及時(shí)修正地方種子管理?xiàng)l例保障農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

宋玉黎

（遼寧省大連市種子管理站，大連 116011）

種子是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)。為充分發(fā)揮大連市地域和自然資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利進(jìn)行，及時(shí)修正地方種子管理?xiàng)l例《大連市種子管理?xiàng)l例》實(shí)屬必要。

1 修改《大連市種子管理?xiàng)l例》的必要性和可行性

1.1 修改的必要性 大連市人大、市政府高度重視種子管理工作，1999年就頒布實(shí)施了《大連市種子管理?xiàng)l例》，早于《中華人民共和國(guó)種子法》（2000年 12月1日實(shí)施）和 《遼寧省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》（2003年2月1日實(shí)施）的實(shí)施時(shí)間。《大連市種子管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái)，為全市提高育種創(chuàng)新能力、規(guī)范種子市場(chǎng)秩序、保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，特別是2016年1月1日新修訂的《中華人民共和國(guó)種子法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《種子法》）實(shí)施后，《大連市種子管理?xiàng)l例》 已滿足不了現(xiàn)代種業(yè)管理和發(fā)展的需要?！洞筮B市種子管理?xiàng)l例》修改不僅必要，而且也是十分迫切的。

1.1.1 是時(shí)代發(fā)展的需要 新《種子法》增加了很多章節(jié)，出臺(tái)扶持措施、簡(jiǎn)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理環(huán)節(jié)、加大違法行為處罰力度等，體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院關(guān)于“放、管、服”的改革發(fā)展要求?！洞筮B市種子管理?xiàng)l例》由于實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)，很多條款與上位法《種子法》的規(guī)定不一致，有的提法已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)的需要。

1.1.2 是大連農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要 大連無(wú)霜期較長(zhǎng)，光照充足，有效積溫多，特殊的地理位置和氣候條件，特別適宜發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、果樹(shù)產(chǎn)業(yè)、食用菌產(chǎn)業(yè)、出口創(chuàng)匯種子產(chǎn)業(yè)等?！斗N子法》注重了主要農(nóng)作物品種的管理，但對(duì)地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的規(guī)定較籠統(tǒng)或是空白，需要地方法規(guī)加以細(xì)化或補(bǔ)充完善，以保護(hù)和促進(jìn)本市特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)健康有序發(fā)展。

1.1.3 是保障農(nóng)業(yè)發(fā)展安全的需要 大連地理?xiàng)l件和氣候條件特殊，空氣濕度大，臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)農(nóng)作物品種的生育期、抗病性、抗逆性等有特殊要求，需要制定這方面的特殊監(jiān)管辦法。

1.1.4 是實(shí)施科技創(chuàng)新、促進(jìn)種業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要新《種子法》單獨(dú)增加了扶持措施和新品種保護(hù)等章節(jié)，加大了對(duì)品種選育、示范、推廣等的扶持力度，出臺(tái)了成果轉(zhuǎn)化和人才交流等辦法。遼寧省政府對(duì)種業(yè)的資金扶持力度也很大，但因?yàn)榇筮B是計(jì)劃單列市，受財(cái)政體制的影響，遼寧省的種業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策唯獨(dú)大連享受不到，影響大連種業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，地方條例有必要制定單獨(dú)的扶持獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

1.1.5 是完善監(jiān)管機(jī)制、健全執(zhí)法體系的需要 國(guó)家高度重視種業(yè)的發(fā)展，把種子工作作為保障國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)地位來(lái)抓。目前種子監(jiān)管機(jī)制、體系、隊(duì)伍難以適應(yīng)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的需要，存在職能分散、多頭管理、種子執(zhí)法機(jī)構(gòu)法律地位和職責(zé)不明確、權(quán)責(zé)不匹配、監(jiān)管手段滯后等問(wèn)題，特別是區(qū)市縣基層種子管理機(jī)構(gòu)并入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以后，忙于應(yīng)付各種執(zhí)法檢查，種子市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)職能形同虛設(shè)，有必要通過(guò)法規(guī)加以明確和改進(jìn)。

1.2 修改的可行性

1.2.1 具備了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ) 《種子法》出臺(tái)后，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)多部配套規(guī)章和多個(gè)政策性文件，為修改條例提供了法律基礎(chǔ)。

1.2.2 具備了較好的政策基礎(chǔ) 黨中央、國(guó)務(wù)院、遼寧省政府、大連市政府歷來(lái)高度重視種業(yè)改革和發(fā)展，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了系列加快種業(yè)發(fā)展、深化種業(yè)體制改革、提高創(chuàng)新能力的文件；大連市政府在種業(yè)創(chuàng)新、品種示范推廣、種苗企業(yè)扶持等方面也出臺(tái)了很多政策；農(nóng)業(yè)部和遼寧省政府也制定了很多配套政策，為修改《大連市種子管理?xiàng)l例》提供了政策依據(jù)。

1.2.3 有大量的經(jīng)驗(yàn)可鑒 全國(guó)有25個(gè)省、市有自己的種子管理?xiàng)l例，目前河北等很多省份已啟動(dòng)修改程序，進(jìn)入修改階段，有很多好的經(jīng)驗(yàn)和做法可供本省借鑒。

1.2.4 有良好的工作基礎(chǔ) 大連市人大和政府部門(mén)每年都關(guān)注《大連市種子條例》的使用情況，大連種業(yè)發(fā)展中遇到的法律瓶頸和需要解決的問(wèn)題基本清楚。2017年市人大代表專(zhuān)門(mén)提出《大連市種子管理?xiàng)l例》修改的議案，市十五屆人大三十三次會(huì)議形成了處理意見(jiàn)，市人大和市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行了前期調(diào)研，各級(jí)種子管理機(jī)構(gòu)、種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、種子使用者、社會(huì)各界對(duì)條例的修改較為期待，為修改《大連市種子管理?xiàng)l例》打下了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。

2 擬修改的思路、原則、目的

2.1 建議修改的思路 認(rèn)真貫徹黨的十八大以來(lái)關(guān)于種業(yè)發(fā)展的要求和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的講話精神，以《種子法》為準(zhǔn)繩，針對(duì)大連農(nóng)業(yè)基本狀況、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)需要及今后發(fā)展方向等，在種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、種業(yè)扶持政策、科技成果轉(zhuǎn)化和人才交流、種子救災(zāi)備荒儲(chǔ)備、設(shè)施農(nóng)業(yè)、果樹(shù)產(chǎn)業(yè)、食用菌產(chǎn)業(yè)、馬鈴薯產(chǎn)業(yè)、種子監(jiān)管體系等方面制定相應(yīng)管理辦法，保護(hù)、規(guī)范、促進(jìn)大連市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、健康、可持續(xù)發(fā)展。

2.2 擬修改的原則和目的 《種子法》及農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的配套規(guī)章對(duì)主要農(nóng)作物品種的監(jiān)管及責(zé)任部分規(guī)定的十分明確，非常完善，建議對(duì)《大連市種子管理?xiàng)l例》中涉及主要農(nóng)作物種子的管理、處罰部分加以強(qiáng)調(diào)，按照《種子法》及配套規(guī)章規(guī)定執(zhí)行即可?！斗N子法》和農(nóng)業(yè)部目前出臺(tái)的配套規(guī)章對(duì)非主要農(nóng)作物品種管理規(guī)定的比較模糊甚至空白，很多非主要農(nóng)作物品種是本市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和特色產(chǎn)業(yè)，這次條例修改應(yīng)重點(diǎn)對(duì)這部分非主要農(nóng)作物品種的管理進(jìn)行完善、細(xì)化和補(bǔ)充。種子監(jiān)管體系機(jī)制、種業(yè)扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策、救災(zāi)備荒儲(chǔ)備制度等，應(yīng)根據(jù)本市實(shí)際情況做出相應(yīng)規(guī)定。要通過(guò)這次修改，把《大連市種子管理?xiàng)l例》修改成一部實(shí)用性強(qiáng)、前瞻性強(qiáng)、創(chuàng)新性強(qiáng)、特色強(qiáng)、適應(yīng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)本市農(nóng)業(yè)可持續(xù)快速發(fā)展的好法規(guī)。

3 《大連市種子管理?xiàng)l例》修改工作計(jì)劃及擬修改的主要內(nèi)容、依據(jù)

建議按照立法程序，成立《大連市種子管理?xiàng)l例》修改領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作小組，2018年進(jìn)入調(diào)研論證、條例草案起草、社會(huì)意見(jiàn)征求階段，爭(zhēng)取2019年進(jìn)入草案審議階段。擬調(diào)研論證及起草草案的主要內(nèi)容如下。

3.1 總則 農(nóng)業(yè)主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)作物種子管理工作，大連市及區(qū)市縣農(nóng)業(yè)主管部門(mén)內(nèi)設(shè)種子處（科室）或所屬種子管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)種子管理和監(jiān)督工作，大連市種子處或所屬種子管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)監(jiān)督區(qū)市縣種子管理部門(mén)或機(jī)構(gòu)種子工作。不設(shè)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的區(qū)市種子行政管理工作和執(zhí)法、處罰等工作由市級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)（具體機(jī)構(gòu)設(shè)置需同編辦等部門(mén)會(huì)商）。

依據(jù)：《種子法》有明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)系列相關(guān)文件要求加強(qiáng)穩(wěn)定種子管理隊(duì)伍，農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)種子局，很多省、市種子管理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)，突出種子管理工作專(zhuān)業(yè)性、綜合性的特點(diǎn)，解決存在的權(quán)責(zé)不清、職能軟弱等問(wèn)題。

明確農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)管轄范圍。目前對(duì)人工栽培獲取的果實(shí)類(lèi)苗木、草本類(lèi)花卉種子、藥材種子等的管理分工《種子法》并沒(méi)有明確，形成真空地帶，地方條例有必要加以明確。

3.2 種業(yè)扶持措施 對(duì)品種選育、生產(chǎn)、示范推廣、種子儲(chǔ)備等給予相關(guān)扶持、獎(jiǎng)勵(lì)；給予種業(yè)發(fā)展金融支持；鼓勵(lì)種子科研機(jī)構(gòu)、科技人員參與種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等。

3.3 新品種引進(jìn)、試驗(yàn)、示范、推廣及服務(wù) 將農(nóng)作物新品種示范展示工作納入政府公益行為。規(guī)范農(nóng)作物新品種引進(jìn)、試驗(yàn)、示范、推廣行為。規(guī)范農(nóng)作物種子糾紛事故鑒定、調(diào)解種子質(zhì)量仲裁行為，市級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)依據(jù)需要設(shè)立種子服務(wù)專(zhuān)家組，指導(dǎo)參與種子事故鑒定、調(diào)解工作；指導(dǎo)品種試驗(yàn)、示范、推廣工作；推薦本市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主推品種；定期進(jìn)行應(yīng)用品種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。將上述農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛事故的鑒定、調(diào)解等服務(wù)工作納入政府公益行為，所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。

依據(jù)：《種子法》及農(nóng)業(yè)部相關(guān)規(guī)定，種子使用者是弱勢(shì)群體，及時(shí)、客觀、公正地處理種子事故糾紛，防控化解種植風(fēng)險(xiǎn)，既是種業(yè)發(fā)展的需要，也是保護(hù)種植者合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。

3.4 種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng) 主要農(nóng)作物種子的管理按照《種子法》及配套規(guī)章要求執(zhí)行。授權(quán)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)，結(jié)合設(shè)施農(nóng)業(yè)用種及果樹(shù)苗木、食用菌、馬鈴薯等有大連優(yōu)勢(shì)特色的非主要農(nóng)作物品種不同的種子（苗）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)際，分別制定具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理細(xì)則、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，解決目前種子（苗）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的許可門(mén)檻過(guò)高、辦證難、管理難的問(wèn)題。相應(yīng)管理辦法按要求向上級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)備案，制定引種、銷(xiāo)售備案等具體實(shí)施辦法，明確售后法律責(zé)任。

依據(jù)：農(nóng)業(yè)部《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第三十六條：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)性繁殖的器官和組織、種苗、種薯以及不宜包裝的非籽粒種子的，應(yīng)當(dāng)具有相適應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備、品種及人員，具體辦法由省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)制定，報(bào)農(nóng)業(yè)部備案?！贝筮B是計(jì)劃單列市，有自己的特色產(chǎn)業(yè)，在全國(guó)單獨(dú)形成特殊的生態(tài)種植區(qū)域，遼寧省目前沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)管理辦法。

3.5 種子監(jiān)督管理 明確種子監(jiān)管方法、手段、權(quán)利、責(zé)任等；明確層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、職權(quán)范圍和責(zé)任等；明確違法案件部門(mén)間移交及反饋銜接程序等；明確種子管理機(jī)構(gòu)工作人員、種子從業(yè)人員能力要求等；加強(qiáng)種子信息化管理建設(shè)。

依據(jù)：《種子法》《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》、國(guó)務(wù)院關(guān)于行政執(zhí)法檢查實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”制度規(guī)定及實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)屬地化管理等。

3.6 法律責(zé)任 規(guī)范種子違法行為處罰和責(zé)任追究程序，加大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)假劣種子、品種侵權(quán)行為的打擊力度，明確可免于處罰、減輕處罰、加重處罰的性質(zhì)和范圍。

3.7 附則 相關(guān)解釋、其他規(guī)定。

[1] 陳梅香．新《種子法》實(shí)施相關(guān)問(wèn)題探討[J]．中國(guó)種業(yè)，2017（9）：36-38

[2] 周群喜．防止假劣農(nóng)作物種子危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的法律思考[J]．中國(guó)種業(yè)，2010（4）：23-24

[3] 孫世賢．我國(guó)農(nóng)作物品種管理的若干對(duì)策建議[J]．中國(guó)種業(yè)，2010（4）：5-8