修改《北京市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》的必要性

傅海鵬

（北京市種子管理站法規(guī)宣教科，北京 100088）

《北京市實施〈中華人民共和國種子法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）是北京市實施《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）的地方性法規(guī)?，F(xiàn)行的《實施辦法》于2006年11月1日正式施行，至今已十年有余。近年來，隨著新修訂的《種子法》的正式施行，以及北京市農(nóng)業(yè)“調(diào)轉(zhuǎn)節(jié)”①農(nóng)業(yè)“調(diào)轉(zhuǎn)節(jié)”即調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)。2014年，北京市委市政府印發(fā)《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》（京發(fā)〔2014〕16號），提出要積極推進區(qū)域內(nèi)糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，實施菜田補貼，實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水全覆蓋，優(yōu)化畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)量，創(chuàng)新“三農(nóng)”工作機制。工作的推進，首都種業(yè)發(fā)展迎來了前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，修改現(xiàn)行《實施辦法》已十分必要。

1 是改革和完善種子管理體系的需要

1.1 執(zhí)法體系日趨復(fù)雜，職權(quán)不明確問題愈發(fā)突出

隨著“深化行政執(zhí)法體制改革”的推進，北京市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)開展“減少市縣執(zhí)法隊伍種類，推進綜合執(zhí)法”工作試點。全市有市級種子管理機構(gòu)1個，區(qū)級種子管理機構(gòu)12個，區(qū)級綜合執(zhí)法隊3個。其中朝陽、門頭溝2個區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊且不再保留專門的種子管理機構(gòu)；平谷區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊，同時保留種子管理機構(gòu)；其他各區(qū)共有種子管理站11個。

種子管理工作在部分區(qū)由專門的種子管理機構(gòu)負(fù)責(zé)，部分區(qū)由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊負(fù)責(zé)，還有部分區(qū)種子管理機構(gòu)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊同時負(fù)責(zé)，管理體系越來越復(fù)雜。隨著執(zhí)法體制改革的進一步推進，越來越多的區(qū)級農(nóng)業(yè)主管部門將設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，種子管理工作由種子管理機構(gòu)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)兩頭管理的問題將愈發(fā)突出。如何理順二者之間的關(guān)系，明確二者各自的職責(zé)，保障種子管理體系的順暢運行，急需《實施辦法》加以規(guī)定。

1.2 支撐體系扶持力度不夠，面臨的威脅越來越大

該問題在品種試驗展示基地的建設(shè)和保護方面尤為突出。目前，北京市已經(jīng)形成了以1個市級品種試驗展示基地為中心，輻射懷柔、密云、順義、昌平、通州、豐臺、大興、房山、延慶、平谷10個區(qū)級基地的“1+10”品種試驗展示基地網(wǎng)絡(luò)，占地面積共94hm2左右，其中市級基地約21hm2，區(qū)縣級基地共計約73hm2。北京市已建成國家級、市級、區(qū)級、企業(yè)和科研機構(gòu)4級新品種試驗展示基地40余個。品種試驗展示網(wǎng)絡(luò)體系提升了品種試驗審定基礎(chǔ)條件，加大了農(nóng)作物新品種示范推廣力度，探索了種子產(chǎn)業(yè)化的有效途徑，有效地提高了北京市種業(yè)發(fā)展水平，推動了都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

但是，品種試驗展示基地的發(fā)展面臨不少問題，主要體現(xiàn)在經(jīng)費、人員以及基地的保護等幾個方面。北京市進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，定位于發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，品種試驗展示基地的功能是為北京農(nóng)業(yè)篩選、展示、示范綠色高效的農(nóng)作物新品種，對外展示本市種業(yè)創(chuàng)新技術(shù)，促進種業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，符合都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，應(yīng)當(dāng)對品種試驗展示基地加以支持和保護。然而，由于制度缺失，品種試驗展示基地人員和資金缺乏的問題比較突出；同時，在城市建設(shè)不斷擴張的趨勢下，品種試驗展示基地正面臨被占用的壓力。這些問題嚴(yán)重制約了品種試驗展示基地功能的充分發(fā)揮，影響了種業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化速度。

2 是進一步做好品種管理簡政放權(quán)的需要

2016年以來，新《種子法》《主要農(nóng)作物品種審定辦法》及《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》相繼實施，對品種管理制度進行了改革完善，充分體現(xiàn)簡政放權(quán)的精神。按照簡政放權(quán)的精神要求，北京市農(nóng)作物品種管理工作存在以下2個方面的問題。

2.1 特色小眾品種需審定，與實際需求不相符合鮮食玉米、彩色小麥（紫麥、藍(lán)麥等）、鮮食大豆等特色農(nóng)作物在實際生產(chǎn)應(yīng)用中與一般品種有很大區(qū)別。與一般品種相比，其種植規(guī)模不大，消費者對其產(chǎn)量、品質(zhì)和抗性的要求較一般品種大幅降低。如果按照主要農(nóng)作物來審定，大大影響其推廣使用效率，無法滿足消費者對特色品種的特殊需求。

2.2 登記申請審核程序繁瑣，需要減少環(huán)節(jié)提高效率《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》第六條規(guī)定：“省級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)品種登記的具體實施和監(jiān)督管理，受理品種登記申請，對申請者提交的申請文件進行書面審查。”目前，北京市已經(jīng)有近70個品種通過農(nóng)業(yè)部非主要農(nóng)作物品種登記。工作中發(fā)現(xiàn)一些問題，例如：按規(guī)定，北京市品種登記申請審查工作應(yīng)由市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)，但實際工作是由北京市種子管理站承擔(dān)，品種登記工作需要通過農(nóng)業(yè)局行文上報審核意見，從而增加了大量工作程序，降低了登記審查的工作效率，給登記申請人造成極大不便。

3 是增強市場監(jiān)管中法律責(zé)任可操作性的需要

新《種子法》加大了市場監(jiān)管力度，體現(xiàn)在2個方面：一方面擴大賠償范圍，農(nóng)民因種子質(zhì)量或標(biāo)簽、使用說明書不真實造成的損失，可以向種子經(jīng)營者或種子生產(chǎn)者要求賠償；另一方面加大處罰力度，擴大假種子的范圍，將沒有標(biāo)簽的種子列為假種子，加大了對生產(chǎn)經(jīng)營假種子的處罰力度，大幅提高了處罰基數(shù)和倍數(shù)，增加了對生產(chǎn)經(jīng)營假種子者的禁業(yè)規(guī)定。

新《種子法》施行以來，北京市的市場監(jiān)管情況較往年有了大幅度改善和提高，但是，市場監(jiān)管還面臨較多問題。一是由于種子行政處罰沒有簡易程序，因而對于一些不嚴(yán)重但又有處罰必要的違法行為無法進行及時有效地處理，不利于維護良好的種子市場秩序和用種者的合法權(quán)益。二是部分違法行為缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任，具體如下。

（1）未經(jīng)原設(shè)立機關(guān)同意，占用種質(zhì)資源庫、種質(zhì)資源保護區(qū)或者種質(zhì)資源保護地的法律責(zé)任不明確。新《種子法》第十條第二款規(guī)定：“占用種質(zhì)資源庫、種質(zhì)資源保護區(qū)或者種質(zhì)資源保護地的，需經(jīng)原設(shè)立機關(guān)同意?！钡?，新《種子法》和現(xiàn)行《實施辦法》都沒有規(guī)定未經(jīng)原設(shè)立機關(guān)同意，占用種質(zhì)資源庫、種質(zhì)資源保護區(qū)或者種質(zhì)資源保護地的法律責(zé)任。

（2）生產(chǎn)推廣、銷售的種子與申請植物新品種保護、品種審定、品種登記時提供的樣品不相符的法律責(zé)任規(guī)定不明確。新《種子法》第二十七條第三款規(guī)定：“同一植物品種在申請新品種保護、品種審定、品種登記、推廣、銷售時只能使用同一個名稱。生產(chǎn)推廣、銷售的種子應(yīng)當(dāng)與申請植物新品種保護、品種審定、品種登記時提供的樣品相符?！爆F(xiàn)行《實施辦法》第十九條規(guī)定：“經(jīng)營、推廣的農(nóng)作物品種和林木品種，同一個品種應(yīng)當(dāng)使用同一個名稱?！钡谖迨鶙l規(guī)定：“違反本辦法第十九條規(guī)定，同一個農(nóng)作物品種或者林木品種在經(jīng)營、推廣過程中，未使用同一個名稱的，或者審定通過的主要農(nóng)作物品種和主要林木良種未使用審定公告確定的品種名稱的，責(zé)令改正，處1000元以上1萬元以下罰款?！笨梢?，新《種子法》和現(xiàn)行《實施辦法》都未規(guī)定生產(chǎn)推廣、銷售的種子與申請植物新品種保護、品種審定、品種登記時提供的樣品不相符的法律責(zé)任。

（3）未按規(guī)定保存種子樣品的違法行為法律責(zé)任不明確。新《種子法》第三十六條規(guī)定：“種子生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立和保存包括種子來源、產(chǎn)地、數(shù)量、質(zhì)量、銷售去向、銷售日期和有關(guān)責(zé)任人員等內(nèi)容的生產(chǎn)經(jīng)營檔案，保證可追溯。種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案的具體載明事項，種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案及種子樣品的保存期限由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定”，《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第二十六條規(guī)定：“種子生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按批次保存所生產(chǎn)經(jīng)營的種子樣品，樣品至少保存該類作物兩個生產(chǎn)周期?！毙隆斗N子法》只規(guī)定了對于未按規(guī)定建立和保存生產(chǎn)經(jīng)營檔案的處罰，而沒有規(guī)定對未按規(guī)定保存種子樣品的處罰。

（4）使用說明不規(guī)范的法律責(zé)任不明確。新《種子法》第四十一條規(guī)定“銷售的種子應(yīng)當(dāng)符合國家或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，附有標(biāo)簽和使用說明。標(biāo)簽和使用說明標(biāo)注的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與銷售的種子相符?！薄掇r(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說明管理辦法》第十九條第二款第二項規(guī)定：“使用說明與標(biāo)簽分別印制的，應(yīng)當(dāng)包括品種名稱和種子生產(chǎn)經(jīng)營者信息?！钡诙龡l規(guī)定：“種子標(biāo)簽可以與使用說明合并印制。種子標(biāo)簽包括使用說明全部內(nèi)容的，可不另行印制使用說明。”新《種子法》規(guī)定沒有標(biāo)簽的種子是假種子，第七十五條規(guī)定了假種子的罰則；第八十條規(guī)定了“沒有使用說明或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合規(guī)定的”罰則。但是，新《種子法》和《實施辦法》都沒有規(guī)定使用說明不符合規(guī)定的法律責(zé)任。

以上問題嚴(yán)重降低了法律責(zé)任的可操作性，削弱了市場監(jiān)管的力度，不利于種子執(zhí)法工作的順利開展。

4 是健全行業(yè)管理與服務(wù)制度的需要

新《種子法》對種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理制度進行了重大調(diào)整：一是將種子生產(chǎn)許可證和種子經(jīng)營許可證合并為種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證；二是將實行選育生產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合、有效區(qū)域為全國的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的審批權(quán)限下放到省級農(nóng)業(yè)主管部門，將常規(guī)作物原種種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證審批權(quán)限下放到縣級農(nóng)業(yè)主管部門；三是取消企業(yè)注冊資金、固定資產(chǎn)金額和先證后照的要求；四是建立種子生產(chǎn)經(jīng)營備案管理制度；五是完善企業(yè)種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案管理制度。按照新的規(guī)定，2016年北京市及時完成全市許可標(biāo)準(zhǔn)修訂，促進了許可制度的落實，嚴(yán)格按照許可程序，及時、規(guī)范做好企業(yè)申報材料的受理、審核及核發(fā)工作。通過1年多的實踐，發(fā)現(xiàn)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理中還存在以下問題。

4.1 農(nóng)作物種苗的生產(chǎn)經(jīng)營許可缺乏規(guī)定 蔬菜種苗、馬鈴薯種苗、草莓種苗在北京市使用得較多，按照《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》的規(guī)定，不宜加工包裝的蔬菜種苗、馬鈴薯種苗、草莓種苗等生產(chǎn)經(jīng)營許可，由省級農(nóng)業(yè)主管部門制定。目前，由于相關(guān)規(guī)定有的尚未出臺，有的雖已出臺但并不完善，導(dǎo)致蔬菜種苗、馬鈴薯種苗、草莓種苗生產(chǎn)經(jīng)營缺乏必要監(jiān)管的問題日漸突出。

4.2 有效區(qū)域的概念需要進一步明確 新《種子法》第三十八條提出的有效區(qū)域概念，實際指的是設(shè)立分支機構(gòu)的區(qū)域，而非銷售區(qū)域。分支機構(gòu)主要包括分公司或辦事處等。在實踐中，許多人對有效區(qū)域的概念理解不到位，給相關(guān)工作的開展帶來一定障礙。

4.3 種業(yè)信息采集和統(tǒng)計困難重重 種業(yè)信息采集和統(tǒng)計是種子管理的基礎(chǔ)性工作，是了解行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和趨勢的前提條件，是制定種業(yè)政策法規(guī)的必要依據(jù)。種業(yè)信息大數(shù)據(jù)的形成有利于為行業(yè)參與各方更好地提供服務(wù)。信息的采集和統(tǒng)計都需要種子企業(yè)的配合，但實際工作中部分企業(yè)常以各種借口予以推辭，拒不配合，這給種業(yè)信息采集和統(tǒng)計工作帶來極大的阻礙。

4.4 種子進出口管理存在漏洞 近些年，隨著國內(nèi)外種業(yè)交流的增強，從事進出口的種子企業(yè)越來越多。種子進出口目前存在以下幾個方面的問題：一是種子進出口許可申請的審核工作實際由北京市種子管理站承擔(dān)，但目前市種子管理站開展相關(guān)工作缺乏明確的法律依據(jù)；二是按照農(nóng)業(yè)部的要求從事種子進出口必須取得進出口許可，但現(xiàn)實情況是許多并沒取得許可的種子企業(yè)委托有進出口許可的企業(yè)代理進出口種子；三是對進口的主要農(nóng)作物種子、非主要農(nóng)作物種子，以及種子標(biāo)簽等缺乏有效地監(jiān)管。

以上問題嚴(yán)重影響了行業(yè)管理與服務(wù)工作的開展，亟待通過相關(guān)法律法規(guī)及管理制度的完善加以解決。

5 是進一步完善種子質(zhì)量管理制度的需要

北京市種子管理系統(tǒng)有種子檢測機構(gòu)（檢測室）11家，其中，市級檢測中心1家、區(qū)級檢驗站（室）10家，基本建成以市級檢測中心為主、10個區(qū)級檢驗站（室）為輔的“1+10”種子質(zhì)量監(jiān)管體系網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)業(yè)部種子及轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品成分監(jiān)督檢驗測試中心（北京）和北京市種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗站均掛靠在北京市種子管理站，均通過國家和農(nóng)業(yè)部相關(guān)部門的認(rèn)定考核。在種子管理系統(tǒng)外，還有3家市級檢測中心②北京玉米種子檢測中心、北京小麥種子檢測中心和北京蔬菜種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗測試中心。通過北京市農(nóng)業(yè)局考核，獲得農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)資格。種子質(zhì)量監(jiān)管體系網(wǎng)絡(luò)的建成，極大地提高了市區(qū)兩級種子質(zhì)量監(jiān)管水平，形成了覆蓋北京全區(qū)域的全程監(jiān)控質(zhì)量保障體系，為保障北京乃至全國農(nóng)業(yè)用種安全做出了很大的貢獻。

但是，目前種子質(zhì)量監(jiān)管體系也面臨著許多問題：一是種子質(zhì)量檢測機構(gòu)由于設(shè)備、人員、技術(shù)的限制，難以滿足日益增長的檢測需求；二是種子質(zhì)量認(rèn)證制度尚未建立。新《種子法》第五十二條規(guī)定：“種子生產(chǎn)經(jīng)營者可自愿向具有資質(zhì)的認(rèn)證機構(gòu)申請種子質(zhì)量認(rèn)證?！蹦壳?，新《種子法》在種子質(zhì)量認(rèn)證方面的規(guī)定只有1條，過于原則性，并沒有提出如何建立種子質(zhì)量認(rèn)證體系，也沒有規(guī)定如何開展種子質(zhì)量認(rèn)證工作。這些問題限制了農(nóng)作物質(zhì)量管理水平的進一步提高，解決問題的根本是必須及時對種子質(zhì)量管理制度進一步完善。

6 是國家和北京市種業(yè)政策入法的需要

6.1 種子南繁缺乏法律支撐 近年來，北京已發(fā)展為全國南繁面積最大的省份之一，占全國的15%，南繁科研人員占全國的10%。2016年在瓊南繁單位達到50家，占地面積400hm2，常年從事南繁工作的人員700余人。目前，北京南繁面臨以下難題：一方面南繁管理體系不健全，由誰主管、職權(quán)劃分等缺乏明確的法律依據(jù)。不利于協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、發(fā)改、財政、科技等部門，統(tǒng)籌組織、科學(xué)規(guī)劃，扶持、加強管理，推動南繁基地可持續(xù)發(fā)展。另一方面對資金、人員和用地等的扶持和管理還不完善，南繁基地的管理和服務(wù)水平還有待提高，南繁用地、用水等需要予以明確的保護。

6.2 種子科研扶持力度不夠 2016年7月8日，農(nóng)業(yè)部、科技部、財政部、教育部、人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴大種業(yè)人才發(fā)展和科研成果權(quán)益改革試點的指導(dǎo)意見》，改革成果從試點轉(zhuǎn)向全面推廣。農(nóng)業(yè)部將北京市確定為全國實施種業(yè)改革的10個重點省份之一。同年12月北京市出臺了《市農(nóng)委、市農(nóng)業(yè)局關(guān)于印發(fā)＜北京市關(guān)于種業(yè)人才發(fā)展和科研成果權(quán)益改革工作方案＞的通知》（京政農(nóng)發(fā)〔2016〕28號），制定了具體的工作內(nèi)容和保障措施。

目前，種子科研還存在以下問題：一是科研人員管理不規(guī)范，科研人員考核和培養(yǎng)引進機制不健全，兼職取酬、成果作價持股等事項的管理需要加強；二是科研人員到種子企業(yè)開展科技創(chuàng)新的途徑不暢通，阻礙了人員和技術(shù)交流；三是種業(yè)科研成果權(quán)益歸屬不明確，成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和公開交易還有待提高。

6.3 京津冀區(qū)域協(xié)作需進一步加強 為落實好京津冀協(xié)同發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略，北京種子管理部門積極與天津、河北兩地在品種審定、展示、科技攻關(guān)、市場執(zhí)法、人才交流等方面大力開展跨區(qū)域協(xié)作。一是大力推進京津冀聯(lián)合審（鑒）定工作，2014年京津冀（三）地開始探索農(nóng)作物品種聯(lián)審聯(lián)推機制，2015年（三）地農(nóng)業(yè)主管部門聯(lián)合簽發(fā)了《關(guān)于建立京津冀一體化農(nóng)作物品種審定機制的意見》，2016年組織實施了京津冀一體化冬小麥品種試驗、夏播玉米品種試驗和水稻品種試驗，探索建立京津冀鮮食玉米聯(lián)合審定和引種備案機制。二是大力推進跨省市農(nóng)作物新品種聯(lián)合展示推廣。三是聯(lián)合開展京津冀種子科技項目攻關(guān)，2016年組織實施“京津冀玉米機收抗旱品種技術(shù)示范”、“京津冀特色農(nóng)作物品種資源搜集”等項目。四是共同組織京津冀聯(lián)合市場巡查執(zhí)法，就（三）地交界區(qū)域市場監(jiān)管、執(zhí)法信息資源共享、跨省市案件線索通報、跨省市案件協(xié)查、聯(lián)合辦案協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法保障、矛盾糾紛協(xié)調(diào)等開展協(xié)作。

目前，京津冀在種子管理方面的區(qū)域協(xié)作已經(jīng)進入新階段，許多好的協(xié)作經(jīng)驗需要通過《實施辦法》予以明文規(guī)定下來，以促進三地協(xié)作繼續(xù)推進；同時由于制度上難以完全無縫對接，三地在協(xié)作中也遇到了許多阻力難以突破。

綜上所述，目前在種子管理體系、品種管理、市場監(jiān)管、行業(yè)管理與服務(wù)、質(zhì)量管理和種業(yè)政策等幾個方面還存在許多問題，急需通過修改《實施辦法》加以解決，從而更好地保障新《種子法》的全面貫徹落實，更好地促進首都種業(yè)發(fā)展，更好地助力首都農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

[1] 張新明．西北玉米制種基地存在問題及發(fā)展對策[J]．中國種業(yè)，2012（10）：16-17

[2] 葉明瑛．新形勢下縣級種子管理工作中存在的問題及其對策[J]．南方農(nóng)業(yè)，2017，11（15）：86-87

[3] 劉振偉，余欣榮，張建龍．中華人民共和國種子法導(dǎo)讀[M]．北京：中國法制出版社，2016