構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策探析：基于“長(zhǎng)效”的視角

陳小亮

內(nèi)容提要 構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵在于“長(zhǎng)效”二字，然而以往房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)和手段并不滿足“長(zhǎng)效”的要求。要想加快構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，需要針對(duì)“長(zhǎng)效”二字下功夫。一是，改變以往房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面，確保房地產(chǎn)調(diào)控政策的獨(dú)立性和長(zhǎng)期穩(wěn)定性；二是，將地方政府的部分事權(quán)上移至中央政府，化解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴；三是，從供給端發(fā)力，構(gòu)建土地供給與常住人口以及房?jī)r(jià)與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；四是，疏解核心城市的部分功能，并加快推進(jìn)不同城市之間的基本公共服務(wù)均等化，緩解熱點(diǎn)城市的外來(lái)人口壓力；五是，加強(qiáng)法律制度建設(shè)，以立法形式確保房地產(chǎn)調(diào)控政策長(zhǎng)期有效并且落實(shí)到位。

關(guān)鍵詞 長(zhǎng)效機(jī)制 房地產(chǎn)調(diào)控 宏觀調(diào)控 土地財(cái)政 公共服務(wù)均等化

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F293.31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447—662X（2018）08—0033—09

2016年以來(lái)中國(guó)四大一線城市和二線“四小龍”等熱點(diǎn)城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)加速升溫，甚至表現(xiàn)出房?jī)r(jià)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年一線城市新建住宅與二手住宅價(jià)格的平均漲幅分別高達(dá)40.4%和41.7%，二線“四小龍”（南京、廈門(mén)、蘇州、合肥）房?jī)r(jià)漲幅與之不相上下。在此情形下，2016年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2017年2月的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議以及2017年政府工作報(bào)告等重要會(huì)議和文件紛紛要求“加快建立房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”。關(guān)于房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的定義，目前尚無(wú)官方或者權(quán)威的表述，結(jié)合中央文件和已有研究可知，長(zhǎng)效機(jī)制主要是指：通過(guò)出臺(tái)一系列基礎(chǔ)性制度和法律文件，構(gòu)建起長(zhǎng)期有效的機(jī)制，促進(jìn)房?jī)r(jià)平穩(wěn)增長(zhǎng)并且解決不同收入群體的住房需求。

事實(shí)上，早在十余年前，住建部就已經(jīng)提出要建立長(zhǎng)效機(jī)制，此后在政府工作報(bào)告和中央政治局會(huì)議中也多次提及。例如，早在2013年的政府工作報(bào)告中就明確提出“完善穩(wěn)定房?jī)r(jià)工作責(zé)任制和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策體系，健全房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制”；2015年4月的中央政治局會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)“建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”。但是，截至目前房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建仍然沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。究其根源，房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵在于“長(zhǎng)效”二字，然而以往房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)和手段并不滿足“長(zhǎng)效”的要求。

一、改變房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控，而且房地產(chǎn)通常被視為宏觀調(diào)控的工具加以使用。尤其是進(jìn)入新常態(tài)之后，“穩(wěn)增長(zhǎng)”是宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)，而房地產(chǎn)被視為“穩(wěn)增長(zhǎng)”的重要工具，由此導(dǎo)致房地產(chǎn)調(diào)控的首要目標(biāo)也被定位于“穩(wěn)增長(zhǎng)”，在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的前提下才會(huì)兼顧“控房?jī)r(jià)”等目標(biāo)。由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷變化，房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)在“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“控房?jī)r(jià)”之間頻繁交替，房地產(chǎn)調(diào)控政策也隨之轉(zhuǎn)向。比如，2008年上半年房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)還是“控房?jī)r(jià)”，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，下半年迅速轉(zhuǎn)向“穩(wěn)增長(zhǎng)”，調(diào)控政策隨之放松。國(guó)務(wù)院于2008年12月出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確要求通過(guò)購(gòu)房信貸優(yōu)惠和稅收減免等舉措“進(jìn)一步鼓勵(lì)普通商品住房消費(fèi)”。進(jìn)入2009年之后，經(jīng)濟(jì)下行壓力有所緩解，再加上前期的刺激政策使得房?jī)r(jià)大幅攀升，調(diào)控目標(biāo)又從“穩(wěn)增長(zhǎng)”變成了“控房?jī)r(jià)”，政策隨之再度轉(zhuǎn)向。2009年12月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求“遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的勢(shì)頭”；12月17日，財(cái)政部等五部委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》，提高了開(kāi)發(fā)商的土地成本。類(lèi)似情形在2015-2016年再度發(fā)生，經(jīng)濟(jì)下行壓力使得房地產(chǎn)調(diào)控政策在2015年有所放松，房?jī)r(jià)在2016年上半年大幅上漲并且起到了很好的“穩(wěn)增長(zhǎng)”效果。但是，隨之而來(lái)的房?jī)r(jià)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)使得調(diào)控政策再度轉(zhuǎn)向，從2016年下半年開(kāi)始政策明顯收緊。

然而，房地產(chǎn)調(diào)控與宏觀調(diào)控在調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控手段等方面存在明顯差別，二者應(yīng)該相互獨(dú)立。第一，調(diào)控目標(biāo)方面，宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定，而房地產(chǎn)調(diào)控的主要目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)房?jī)r(jià)平穩(wěn)增長(zhǎng)以及滿足不同人群的住房需求”。雖然房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控，在短期里有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)，但是卻容易引發(fā)房?jī)r(jià)增速過(guò)高甚至出現(xiàn)房?jī)r(jià)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)，最終不僅導(dǎo)致宏觀調(diào)控的金融穩(wěn)定目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且導(dǎo)致房地產(chǎn)調(diào)控的“房?jī)r(jià)平穩(wěn)增長(zhǎng)以及滿足不同人群的住房需求”等目標(biāo)都難以實(shí)現(xiàn)。第二，調(diào)控手段方面，根據(jù)現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，宏觀調(diào)控的主要手段是貨幣政策、財(cái)政政策和宏觀審慎政策等；房地產(chǎn)調(diào)控的手段更為豐富，包括金融政策、稅收政策、土地政策、保障房政策和住房租賃政策等。其中，金融政策、稅收政策與宏觀調(diào)控的貨幣政策、財(cái)政政策有一定相關(guān)性，但仍存在差異，而土地政策、保障房政策和住房租賃政策等則與宏觀調(diào)控的三大政策工具明顯不同。而且，要想實(shí)現(xiàn)“滿足不同人群的住房需求”這一目標(biāo)，土地政策、保障房政策和住房租賃政策至關(guān)重要，因?yàn)橹械褪杖爰彝サ淖》啃枨笾饕揽孔赓U或者保障房加以實(shí)現(xiàn)。如果房地產(chǎn)調(diào)控不能獨(dú)立于宏觀調(diào)控，那么房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)就會(huì)向宏觀調(diào)控的目標(biāo)靠攏，房地產(chǎn)調(diào)控手段也會(huì)隨之偏離?；谏鲜鰞煞矫婵紤]，房地產(chǎn)調(diào)控應(yīng)該獨(dú)立于宏觀調(diào)控，這樣才能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控本應(yīng)追求的目標(biāo)，并構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。

只有改變以往房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面，才能使房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)地聚焦于“控房?jī)r(jià)”等目標(biāo)，并且確保房地產(chǎn)調(diào)控政策的獨(dú)立性和長(zhǎng)期穩(wěn)定性，從而真正構(gòu)建起房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，為了避免房地產(chǎn)調(diào)控獨(dú)立于宏觀調(diào)控后可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)下行壓力，短期內(nèi)，應(yīng)該完善宏觀調(diào)控以實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的目標(biāo)。新常態(tài)以來(lái)中國(guó)宏觀調(diào)控的效率相對(duì)較低，中國(guó)依然可以通過(guò)加強(qiáng)貨幣、財(cái)政、宏觀審慎等政策之間的協(xié)調(diào)，提高宏觀調(diào)控的效率，從而更好地實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的目標(biāo)。長(zhǎng)期中，則應(yīng)該通過(guò)加快增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換，更多地依靠技術(shù)創(chuàng)新和效率改進(jìn)來(lái)提高潛在增速，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。

二、化解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴

所謂土地財(cái)政，是指地方政府的可支配財(cái)政資金高度依賴于土地出讓金以及土地相關(guān)稅費(fèi)收入的財(cái)政模式。1994年分稅制改革后，地方政府的部分財(cái)權(quán)被收歸中央，但是地方政府的事權(quán)不僅沒(méi)有減輕反而有所加重。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1993年地方財(cái)政收入和財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政收入和財(cái)政支出的比重分別為77.9%和71.7%，財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)匹配。分稅制改革之后，地方政府的財(cái)權(quán)減少但是事權(quán)卻增加，1994-2015年地方財(cái)政收入占比平均僅為48.8%，而地方財(cái)政支出占比則達(dá)到了75.7%，其中新常態(tài)以來(lái)地方財(cái)政支出占比一直高達(dá)85%以上（見(jiàn)圖1），可見(jiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)極不匹配。而且，地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配問(wèn)題難以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行有效糾正。因?yàn)?，轉(zhuǎn)移支付的主體是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，而這部分資金是隨著項(xiàng)目運(yùn)行的，項(xiàng)目審批的不規(guī)范和不透明導(dǎo)致了“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象，因此真正需要轉(zhuǎn)移支付資金的地區(qū)很難獲得穩(wěn)定的資金支持。為了解決地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配帶來(lái)的財(cái)政缺口，中央政府將土地出讓收入留給地方政府支配，并且將土地相關(guān)的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房產(chǎn)稅劃歸地方政府。對(duì)很多地方政府而言，土地出讓收入和土地相關(guān)稅費(fèi)收入在財(cái)政中占據(jù)重要地位，地方政府使用土地財(cái)政相關(guān)資金來(lái)促進(jìn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和加快城市建設(shè)，土地財(cái)政也因此被稱為“第二財(cái)政”。

考慮到土地財(cái)政的重要性，地方政府大都希望房?jī)r(jià)上漲，因?yàn)榉績(jī)r(jià)上漲能夠促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮，從而使地方政府獲得更多的土地出讓金和稅費(fèi)收入。此外，房?jī)r(jià)上漲能夠提升土地價(jià)值，從而使地方政府可以獲得更多抵押貸款。反之，如果房?jī)r(jià)下跌，將會(huì)對(duì)地方政府籌集資金和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)較為嚴(yán)重的負(fù)面沖擊。一方面，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的土地需求將會(huì)減少，地方政府所能獲得的土地出讓金和土地相關(guān)稅費(fèi)收入會(huì)明顯減少。另一方面，土地市場(chǎng)價(jià)值將會(huì)縮水，地方政府使用土地抵押貸款的難度將會(huì)加大，而且償還以往土地抵押貸款本金和利息的負(fù)擔(dān)也會(huì)加重。

為了保證房?jī)r(jià)上漲，地方政府采取了一些扭曲性操作，這也影響到了房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建。其一，當(dāng)中央政府出臺(tái)政策“控房?jī)r(jià)”時(shí)，地方政府通常不會(huì)有效落實(shí)。比如，中央政府要求增加經(jīng)濟(jì)適用房和保障房的供地，但是地方政府供給的土地通常相對(duì)不足，因?yàn)檫@會(huì)帶來(lái)土地出讓金的損失。在國(guó)土資源部2010年所抽查的56個(gè)城市中，多達(dá)11個(gè)城市的保障房供地計(jì)劃執(zhí)行比例低于35%。其二，地方政府通過(guò)控制土地供應(yīng)量來(lái)保證房?jī)r(jià)上漲的態(tài)勢(shì)。在現(xiàn)行“招拍掛”土地制度下，地方政府是土地市場(chǎng)的唯一賣(mài)方，一旦房?jī)r(jià)出現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，地方政府將主動(dòng)減少土地供應(yīng)，以釋放地價(jià)不斷上漲的信號(hào)，最終達(dá)到推升房?jī)r(jià)的目的。由此引發(fā)的一個(gè)后果是，部分城市土地供應(yīng)量有限，使得住房供給難以滿足住房需求，進(jìn)而催生了房?jī)r(jià)不斷上漲的預(yù)期?？梢灶A(yù)想，只要地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴不變，房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制難以真正建立。

只有化解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，才能為房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的建立掃清障礙，確保地方政府有效落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策。具體而言，應(yīng)該將地方政府負(fù)擔(dān)的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等領(lǐng)域的部分事權(quán)上移至中央政府，建立起事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政制度。以教育為例，美日歐等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府更適合作為教育經(jīng)費(fèi)的提供主體。事實(shí)上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在19世紀(jì)末實(shí)施義務(wù)教育的初期，教育投入均由基層地方政府承擔(dān)，由此導(dǎo)致基層地方政府財(cái)政壓力沉重，部分貧困地區(qū)甚至難以推進(jìn)義務(wù)教育。在此局面下，各國(guó)開(kāi)始調(diào)整教育投入模式，逐步加大中央政府在教育方面的財(cái)政支出，減輕地方政府的財(cái)政壓力。例如，法國(guó)的義務(wù)教育投入主體從市鎮(zhèn)上移到中央政府，中央政府承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到了70%；德國(guó)的義務(wù)教育投入主體從市鎮(zhèn)上移到州政府，州政府承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到了75%。相比之下，當(dāng)前中國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府承擔(dān)，2011-2015年全國(guó)財(cái)政教育支出中的中央財(cái)政支出占比僅為5%～6%?？梢?jiàn)，中國(guó)應(yīng)該逐步提高中央財(cái)政教育支出的占比，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而使地方政府真正擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，這樣才能為房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建掃清障礙。

事實(shí)上，中國(guó)早在多年前已經(jīng)開(kāi)始著手調(diào)整財(cái)稅體制。十八大報(bào)告明確指出，“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。2016年8月份出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》則要求“更多發(fā)揮中央在保障公民基本權(quán)利、提供基本公共服務(wù)方面的作用”。未來(lái)的工作重點(diǎn)則是讓這些規(guī)定落到實(shí)處。一方面，中國(guó)有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，讓中央政府在提供教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共服務(wù)方面發(fā)揮更大作用，以減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，也要注意到，短期內(nèi)讓中國(guó)的中央政府像法國(guó)和德國(guó)一樣成為教育等公共服務(wù)的主要供給方是存在一定困難的，因此仍然需要地方政府承擔(dān)一部分公共服務(wù)的供給任務(wù)。有鑒于此，如果想真正化解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，需要為地方政府尋找新的稅源，從美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房產(chǎn)稅可以較好地充當(dāng)?shù)胤秸姆€(wěn)定稅源，并且為教育等公共服務(wù)提供資金支持?？梢?jiàn)，全面征收房產(chǎn)稅將是構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的重要前提。

三、構(gòu)建土地供給與房?jī)r(jià)、常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

中國(guó)以往房地產(chǎn)調(diào)控的重點(diǎn)是，使用限購(gòu)限貸、差別信貸和稅收等政策對(duì)住房需求進(jìn)行調(diào)控，當(dāng)房?jī)r(jià)過(guò)高時(shí)，通過(guò)抑制需求給市場(chǎng)降溫，反之則通過(guò)促進(jìn)需求給市場(chǎng)注入活力。以剛剛過(guò)去的2014-2016年這一輪房地產(chǎn)調(diào)控為例，為了應(yīng)對(duì)新常態(tài)以來(lái)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)下行壓力，政府于2014-2015年出臺(tái)政策鼓勵(lì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，頗具代表性的是2014年的“930新政”和2015年的“330新政”以及不少地方政府取消限購(gòu)限貸等的政策?！?30新政”和“330新政”的核心是放松購(gòu)房信貸政策，其中包括放松二套房信貸政策。例如，“930新政”規(guī)定“對(duì)擁有1套住房并已結(jié)清相應(yīng)購(gòu)房貸款的家庭”，“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行首套房貸款政策”，“330新政”則將二套房首付從60%降至40%。不難發(fā)現(xiàn)，這些政策的發(fā)力點(diǎn)在需求側(cè)。而當(dāng)2016年上半年房?jī)r(jià)泡沫化風(fēng)險(xiǎn)加劇之后，主要應(yīng)對(duì)策略仍然是需求側(cè)的政策，“限購(gòu)、限貸、限價(jià)、限售”是各級(jí)地方政府普遍使用的手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，限購(gòu)限貸城市的數(shù)量已經(jīng)從2014年10月低谷時(shí)的5個(gè)增加到2017年5月的48個(gè)，而且限購(gòu)限貸的力度明顯升級(jí)。

需求端的調(diào)控政策雖然在短期內(nèi)抑制了需求，但是并沒(méi)有從根本上解決供需矛盾，因?yàn)橐痪€和部分熱點(diǎn)二線城市房?jī)r(jià)上漲的重要原因是房地產(chǎn)供給不足。這些城市的住宅用地占比本來(lái)就偏低，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年北京、廣州和深圳住宅用地占比分別僅為28%、29%和26%，而紐約和東京住宅用地占比分別達(dá)到了44%和73%，可見(jiàn)，中國(guó)主要城市與國(guó)外主要城市住宅用地占比的差距非常明顯。不僅如此，近年來(lái)這些城市的土地供應(yīng)量持續(xù)減少，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京土地供應(yīng)量已經(jīng)從2010年的2310萬(wàn)平方米減少到2016年的435萬(wàn)平方米，上海土地供應(yīng)量也已經(jīng)從2011年的3147萬(wàn)平方米減少到2016年的891萬(wàn)平方米。在此情形下，房地產(chǎn)供給自然難以滿足需求，單純通過(guò)抑制需求無(wú)法構(gòu)建起房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。一旦放松需求端的調(diào)控，被壓制的需求將會(huì)集中釋放甚至出現(xiàn)報(bào)復(fù)性反彈。

要想建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，需要從供給端發(fā)力，構(gòu)建起土地供給與房?jī)r(jià)以及土地供給與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體而言，對(duì)于房?jī)r(jià)上漲較快、常住人口增長(zhǎng)較多的城市，要相應(yīng)增加住宅用地的供給，保證一線和部分熱點(diǎn)二線城市的住宅用地供應(yīng)量能夠與人口增長(zhǎng)相適應(yīng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在構(gòu)建土地供應(yīng)與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制時(shí)，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為一個(gè)城市常住人口數(shù)量增長(zhǎng)放緩時(shí)就應(yīng)該同步減少住宅用地供應(yīng)量，還應(yīng)該深入分析和測(cè)算該城市已有的常住人口中是否存在較大的住房供需缺口。如果尚且存在較大的住房供需缺口，那么即便新增常住人口數(shù)量減少，也仍然應(yīng)該按實(shí)際需求增加住宅用地供應(yīng)量，從而有效解決歷史上形成的住房供需缺口。

當(dāng)前中央政府相關(guān)部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始在供給側(cè)有所舉措。2016年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“要落實(shí)人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動(dòng)情況分配建設(shè)用地指標(biāo)”。住建部和國(guó)土資源部于2017年4月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》更是明確規(guī)定，“要根據(jù)商品住房庫(kù)存消化周期，適時(shí)調(diào)整住宅用地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序”，并且給出了量化指標(biāo)，“對(duì)消化周期在36個(gè)月以上的，應(yīng)停止供地；36-18個(gè)月的，要減少供地；12-6個(gè)月的，要增加供地；6個(gè)月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏”，這對(duì)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建大有裨益。不過(guò)，單純根據(jù)消化周期可能仍然不足以及時(shí)、準(zhǔn)確地決定一個(gè)城市的土地供應(yīng)量，因?yàn)橥恋毓?yīng)量的決策應(yīng)該在房屋建成之前就要做出的，如果看到住房消化周期發(fā)生了顯著變化再去調(diào)整土地供應(yīng)量，可能會(huì)引發(fā)一定的決策時(shí)滯。因此，相關(guān)部門(mén)仍需通過(guò)更加細(xì)致的測(cè)算和論證，構(gòu)建起土地供應(yīng)量與房?jī)r(jià)、土地供應(yīng)量與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使各個(gè)城市能夠根據(jù)自身的實(shí)際情況更加及時(shí)、準(zhǔn)確地決定土地供應(yīng)量，而這正是房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的應(yīng)有之義。

四、緩解熱點(diǎn)城市的外來(lái)人口壓力

房?jī)r(jià)持續(xù)上漲問(wèn)題，尤其是2015-2016年的這一輪房?jī)r(jià)上漲，已經(jīng)不再是全國(guó)性的普遍現(xiàn)象，而主要發(fā)生在一線和部分熱點(diǎn)二線城市。如圖2所示，2015年以來(lái)一線城市、二線城市與三四線城市的房?jī)r(jià)走勢(shì)出現(xiàn)明顯分化。進(jìn)一步分析數(shù)據(jù)會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局重點(diǎn)關(guān)注的15個(gè)一線和熱點(diǎn)二線城市（北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、無(wú)錫、杭州、合肥、福州、廈門(mén)、濟(jì)南、鄭州、武漢、成都）的新建商品住宅和二手住宅價(jià)格在2016年的平均漲幅分別達(dá)到了34.8%和30.9%，而剩余55個(gè)城市的新建商品住宅和二手住宅價(jià)格平均漲幅分別只有5.6%和3.3%，其中還有不少城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)下跌。

一線和部分熱點(diǎn)二線城市房?jī)r(jià)持續(xù)上漲而且保持上漲預(yù)期的一個(gè)重要原因是，三四線城市人口不斷涌入，導(dǎo)致新增住房需求持續(xù)存在。具體而言，一線和部分熱點(diǎn)二線城市與三四線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)并不是完全獨(dú)立的，而是密切相關(guān)的。之所以一線和部分熱點(diǎn)二線城市的房?jī)r(jià)上漲預(yù)期與三四線城市的去庫(kù)存壓力并存，背后的一個(gè)重要紐帶是人口從三四線城市向一二線城市的流動(dòng)，人口流動(dòng)一方面使得三四線城市潛在住房需求流失從而引發(fā)庫(kù)存壓力，另一方面則給一二線城市帶來(lái)額外剛性住房需求，導(dǎo)致房?jī)r(jià)存在持續(xù)上漲預(yù)期。究其根源，北上廣深等主要城市集聚了大量?jī)?yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共資源，擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套體系，能夠提供更舒適的生活條件和更全面的公共服務(wù)。不僅如此，這些城市還是創(chuàng)新資源最集中、創(chuàng)新人才最密集、創(chuàng)新最易于成功的區(qū)域，因此也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)最為活躍的地方，創(chuàng)造出了大量有吸引力的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位。如果不解決資源過(guò)于集中的問(wèn)題，這些城市的外來(lái)人口壓力將會(huì)持續(xù)存在，房?jī)r(jià)上漲壓力也就難以緩解。

要想構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，需要解決核心城市資源過(guò)于集中的問(wèn)題。一方面，可以加快發(fā)展城市群，將北京和上海等核心城市的部分功能疏解出去。伴隨著高鐵和城市軌道交通的發(fā)展，圍繞大城市構(gòu)建城市群的可行性日益提高。十九大報(bào)告已經(jīng)明確提出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。另一方面，還要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能和加大轉(zhuǎn)移支付力度等舉措，縮小一線和熱點(diǎn)二線城市與其周邊臨近城市的公共服務(wù)差距，以及一線和熱點(diǎn)二線城市與三四線城市之間的公共服務(wù)差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這樣既有助于城市群的構(gòu)建，又有助于提高三四線城市對(duì)人口的吸引力，從而切實(shí)減輕一線和熱點(diǎn)二線城市的外來(lái)人口壓力。但是，本文所提出的治理思路并非通過(guò)強(qiáng)制手段阻礙人口進(jìn)入一線和熱點(diǎn)二線城市或者將外來(lái)人口遣散，而是通過(guò)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，自然而然地實(shí)現(xiàn)人口從一線和熱點(diǎn)二線城市向臨近城市和三四線城市的自由流動(dòng)。

需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，關(guān)于一線和熱點(diǎn)二線城市人口規(guī)模的問(wèn)題，本文分析的重點(diǎn)與陸銘在著作《大國(guó)大城》中出發(fā)點(diǎn)有所不同。陸銘分析的重點(diǎn)是，不應(yīng)通過(guò)限制人口（尤其是低端人口）來(lái)控制城市規(guī)模。而本文分析的重點(diǎn)則是，公共資源目前過(guò)于集中于四大一線城市等重要城市，需要通過(guò)公共服務(wù)均等化來(lái)減弱外來(lái)人口壓力（并不針對(duì)于低端人口）。以教育為例，教育部等部委2017年9月最新發(fā)布的《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》顯示，“一流大學(xué)”建設(shè)高校中有1/3在北上廣深四大一線城市，統(tǒng)計(jì)局重點(diǎn)關(guān)注房?jī)r(jià)走勢(shì)的15個(gè)一線和熱點(diǎn)二線城市擁有的“一流大學(xué)”占比更是高達(dá)64.3%?？紤]到教育資源已經(jīng)如此集中，如果不通過(guò)公共服務(wù)均等化來(lái)縮小城市之間的差異，外來(lái)人口必然將持續(xù)不斷地涌入一線和熱點(diǎn)二線城市，從而帶來(lái)房?jī)r(jià)上漲預(yù)期。有鑒于此，本文建議通過(guò)基本公共服務(wù)均等化來(lái)減輕一線和熱點(diǎn)二線城市的外來(lái)人口壓力，降低房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期，從而為房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建提供平穩(wěn)的外部環(huán)境。

五、加強(qiáng)立法確保房地產(chǎn)政策長(zhǎng)期有效并且落實(shí)到位

以往中國(guó)出臺(tái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策以行政和經(jīng)濟(jì)手段為主，缺少相應(yīng)的法律支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年4月，中央和各級(jí)地方政府相關(guān)部門(mén)總共出臺(tái)了48510份與房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)的規(guī)范性文件，其中法律文件只有6份，占比僅為0.01%，政策文件多達(dá)48504份，占比高達(dá)99.99%。比如，2005年的“國(guó)八條”、2008年的“國(guó)十三條”、2010年的“新國(guó)十條”、2014年的“930新政”以及2015年的“330新政”，都是以《通知》或者《意見(jiàn)》的形式出臺(tái)（具體名稱詳見(jiàn)表1）。由于《通知》和《意見(jiàn)》本身難以長(zhǎng)期有效，每當(dāng)新的《通知》或《意見(jiàn)》出臺(tái)，舊的《通知》和《意見(jiàn)》通常自動(dòng)失效。再加上《通知》或《意見(jiàn)》一般不具備法律效力，難以強(qiáng)制執(zhí)行，所以此前難以建立起房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。

以住房保障和住房租賃為例，為了解決低收入家庭的住房問(wèn)題，中國(guó)政府部門(mén)出臺(tái)過(guò)很多相關(guān)政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978-2016年政府部門(mén)出臺(tái)的住房保障政策文件多達(dá)171份，僅2011-2016年就出臺(tái)了54份文件，代表性的包括《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（2013年）、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好2014年住房保障工作的通知》（2014年）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（2015年）。但是，由于缺少?gòu)?qiáng)制執(zhí)行壓力，再加上不少《意見(jiàn)》和《通知》很快被新的《意見(jiàn)》和《通知》取代，很多政策未能有效落到實(shí)處。與中國(guó)不同，在解決低收入家庭和困難戶的購(gòu)房難和租房難問(wèn)題時(shí)，美國(guó)、德國(guó)、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)主要使用法律手段予以應(yīng)對(duì)。美國(guó)先后出臺(tái)過(guò)《臨時(shí)住房法案》《聯(lián)邦住房法案》《全國(guó)可承受住房法》《住房和經(jīng)濟(jì)復(fù)興法案》等法律，日本出臺(tái)過(guò)《建筑物保護(hù)法》《借地法》《借家法》等法律，德國(guó)則出臺(tái)過(guò)《住宅補(bǔ)貼法》和《租房法》等，這些法律使得發(fā)達(dá)國(guó)家能夠更好地實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)，從而促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

未來(lái)中國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)房地產(chǎn)相關(guān)的法律制度建設(shè)，用法律手段調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。因?yàn)?，法律長(zhǎng)期有效而且可以強(qiáng)制執(zhí)行，有助于建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。具體而言，需要著重出臺(tái)兩方面的法律。其一，盡快出臺(tái)與住房保障和住房租賃相關(guān)的法律。由于中國(guó)的住房保障體系和住房租賃市場(chǎng)尚不完善，不少城鎮(zhèn)貧窮家庭連最基本的住房需求都無(wú)法得到滿足，自然難以實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的目標(biāo)。不僅如此，部分中低收入家庭被迫從保障房市場(chǎng)轉(zhuǎn)向商品房市場(chǎng)，加劇了商品房市場(chǎng)的房?jī)r(jià)上漲壓力。因此，應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)住房保障和住房租賃市場(chǎng)的相關(guān)立法，尤其要促進(jìn)長(zhǎng)期租賃市場(chǎng)的發(fā)展，確保承租人的權(quán)益能夠得到充分保護(hù)，使貧窮家庭能夠更好地解決住房問(wèn)題。其二，盡快出臺(tái)房產(chǎn)稅相關(guān)的法律。征收房產(chǎn)稅既有助于提高房產(chǎn)持有成本從而減少投資性和投機(jī)性住房需求，又能夠?yàn)榈胤秸畡?chuàng)造新的收入來(lái)源從而減輕對(duì)土地財(cái)政的依賴，這對(duì)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建而言都是非常重要的。

與立法同樣重要的是，確保法律能夠落實(shí)到位。中央政府的責(zé)任是出臺(tái)法律，最終需要地方政府去落實(shí)。但是，房?jī)r(jià)上漲能夠給地方政府帶來(lái)諸多收益，因此地方政府可能缺乏激勵(lì)執(zhí)行法律。即便是法律比《意見(jiàn)》和《通知》有更強(qiáng)的約束力，但是在利益的激勵(lì)之下，地方政府仍然可能不愿將法律落實(shí)到位。考慮到中國(guó)本來(lái)就在一定程度上受到有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的困擾，再加上各個(gè)地方政府可能會(huì)有“法不責(zé)眾”的觀念，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)相關(guān)的法律在短期內(nèi)難以落實(shí)到位。為了解決這一問(wèn)題，中央政府可以考慮將房?jī)r(jià)增速納入考核地方官員的指標(biāo)體系，從根源上減弱地方政府不愿落實(shí)相關(guān)法律的動(dòng)機(jī)，從而徹底建立起房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制所需要的法律制度保障。

六、結(jié)語(yǔ)

本文認(rèn)為，構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵是把握好“長(zhǎng)效”二字。以往，房地產(chǎn)是中國(guó)宏觀調(diào)控的重要工具，房地產(chǎn)調(diào)控的目標(biāo)從屬于宏觀調(diào)控的目標(biāo)——“穩(wěn)增長(zhǎng)”，因此難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效機(jī)制所追求的促進(jìn)房?jī)r(jià)平穩(wěn)增長(zhǎng)和滿足不同人群住房需求等重要目標(biāo)。房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)的偏離導(dǎo)致調(diào)控手段的選擇不甚合理，既沒(méi)有觸及土地財(cái)政和核心城市資源過(guò)于集中等關(guān)鍵問(wèn)題，也很少以立法的形式提供法律支持，因而調(diào)控手段難以長(zhǎng)期有效。也正因如此，盡管早在十余年前就呼吁建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，但是目前仍然沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

那么，怎么才能使房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)和調(diào)控手段滿足“長(zhǎng)效”要求？本文通過(guò)對(duì)以往中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控的歷史進(jìn)行回顧并結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出了五個(gè)方面的應(yīng)對(duì)措施。一是，改變以往房地產(chǎn)調(diào)控從屬于宏觀調(diào)控的局面，使房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)地聚焦于“控房?jī)r(jià)”等目標(biāo)，確保房地產(chǎn)調(diào)控政策的獨(dú)立性和長(zhǎng)期穩(wěn)定性。二是，將地方政府的部分事權(quán)上移至中央政府，使得地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)能夠更好地匹配，從而減弱地方政府的融資壓力，進(jìn)而化解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。三是，以往房地產(chǎn)調(diào)控側(cè)重于短期內(nèi)抑制需求，而沒(méi)有從根本上解決供需矛盾，未來(lái)應(yīng)該注重從供給端發(fā)力，構(gòu)建土地供給與常住人口以及房?jī)r(jià)與常住人口之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增加一線和部分熱點(diǎn)二線城市的住宅用地供應(yīng)量。四是，疏解核心城市的部分功能，并加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，解決核心城市資源過(guò)于集中的問(wèn)題，從而緩解熱點(diǎn)城市的外來(lái)人口壓力。五是，加強(qiáng)住房保障、住房租賃和房產(chǎn)稅等方面的法律制度建設(shè)，以立法形式確保房地產(chǎn)調(diào)控政策長(zhǎng)期有效并且落實(shí)到位。上述五個(gè)方面的舉措真正從“長(zhǎng)效”視角出發(fā)，有助于中國(guó)更好更快地建立起房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。