(yīng)當與審定公告一致?！痹摋l強調(diào)種子廣告必須與審定公告一致，目的就是避免種子生產(chǎn)者和經(jīng)營者通過虛假廣告誤導消費者。舊《種子法》第三十二條第一款規(guī)定：“種子經(jīng)營者應(yīng)當遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，向種子使用者提供種子的簡要性狀、主要栽培措施、使用條件的說明與有關(guān)咨詢服務(wù)，并對種子質(zhì)量負責。”舊《種子法》第六十二條第二款規(guī)定：“經(jīng)營的種子沒有標簽或者標簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機關(guān)責令改正，處以一千元以上一萬元以下罰款?！币罁?jù)該條規(guī)定，種子標簽必須符合種子法有關(guān)規(guī)定，否則相關(guān)行政部們可進行處罰，旨在堅強對種子標簽的管理，值得肯定。與此同時，《農(nóng)作物種子標簽通則》(GB 20464-2006)5.3.2進一步明確“品種抗病性等主要性狀宜在標簽上標注。對于主要農(nóng)作物種子品種說明應(yīng)與審定公告一致”。

二審法院認為，依據(jù)《廣告法》第六條及舊《種子法》第三十七條，盱眙縣市場監(jiān)督管理局便享有管轄權(quán)?！稄V告法》第六條第二款規(guī)定：“縣級以上地方工商行政管理部門有權(quán)監(jiān)督管理本行政區(qū)域的廣告?！奔热环N子標簽不屬于廣告，那么該案應(yīng)適用《種子法》，而非適用《廣告法》。二審法院依據(jù)《廣告法》第六條及舊《種子法》第三十七條認定盱眙縣市場監(jiān)督管理局享有管轄權(quán)明顯不妥。盱眙縣市場監(jiān)督管理局只能依據(jù)《種子法》第六十二條第二款及《農(nóng)作物種子標簽通則》(GB 20464-2006)5.3.2享有管轄權(quán)[3]。

二審法院依據(jù)舊《反不正當競爭法》第九條第一款認為毛某銷售的Y兩優(yōu)689標簽刪除了該種子審定公告中適應(yīng)性、抗病性的不足之處，足以讓消費者誤認為Y兩優(yōu)689不存在適應(yīng)性、抗病性的風險，客觀上較之其他同類產(chǎn)品形成了有利的競爭優(yōu)勢，擾亂了正常的市場競爭秩序，因此違反《反不正當競爭法》第九條和第二十條。舊《反不正當競爭法》第九條第一款規(guī)定：“經(jīng)營者不得通過廣告或者其他方法，對商品的質(zhì)量、制作成分、性能、用途、生產(chǎn)者、有效期限、產(chǎn)地等作引人誤解的虛假宣傳”通過上述分析可知，種子標簽不屬于廣告范疇，種子標簽省略商品不足的部分只可能是采用其他方法對產(chǎn)品作引人誤解的宣傳。舊《反不正當競爭法》所規(guī)范的商品宣傳上不正當競爭行為僅有第五條第四款和第九條。舊《反不正當競爭法》第五條第四款規(guī)定：“禁止在商品上偽造或者冒用認證標志、名優(yōu)標志等質(zhì)量標志，偽造產(chǎn)地，對商品質(zhì)量作引人誤解的虛假表示?！彪m然毛某并未在種子上偽造、冒用認證標志、名優(yōu)標志和產(chǎn)地對商品質(zhì)量作引人誤解的虛假表示。但毛某經(jīng)銷的種子截取部分審定公告內(nèi)容，隱去抗病性不足部分，卻有誤導消費者之嫌。《產(chǎn)品質(zhì)量法實用指南》規(guī)定產(chǎn)品應(yīng)具有適用性、性能性、安全性、可靠性、耐用性等特性[4]。工商行政管理總局認為對商品性能、效果等引入誤解的標注、或者按照法律要求應(yīng)當標注而不標注的視為對商品質(zhì)量作引人誤解的虛假宣傳[5]。至于第九條所說的“其他方法”應(yīng)該是指“廣告”、“在商品上”以外的其他方法，顯然本案中毛某并未使用“其他方法”。因此，在本案中，毛某違反舊《反不正當競爭法》第五條第四款之規(guī)定，既然不能夠適用第九條第一款，也就不能適用第二十四條第一款的規(guī)定：“經(jīng)營者利用廣告或者其他方法，對商品作引人誤解的虛假宣傳的，監(jiān)督檢查部門應(yīng)當責令停止違法行為，消除影響，可以根據(jù)情節(jié)處以一萬元以上二十萬元以下的罰款。”因為，第二十四條規(guī)定的是違反第九條，利用廣告構(gòu)成不正當競爭行為的處罰措施[6]。

綜上，二審法院認為毛某的行為同時違法舊《廣告法》和《反不正當競爭法》，考慮到廣告費用難以判定，因此可適用《反不正當競爭法》第二十四條對毛某進行處罰，明顯存在適用法律錯誤的情形。本案中，盱眙縣市場監(jiān)督管理局只可依據(jù)《反不正當競爭法》第五條第四款、《種子法》第三十二條，第六十二條第二項對對毛某進行處罰，法院以盱眙縣市場監(jiān)督管理局適用法律正確駁回毛某的上訴，匪夷所思。

3.3 關(guān)于行政機關(guān)未在法定期限內(nèi)做出行政處罰的行為效力問題

《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第五十七條規(guī)定：“適用一般程序處理的案件應(yīng)當自立案之日起九十日內(nèi)作出處理決定。”2014修訂的《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)”。

本案中，盱眙縣市場監(jiān)督管理局于2015年5月1日對毛某立案調(diào)查，在2015年8月6日作出盱市管案字(2015)161號的《行政處罰決定書》。根據(jù)《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第五十七條規(guī)定，盱眙縣市場監(jiān)督管理局作出行政處罰決定的期限超過法定的90日。在二審中，毛某主張行政處罰作出時間超過法定期限，且盱眙縣市場監(jiān)督管理局未在法定期限內(nèi)提出證據(jù)證明有正當事由無法按時作出處罰決定書，根據(jù)2014修訂的《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，盱眙縣市場監(jiān)督管理局未在法定期限內(nèi)提供證據(jù)證明有正當事由延期視為無證據(jù)，不僅要承擔敗訴的法律后果，而且行政處罰因無故未在法定期限內(nèi)作出而程序違法。二審法院認為，盱眙縣市場監(jiān)督管理局逾期舉證行為不當，但未致使毛某實體權(quán)利受損，屬于程序瑕疵，不作處理。此解釋不僅在法律規(guī)定上難以立錐，更難以在法理上立足。程序法之目的就是保證程序合法，堅持程序合法是依法行政的必然要求[7]。程序正當也是一項不可或缺的行政原則，根據(jù)程序正當之要求，程序正義優(yōu)先于實體正義。因此，在行政處罰明顯違反行政法律規(guī)范及原則時，應(yīng)宣告該行政行為無效，只有如此才能保護行政相對人的合法權(quán)益，落實依法行政的原則，貫徹依法治國之要求，是故二審法院理應(yīng)認定盱眙縣市場監(jiān)督管理局作出的盱市管案字(2015)161號《行政處罰決定書》違反法定程序、適用法律不當，依法予以撤銷，責令其在判決生效后90日內(nèi)重新作出行政處罰。

參考文獻：

[1]中華人民共和國最高人民法院. 盱眙縣官灘鎮(zhèn)農(nóng)技站化肥農(nóng)藥第二門市與盱眙縣市場監(jiān)督管理局行政處罰二審行政判決書[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=0041b569-aad6-4989-9495-1b0f1716837b&KeyWord=%E7%A7%8D%E5%AD%90%E6%A0%87%E7%AD%BE.

[2]劉敏學. 關(guān)于《中華人民共和國廣告法(草案)》的說明——1994年8月24日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報,1994(7):26-29.

[3]小佚.種子標簽問題不容忽視[J].種子科技,2013,31(5):33.

[4]全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室,國家技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)司編.《產(chǎn)品質(zhì)量法》實用指南[M].北京:中國民主法制出版社,1994:158.

[5]工商行政管理法律理解與適用叢書編委會.《反不正當競爭法律理解與適用》[M].北京:中國工商出版社,1998:91.

[6]陳立驊,陳建洋.《中華人民共和國反不正當競爭法釋義》[M].北京:中國法制出版社,1994:81.

[7][日]鹽野宏.楊建順,譯.行政法[M].北京:法律出版社,1999:229-230.