鄭州市棚戶區(qū)改造的融資問題研究

仲韶華+張涵悅+王錚+李雷

摘要：棚戶區(qū)問題嚴重制約了鄭州市城市化發(fā)展進程。文章闡述了鄭州市棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀，實證分析了正弘置業(yè)弓莊棚戶區(qū)的改造模式及融資模式。得出以下結(jié)論：第一，棚戶區(qū)融資后續(xù)支持工作不到位，沒有真正落實棚戶區(qū)改造支持政策；第二，棚戶區(qū)改造的融資渠道狹窄，沒有充分利用金融機構(gòu)的融資作用；第三，棚戶區(qū)的建設(shè)成本不斷升高。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造；融資渠道；融資成本

一、引言

貧民窟問題一直是國內(nèi)外研究貧困問題的焦點。國外對棚戶區(qū)改造的研究大多集中于貧民窟等。英國地理學(xué)家將其定義為“窮人居住的地方，通常以多戶混居和擁擠為特征”。相對應(yīng)我國棚戶區(qū)改造過程中解決棚戶區(qū)居民住房問題，英國解決低收入人群住房問題的主要辦法是政府的公房政策。從政府出資建設(shè)、出租給低收入人群到出售公房的過程中，住房協(xié)會都起著重要的作用，例如，在住宅融資方面，英國政府對住宅的撥款要受到財政赤字規(guī)模等的限制，但住房協(xié)會則不會受到這樣的制約，可以通過貸款彌補資金缺口，因而有利于住房的建設(shè)與籌措資金。在德國，解決住房金融問題方面實行住宅儲蓄制度，住宅儲蓄制度是一種封閉運轉(zhuǎn)的融資系統(tǒng)，即不受市場影響，具有固定利率、低息互助，還貸款額固定的特點，幫助居民規(guī)避市場風(fēng)險。德國政府還會對參加住宅儲蓄的低收入人群進行獎勵，并對住宅價格進行調(diào)控，以保證住宅儲蓄的購買力不會有大的貶值。

近年來，我國棚改力度不斷增大，越來越多的學(xué)者也加大了對棚戶區(qū)的相關(guān)研究。學(xué)者劉博認為我國棚改有三種模式，第一是政府為主同時市場與社會為輔；第二是政府主導(dǎo)市場運行；第三是堅持以市場為導(dǎo)向。在棚改實施的難點上，寇元虎認為拆遷難度大、資金缺口大以及規(guī)劃難度大。相應(yīng)的，魏威認為棚改可用的融資模式應(yīng)包括國家政策補貼、省市級財政投入、申請國開行等金融機構(gòu)貸款資金、發(fā)行地方債券、集中社會資本投入等。高廣春提出了解決棚改融資難的建議：第一是增強透明度引入競爭，解決激勵政策適當(dāng)下的不良企業(yè)參與問題。然建立政策性增信機制，為商業(yè)信貸提供增信支持。第三是構(gòu)建多元化的商業(yè)融資結(jié)構(gòu)，緩釋住房保障融資過于集中于商業(yè)信貸的集中度風(fēng)險。最后多策并舉，促進構(gòu)建低收入住區(qū)社區(qū)金融服務(wù)體系。

二、鄭州市棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀

2016年，河南省政府下達鄭州市棚戶區(qū)改造目標(biāo)任務(wù)為102471套，保障性住房基本建成目標(biāo)任務(wù)45000套，分配入住目標(biāo)任務(wù)10000套。截至2016年12月31日，實際開工棚戶區(qū)改造住房36.91萬套，其中，貨幣化安置12.91萬套，鄭州市均超額完成保障性安居工程目標(biāo)任務(wù)。但目前，棚戶區(qū)改造仍是鄭州市一項艱巨的任務(wù)。2017年1月1日，全省住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會要求，今年持續(xù)加大棚戶區(qū)改造的力度，全省計劃棚戶區(qū)改造開工42萬套，基本建成30萬套。并在未來的棚戶區(qū)改造安置過程中，盡量引導(dǎo)群眾選擇貨幣化安置方式，力爭貨幣化安置率達到50%以上。鄭州市從2016起大力推行棚戶區(qū)改造貨幣化安置，市、區(qū)兩級住房保障部門要搭建服務(wù)平臺，確保信息的流通，方便群眾的購買。對房屋庫存量較大的區(qū)、縣，政府應(yīng)加強引導(dǎo)，鼓勵信譽良好的房企入駐服務(wù)平臺，采取一系列措施方便貨幣化安置群眾實現(xiàn)商品房的購置，縮短民眾安置時間。

目前，棚戶區(qū)改造由過去單一的“舊區(qū)、舊房改造”轉(zhuǎn)向“舊區(qū)再開發(fā)”，不單單改善原有的居住環(huán)境還充分發(fā)揮改造區(qū)域的地域優(yōu)勢，發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟效益、社會效益以及環(huán)境效益。在進行棚戶區(qū)改造的同時實現(xiàn)城市化改造，因而具有以經(jīng)濟效益為主以及規(guī)劃控制法制化、系統(tǒng)化的特點：第一，房地產(chǎn)企業(yè)作為獨立法人具有自負盈虧的特點，受市場經(jīng)濟支配，一切以盈利為目的，這種特點有效的刺激企業(yè)使用各種方式方法將土地資源高效地利用起來，因此，存在潛在經(jīng)濟效益的棚戶區(qū)的改造將更加有效；第二，進入市場經(jīng)濟以后，各種資金、貸款的劃撥不再是上級批準(zhǔn)的政府行為，而是資金需求者與金融機構(gòu)之間借貸行為，因而，政府對棚戶區(qū)改造的管理由以前的直接控制變?yōu)橐龑?dǎo)、溝通協(xié)作等手段調(diào)節(jié)，使管理規(guī)劃更加系統(tǒng)化。積極與企業(yè)及金融機構(gòu)溝通也打破了以往的單向執(zhí)行方式。

三、正弘置業(yè)弓莊建設(shè)改造項目融資分析

弓莊村改造項目一期位于鄭州市惠濟區(qū)，東起中州大道至花園路，由南向北從賈魯河濱河路延伸到迎賓路。總占地面積為48494平方米，總建筑面積150830平方米，其中地上101830平方米，地下49000平方米。項目性質(zhì)為二類居住用地，要求其建筑密度小于25%，建筑限高30米，容積率小于2.1%，綠地率大于30%，人口容量約為3104人。弓莊棚戶區(qū)改造項目總投資額約為27418.6萬元，改造套數(shù)605套，共計安置2797人。

惠濟區(qū)弓莊改造項目是事關(guān)民生的重大工程，項目如何運作及其融資的模式?jīng)Q定了項目融資效率的高低。圖1為弓莊項目運作與融資流程圖。在弓莊改造項目中，鄭州公共住宅建設(shè)投資有限公司負責(zé)對弓莊改造地區(qū)進行實地勘察，結(jié)合其周圍地域環(huán)境為其制定改造規(guī)劃，經(jīng)市政府審批后正式開始對弓莊進行改造。鄭州市公共住宅建設(shè)投資有限公司與惠濟區(qū)政府、弓莊街道辦事處共同辦理拆遷手續(xù)，并負責(zé)處理最后的拆遷安置工作，待棚戶區(qū)老房危房等拆遷完畢，鄭州公共住宅建設(shè)投資公司出資進行土地熟化，平整土地，修建道路，同時對弓莊棚戶區(qū)改造項目進行競標(biāo)，正弘置業(yè)中標(biāo)獲得弓莊棚戶區(qū)改造的項目，然后向鄭州市公共住宅建設(shè)投資有限公司繳納土地出讓金。正弘置業(yè)再通過銀行貸款等方式獲得資金進行棚戶區(qū)改造建設(shè)，債務(wù)清償時，鄭州市公共住宅建設(shè)投資有限公司將土地出讓金、住房公積金增值部分等用來清償負債，正弘置業(yè)則利用后期盈利進行債務(wù)的清償。

四、鄭州市棚戶區(qū)改造項目的融資問題

首先，融資后續(xù)支持工作不到位。正弘置業(yè)中標(biāo)鄭州市弓莊棚戶區(qū)改造項目，是鄭州市政府積極吸引社會資金的好例子，但在吸收了社會資金后更應(yīng)積極落實出臺的相應(yīng)的政策支持，雖然給予棚戶區(qū)改造建設(shè)極大的優(yōu)惠政策，但在近幾年大環(huán)境下鄭州市實行的樓房限購政策，嚴重打壓了住宅市場的成交量，成交量的下降導(dǎo)致房地產(chǎn)未來收益預(yù)期下降，從而引起還款能力的下降，最終使企業(yè)貸款融資額度減少，資金面從緊。甚至一些企業(yè)以提前出售房屋獲得工程款方式融資的融資量將大大減少，將會影響項目工程進度，更大大縮小了未來棚戶區(qū)改造項目對社會資金的吸引力。endprint

其次，融資渠道狹窄。鄭州市政府棚戶區(qū)改造資金主要來源于政府財政撥款、銀行貸款、土地拍賣資金增值收益、住房公積金增值收益以及土地出讓金等，其中，政府投入的資金包括財政撥款、土地拍賣資金增值收益、住房公積金增值收益以及土地出讓金等，可見棚戶區(qū)改造資金主要依靠政府。由于土地供應(yīng)量的不斷減少，銀行加強了對貸款審批以及利率的控制，可貸金額有限，面對于棚改所需的巨額資金，依靠政府投入和有限的銀行貸款是遠遠不夠的。另一方面，由于中央對地方政府保障性住房用地拍賣的限制，使得政府收入減少，且由于保障性住房具有投資金額高、周期長，回報收益低、主要用于公益性事業(yè)等特點，社會投資者對其投資積極性不高，因此制約了社會資本的進入。而棚戶區(qū)改造一些項目的低收益的特點也制約了社會資本的進入也是造成了建設(shè)投資主體單一局面一部分原因。

最后，棚戶區(qū)改造建設(shè)成本不斷上升。正弘置業(yè)的主要融資渠道為銀行貸款以及金融機構(gòu)貸款，不僅可貸金額有限，而且若存貸款準(zhǔn)備金率向上浮動，企業(yè)將面臨貸款壓力大、資金緊張、成本提高的問題。另外由于棚戶區(qū)改造融資涉及部門多，程序復(fù)雜，還需要做好大量調(diào)查研究分析風(fēng)險以及可行性等技術(shù)分析工作，其組織融資所需時間較長，成本相對較高。另外，隨著棚戶區(qū)改造工作的不斷深入，棚戶區(qū)居民對補償款的期望逐步升高。首先由于近年來，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)看好城市化建設(shè)和棚戶區(qū)改造的龐大市場，為獲得更大的利益，迅速將具有市場價值潛力以及補償成本低的地區(qū)進行開發(fā)。由于棚戶區(qū)起初的地價房價還未大幅上升，社會資本看多房地產(chǎn)投資，導(dǎo)致大量熱錢涌入房地產(chǎn)行業(yè)，在開發(fā)商與社會的共同推動下，土地出讓成本以及房地產(chǎn)出售價格不斷上升，從而使棚戶區(qū)居民對實物和貨幣補償期望不斷提升。

五、結(jié)論

棚戶區(qū)的存在是中國城市現(xiàn)代化建設(shè)中的傷疤，是新型城市發(fā)展必須鏟除的障礙，它的存在嚴重阻礙的我國城市經(jīng)濟的發(fā)展，文明的進步以及社會的和諧與穩(wěn)定。根據(jù)上述分析得到如下結(jié)論：

第一，棚戶區(qū)融資后續(xù)支持工作不到位，沒有真正落實棚戶區(qū)改造支持政策，造成棚戶區(qū)改造企業(yè)融資困難，甚至?xí)绊懙脚飸魠^(qū)改造進度，因此政府要積極落實各項支持政策，消除政策障礙，加強指導(dǎo)監(jiān)督。第二，棚戶區(qū)改造的融資渠道狹窄，沒有充分利用金融機構(gòu)的融資作用，因此即使有政府補貼，也仍不能滿足棚改過程中所需的資金量，而資金不足則會嚴重制約棚戶區(qū)改造的進度，應(yīng)加強金融創(chuàng)新，擴大資金來源，拓寬資金融通渠道。第三，棚戶區(qū)改造的建設(shè)成本不斷升高。一方面，因房價及物價等的上漲，改造居民對補償款的期望的增加導(dǎo)致安置成本增加，另一方面浮動利率變動、改造程序復(fù)雜、改造時間長則增加了改造的融資成本。政府應(yīng)當(dāng)加大對房價、物價及利率等的調(diào)控，簡化工作程序以降低成本。

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（作者單位：鄭州升達經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院）endprint