清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治與鄉(xiāng)村社會

劉 偉

傳統(tǒng)中國州縣的社會治理是一種官治模式，地方行政權(quán)力掌握在州縣官手中，呈現(xiàn)出州縣官-胥吏-保甲的治理結(jié)構(gòu)。清季憲政改革力圖扭轉(zhuǎn)州縣官治一統(tǒng)的局面，確定實(shí)施府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩個(gè)層級的地方自治，并建構(gòu)了兩個(gè)層級不同的官治與自治關(guān)系*劉偉，蘇明強(qiáng).清末兩級地方自治中的官治與自治模式[J].安徽史學(xué),2015(3).。雖然該目標(biāo)沒有最終實(shí)現(xiàn)，但還是取得一定進(jìn)展。關(guān)于清末地方自治運(yùn)動的起源、進(jìn)程和影響，學(xué)術(shù)界已經(jīng)取得豐富的研究成果。但通過梳理可知,這些研究偏重于思想和制度層面的分析，而對兩級自治的具體實(shí)施和運(yùn)行則探究不足。本文從清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治的籌辦以及該舉措對于基層社會的影響切入，通過挖掘?qū)嵶C材料予以進(jìn)一步的論證和說明。

一、 城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治的籌辦

既然地方自治分成上級自治和下級自治兩級，但究竟先辦理哪一級？清政府對此安排是有多重考量的。光緒三十二年(1906年)厘定官制大臣就官制改革征求督撫意見時(shí)，提出“每府州縣各設(shè)議事會，由人民選舉議會，公議本府州縣應(yīng)辦之事。并設(shè)董事會，由人民選舉會員，輔助地方官，辦理議事會議決之事。俟府州縣議事會及董事會成立后，再推廣設(shè)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各議事會、各董事會及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)長等自治機(jī)關(guān)，以上均受地方監(jiān)督”*此處參閱侯宜杰整理的清末督撫答復(fù)厘定地方官制電稿[J]//中國社會科學(xué)院近代史研究所近代史資料編輯部. 近代史資料.1982,第76號:52.。光緒三十三年九月十三日(1907年10月19日)一道令各省速設(shè)諮議局的上諭中，又令各省督撫一并預(yù)為籌劃各府州縣議事會*九月十三日上諭. 大清新法令(點(diǎn)校本). 1卷，47.。顯然，朝廷的最初意圖似乎是先辦理府州縣自治，后辦理城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治。

但1908年卻先公布了城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程，民政部提出“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)為自治之初級”，有先辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的打算。上諭云：“地方自治為立憲之根本，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)又為自治之初基，誠非首先開辦不可?！辈⒁竺裾考案魇《綋釋⒊擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治各事宜，迅即籌辦*十二月二十七日上諭. 大清新法令(點(diǎn)校本).1卷，71.。認(rèn)可了先辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治。在民政部公布的九年籌備憲政清單中，也是先啟動城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治的籌辦，后進(jìn)行府廳州縣自治的籌辦。

清廷之所以決定先辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治，除了城鎮(zhèn)鄉(xiāng)處于最基層以外，還有一個(gè)很重要的原因，即府廳州縣自治是官治與自治的結(jié)合點(diǎn)，但官治涉及官制改革，由于外官制改革方案爭議很大，一再拖延，府廳州縣的官制系統(tǒng)難以定奪，在一定程度上牽制了府廳州縣自治的實(shí)行。與此同時(shí)，由于各項(xiàng)新政措施的推進(jìn)，州縣在興學(xué)堂、辦農(nóng)工商、辦警察等事務(wù)上的壓力增大，從最基層社會來說，通過自治也有助于補(bǔ)充官治之不足，這是清政府決意先從城鎮(zhèn)鄉(xiāng)入手推進(jìn)自治的原因。

在籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的具體安排上，民政部的預(yù)備清單是分城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)為兩層，城鎮(zhèn)則區(qū)別繁盛與中等；鄉(xiāng)則區(qū)別近城與偏僻，宣統(tǒng)三年以前專辦城鎮(zhèn)，三年以后至五年推及于各鄉(xiāng)*此處參閱安徽巡撫朱家寶奏籌辦地方自治變通辦法酌定期限折[N].政治官報(bào),(664)：7.。即依據(jù)繁盛與中等，近城與偏僻，先城鎮(zhèn)、后鄉(xiāng)的次序依次展開。但各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治中遇到許多難題，主要是戶口調(diào)查和區(qū)域劃分同時(shí)進(jìn)行，各州縣趕辦不及，所以各省采取了許多變通辦法。如安徽省要求將城鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分為三期，由城而鎮(zhèn)而鄉(xiāng)，分年以次遞補(bǔ)，先籌辦城廂自治，從宣統(tǒng)元年六月(1909年)至宣統(tǒng)二年六月(1910年)，時(shí)間為一年；第二期籌辦鎮(zhèn)自治；第三期則籌辦各鄉(xiāng)自治，時(shí)間均為一年*此處參閱安徽巡撫朱家寶奏籌辦地方自治變通辦法酌定期限折[N].政治官報(bào),(664)：8.。蘇屬地區(qū)亦采取變通之法，先舉辦各屬城廂自治，后舉辦各鎮(zhèn)自治，最后舉辦各鄉(xiāng)自治，均以一年為期，準(zhǔn)備于宣統(tǒng)五年一律成立*此處參閱江蘇巡撫瑞澂奏籌辦地方自治情形折[N].政治官報(bào),(689)：10.。

實(shí)際上，在舉辦自治的過程中，由于朝廷和民政部不斷催促和指令提前趕辦，各省既無法按照部章分期辦理，也沒有辦法完全依照城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的順序依次舉行，而是采取了同時(shí)并舉、急功近利的辦法，先從舉辦條件好的部分繁盛城、鎮(zhèn)開始，緊接著趕辦部分條件好的中等城鎮(zhèn)鄉(xiāng)，從而使最后成立的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治團(tuán)體主要集中在各州縣的繁盛之地。在朝廷的一再催促下，各地地方自治的籌辦工作加緊進(jìn)行。

一是設(shè)立自治籌辦機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)自治人才。由于清末的自治是憲政的一部分，采取了自上而下推進(jìn)的辦法，因此，各省首先建立了籌辦自治的機(jī)構(gòu)，開始培養(yǎng)自治人才。光緒三十三年至三十四年(1907-1908年)，各省先后設(shè)立全省自治局，地方自治章程頒布后，多數(shù)省依照憲政編查館的要求，或?qū)⒆灾尉指臑樽灾位I辦處，或?qū)⒆灾位I辦處附設(shè)在咨議局籌辦處之內(nèi)。一些省咨議局成立后，又將咨議局籌辦處改為自治籌辦處。這些自治籌辦機(jī)構(gòu)“參用官紳”，以司道為總辦、會辦，以士紳為參議，“官紳合議”*此處參閱直隸總督楊士驤奏遵章籌辦地方自治折[N].政治官報(bào),(516):13；江蘇巡撫瑞澂奏籌辦地方自治情形折[N].政治官報(bào),(689):9.，成為各省籌辦地方自治的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。在省自治籌辦處之下，各地州縣也先后成立自治籌辦機(jī)構(gòu)，或名籌備自治公所，或名自治預(yù)備會，遴選士紳負(fù)責(zé)籌辦各屬自治。

宣統(tǒng)元年，各省自治研究所先期成立，以“講習(xí)自治章程，造就自治職員”為宗旨，由各府廳州縣遴派本地士紳二人入所聽講，畢業(yè)后分赴各屬，充當(dāng)各州縣自治研究所講員*憲政編查館奏核覆自治研究所章程折[J].東方雜志,1909(50)：265.。故而該年下半年，各地州縣自治研究所也先后成立。如四川南部縣的自治研究所，所長由地方官兼任，總理全所一切事宜。另設(shè)教務(wù)長一員，由地方官選委士紳充任,其職責(zé)為掌管教務(wù)，監(jiān)察講習(xí)學(xué)科課程，稽查各員勤惰品行。另外還設(shè)庶務(wù)長管理器物收支。講員由地方官在自治畢業(yè)、通曉法政之人中選拔。額定學(xué)員123人，由各場保甲會同本地糧紳按照選民資格選擇保送，由地方官驗(yàn)看考試后甄別收錄。學(xué)習(xí)憲法綱要、法學(xué)通論以及咨議局、地方自治、調(diào)查戶口章程等，每天六小時(shí)，學(xué)期八個(gè)月。本來按照部章，自治研究所經(jīng)費(fèi)由地方公款籌辦，無款可籌者可酌收學(xué)費(fèi)。南部縣令屢次準(zhǔn)備稟請隨糧加收，“又恐民力不逮”，遂向?qū)W員反復(fù)開導(dǎo)，定學(xué)員每人每月交錢一千文以為經(jīng)費(fèi)。并許諾，如學(xué)員不能全力承擔(dān)，準(zhǔn)由該場保甲在公益款內(nèi)酌予資助*清代四川南部縣衙門檔案. 為計(jì)開南部縣開辦地方自治研究所簡章事. 為具稟南部縣自治研究所業(yè)已開辦遵札填表開折造冊事呈督藩學(xué)臬道等憲. 宣統(tǒng)元年.20-951-4.。州縣自治研究所學(xué)員以本地士紳為主，畢業(yè)后則擔(dān)任調(diào)查員進(jìn)行戶口和選民調(diào)查，成立自治籌辦處。

二是劃分自治區(qū)域。按照《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的規(guī)定，“凡府廳州縣治城廂地方為城，其余市鎮(zhèn)、村莊、屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮(zhèn)，人口不滿五萬者為鄉(xiāng)?！敝劣谌绾蝿澐?，章程提出了一個(gè)基本原則：“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之區(qū)域，各以本地方固有之境界為準(zhǔn)”*憲政編查館奏核議城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程并另擬選舉章程折[Z].清末籌備立憲檔案史料(下):728.。但各地情況不一，特別是如何“以本地方固有之境界”劃分區(qū)域，是一個(gè)復(fù)雜的問題。

比如有很多地方原來的境界并不明確，或者需要合數(shù)鄉(xiāng)為一鄉(xiāng)，或者須分一鄉(xiāng)為數(shù)鄉(xiāng)，或者以此鄉(xiāng)分屬彼鄉(xiāng)，在這種情況下，則“以習(xí)慣民情、兩臻便利”為重要*自治籌辦處籌辦地方自治釋要[N].湖北官報(bào),1911(16):9.。其中尤其是鄉(xiāng)的劃分，“分析太多，恐有失于渙散之處，強(qiáng)為聯(lián)合，則又易啟沖突之患，每由各處自治員紳斟酌析并”*江南籌辦地方自治總局批如皋縣據(jù)如邑選民許國楨等呈區(qū)圖叩飭分區(qū)以附定章由[N].南洋官報(bào),1911(189):32-33.。如山東單縣原有5鄉(xiāng)72保，如劃分5鄉(xiāng)則太大，劃分72保則太碎，則采取合并之法，分作10鄉(xiāng)，另將縣西北隅插入他縣之17莊另作為1鄉(xiāng)，共11鄉(xiāng)。每鄉(xiāng)各設(shè)一自治公所。各鄉(xiāng)命名辦法是:“或以著名山川或以古縣故址，或即自治公所所在之莊名”*批答單縣申送區(qū)域總圖一案[N].山東自治報(bào),1910(16):13.。再如山東文登縣管山都里，擬分為二鄉(xiāng)，但調(diào)查員發(fā)現(xiàn)，這一地方從前地方公益事件均系合辦，如分為兩鄉(xiāng)，則自治均需分別設(shè)立，用費(fèi)必繁，所以“循地方上之人情習(xí)慣”，將該地固有之區(qū)域合并為一鄉(xiāng)*合并區(qū)域之計(jì)劃[N].北洋官報(bào),1911(2818):10.。

有的地方由于歷史原因，存在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)隸屬不同州縣管轄的情況，在劃分區(qū)域時(shí)就存在合并還是分劃的矛盾。如江蘇周莊鎮(zhèn)分隸元和、吳江、青浦三縣，隸元者35鄉(xiāng)，隸江者35鄉(xiāng)，隸青者17鄉(xiāng)。自創(chuàng)議籌備自治，除青浦區(qū)域明晰素主分辦外，元和士紳主合，吳江士紳主分，各執(zhí)一詞。蘇屬自治籌辦處認(rèn)為元和、吳江上級自治為分設(shè)，則下級自治也應(yīng)分設(shè)。在劃界時(shí)，籌辦處據(jù)元和縣會勘區(qū)域界限，將部分吳江縣管轄之地改歸元和縣轄，于是江震自治公所所長立即呈文撫憲，請免予變更*江蘇蘇屬地方自治籌辦處、江蘇布政使會詳奉批吳江縣周莊鎮(zhèn)籌備自治區(qū)域爭議一案繪圖請示遵文[M]//章開沅,等.辛亥革命史資料新編:第4冊.武漢:湖北人民出版社,2006:298～299.當(dāng)時(shí)吳江、震澤兩縣合并成立鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治籌備公所，稱“江震自治公所”。。雙方故而爭執(zhí)許久。

然而劃分區(qū)域不僅是舉辦選舉、設(shè)立自治機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)和依據(jù)，也涉及未來自治團(tuán)體的權(quán)限范圍，于是有的地方出現(xiàn)地方士紳彼此互爭區(qū)域現(xiàn)象。如江蘇武陽城鎮(zhèn)鄉(xiāng)籌備自治公所和城紳主張將“城外廂坊并入城之區(qū)域”，但鄉(xiāng)紳認(rèn)為“城外廂坊為各鄉(xiāng)之第一區(qū)，應(yīng)并入鄉(xiāng)之區(qū)域”。與城毗連的廂坊究竟屬于城，還是屬于鄉(xiāng)，雙方僵持不下*自治公所區(qū)域之爭議[N].申報(bào),1909-10-1(02).。江蘇蘇屬自治籌備處派員協(xié)商，同意前者的主張。但鄉(xiāng)紳或消極不為，或動用鄉(xiāng)間“民意”，阻止區(qū)域調(diào)查，并阻止呈送選民原簿和正冊。武陽籌備自治公所為化解矛盾，企圖“圓通辦理”，又引起了城紳的不滿。城紳“聯(lián)名具控上憲”， 以致武陽籌備自治公所決定全體辭職。省自治籌辦處再次派人調(diào)停，但多次協(xié)商不成。最后官府不得已介入調(diào)查，區(qū)域爭議才得以解決*城鄉(xiāng)區(qū)域問題之解決[N].申報(bào),1909-11-28(03)；詳報(bào)督撫憲武陽二縣城鄉(xiāng)分畫區(qū)域業(yè)據(jù)印委各員稟復(fù)由處批示決定辦法文.江蘇自治公報(bào)類編(13)，363-365.。這一爭執(zhí)前后歷時(shí)長達(dá)9個(gè)月，拖延了選民登記和選舉。

其實(shí)區(qū)域劃分背后也顯現(xiàn)出利害與利益的博弈。湖北武穴鎮(zhèn)毗鄰長江，是一繁盛之地，劃分鎮(zhèn)區(qū)時(shí)合并了若干周邊鄉(xiāng)村，但不僅鎮(zhèn)商不愿意，就是鄉(xiāng)紳也不愿意。鎮(zhèn)商認(rèn)為“農(nóng)商攸分，勢難合并”“鄉(xiāng)中選民過多，喧賓奪主”；鄉(xiāng)紳則害怕如合并到鎮(zhèn)，則“必設(shè)審判廳，擔(dān)負(fù)較重”，故而要求別設(shè)為鄉(xiāng)。有鎮(zhèn)商書稟省自治籌辦處表達(dá)不愿合并之意，籌辦處則認(rèn)為“武穴附近各村彼此唇齒相依，由來已久，鎮(zhèn)中公產(chǎn)關(guān)系于鄉(xiāng)間者復(fù)多”，若分立鎮(zhèn)鄉(xiāng)則會易產(chǎn)生齟齬，沒有批準(zhǔn)*自治籌辦處批廣濟(jì)縣武穴鎮(zhèn)商民恒升益等稟請委員會勘區(qū)域由[N].湖北官報(bào),1911(162):7.。

盡管若干地方為區(qū)域劃分之事產(chǎn)生了一些矛盾，但從整體上看，州縣之下城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治區(qū)域的劃分工作還是較快地推行了下去，從而為進(jìn)一步的選舉打下了基礎(chǔ)。

三是調(diào)查選民與開展選舉。 城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選民的調(diào)查和選舉工作在1909年至1910年逐步展開。為籌備選舉事宜，各省以自治研究所畢業(yè)學(xué)員為宣講員分赴各地宣講自治及選舉辦法，“俾共知選舉為公民之特權(quán)，被選為與聞?wù)轮蓟?貴州巡撫龐鴻書奏貴州第一年籌辦憲政及現(xiàn)辦情形折[Z].清末籌備立憲檔案史料(下)，762.。各州縣自治籌辦所或事務(wù)所負(fù)責(zé)籌辦各項(xiàng)選舉事宜，省自治籌辦處督辦。

在江蘇盛澤鎮(zhèn)，籌備自治公所將調(diào)查戶口、選民同時(shí)進(jìn)行。公所“妥議調(diào)查入手辦法，仍照從前清丈清鄉(xiāng)習(xí)慣界限，將區(qū)內(nèi)一百八十三圩分劃十四段，由所派員與各該段圖董挨戶查口，隨時(shí)和平引導(dǎo)，務(wù)求詳慎，幸無疑阻。至本年(1990年)六月，全區(qū)戶口、選民一律查竣，復(fù)經(jīng)職等審復(fù)無異。計(jì)十四段，除內(nèi)有十七圩查無戶口外，共正附戶一萬三千六百八十五戶，男、女口五萬七千一百五十五人”。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)計(jì)合格選民“甲、乙兩級共九百三十七名，正稅公益捐總額共洋二萬零八百十六元零”，并確定了宣示選舉人名冊時(shí)間和乙級、甲級選舉投票時(shí)期*震澤籌備自治公所所長張嘉榮等上報(bào)戶口清冊及總表呈文,盛澤區(qū)籌備自治公所稟報(bào)調(diào)查竣事擬宣示期限及選舉日期請吳江縣署察核并詳報(bào)備案文[M]//章開沅,等.辛亥革命史資料新編:第4冊.武漢:湖北人民出版社,2006:308,317.。

由于鄉(xiāng)民對選舉的不理解，因此有的地方此項(xiàng)調(diào)查登記工作進(jìn)展不順。據(jù)湖南長、善兩縣復(fù)選調(diào)查員談及四鄉(xiāng)調(diào)查選舉資格的困難時(shí)說：“因地方風(fēng)氣未開，不識選舉為何事，居民仍狃于積習(xí)，有產(chǎn)業(yè)者往往匿不肯報(bào)，或以多報(bào)少，或以有報(bào)無。推原其故，由于昔時(shí)之地方官對于居民之有財(cái)者往往藉故勒捐，以致民間畏官，知有產(chǎn)業(yè)，不肯據(jù)實(shí)報(bào)告。又鄉(xiāng)人習(xí)慣有財(cái)產(chǎn)者惟求閉門自守，決不欲干預(yù)外事，故調(diào)查員復(fù)查時(shí)彼即再三呈明，不愿自居于被選之列?！?此處參閱各省要聞匯志、湖北地方自治研究會雜志，1909(3)：428.

選舉中還碰到一些具體問題，尤為值得注意的是選民資格中“年納正稅或本地方公益捐二元以上者”之規(guī)定。“正稅”是指“解部庫、司庫支銷之各項(xiàng)租稅而言”。其他如牙帖稅、煙酒稅、土膏捐、屠捐、人力車捐及百貨厘金均屬間接稅，而這些，不僅數(shù)額超過正稅，而且與地方工商業(yè)者關(guān)系密切。江西九江商會就為此致電民政部，要求將厘金關(guān)稅作為正稅。民政部同意他們的要求，回電稱“厘金亦屬庫款，應(yīng)作正稅論”*此處參閱疑義要電[G]//江蘇地方自治籌辦處.江蘇自治公報(bào)類編，1911(41):22.。不過以厘金等作為正稅并不被士紳所接受。湖南咨議局成立后，就此提出質(zhì)疑，認(rèn)為如將這些間接稅作為正稅，則是以工商稅額為多寡定選舉之資格，“選舉時(shí)往往資本甚微，又無不動產(chǎn)者，輒高占甲級，而縉紳先生及家道殷實(shí)者，反抑居乙級，殊為失平”*各省籌辦地方自治與館部往來各電匯錄[J].法政雜志，1911(8):42.。

同樣的問題在江蘇也存在。江蘇省自治籌辦處關(guān)于選民條件的解釋中，以漕牙典稅房捐及醬缸捐等為正稅，以厘金關(guān)稅為營業(yè)間接稅。而在民政部復(fù)湘撫、贛撫的電報(bào)中，認(rèn)為厘金“亦屬庫款，應(yīng)作正稅論”。由此一來，部與省的解釋各不相同，就是自治公所和部分士紳也各持己見。在江蘇盛澤，有綢商欲以厘金作為甲級選民資格，商會致電民政部要求運(yùn)動籌辦自治公所更改選期，部分已定為乙級選民的人則稟籌辦處要求遵憲諭照章辦理，“另舉公正士紳辦理投票”。最后由巡撫電詢民政部，得到答復(fù)“應(yīng)酌量地方情形辦理”。蘇屬地方自治籌備處依據(jù)蘇屬情況，定厘金“仍當(dāng)為間接稅”，此一爭執(zhí)才塵埃落定*此處參閱江蘇蘇屬地方自治籌辦處對沈蓉照等稟請飭催盛區(qū)趕速定期投票的批示[M]//江蘇蘇屬地方自治籌辦處復(fù)吳江縣盛澤鎮(zhèn)電.辛亥革命史資料新編:第4冊.武漢:湖北人民出版社,2006:322、327.。

但就是這一規(guī)定，在有些邊遠(yuǎn)地區(qū)竟然無法得到落實(shí)，不得不尋求變通。如四川總督致民政部電稱：四川有的邊遠(yuǎn)城鎮(zhèn)，合二元稅捐資格之選民只有七八名，有的甚至無一人，而年納正稅不及二元者，每處尚有百數(shù)十名，遂要求仿照日本市町村制地租之解釋，酌量從寬，即凡納正稅者，即取得選民資格。而四川接近少數(shù)民族之邊遠(yuǎn)廳州縣，居民納稅捐者甚少，滿二元者尤少。所以要求暫將該地納有稅捐，具備其他資格者均作選民，先辦廳州縣上級自治，緩辦鄉(xiāng)下級自治。民政部復(fù)電不得不同意四川偏僻城鎮(zhèn)居民和鄰近夷地選民，可“酌量變通”處理*護(hù)川督致民政部電[J].法政雜志,1911(9):43,40.。

盡管各地對“年納正稅”包含內(nèi)容的把握不同，但還是將選民依納稅多少分類并進(jìn)行了選舉。如山東蓬萊縣，天祥當(dāng)號張維祺等20人稅捐總額1672．9元，“足當(dāng)稅額總數(shù)之半”，應(yīng)為甲級，余均為乙級。館陶縣城區(qū)稅捐總額共482元，“有高為至等十八人共納貳佰四十六元作為甲級，另外六十人作為乙級。該縣議員額二十名，甲、乙各選十名”*札蓬萊縣飭令更正選民冊文,札館陶縣城區(qū)選民已由本處代為分級飭遵文[N].山東自治報(bào),1910(16):5,6.。再如江西首縣南昌共計(jì)居民138656人，選民總數(shù)2437人，完納稅捐總數(shù)38781．5元。其中甲級選民257人，余歸乙級。選舉名額37名，內(nèi)以19名歸甲級*各省籌辦地方自治[N].申報(bào),1910-06-15(2).。根據(jù)這個(gè)數(shù)額統(tǒng)計(jì)，選民占總居民人數(shù)的比例是1.76%，其中甲級選民的當(dāng)選比例是13.5:1，即13個(gè)半人中可有一人當(dāng)選；乙級選民的當(dāng)選比例是121:1，即每121個(gè)人中才有一人當(dāng)選，相比十分懸殊。由此可見，真正具有選舉權(quán)的人很少，而在有選舉權(quán)的人中，納稅高者與納稅低者享有的權(quán)利是不平等的。

這是中國社會中第一次基層自治的選舉，盡管有資格參加選舉的只是少部分人，但無論在形式和內(nèi)容上都具有了與以往不同的特點(diǎn)。當(dāng)然，由于準(zhǔn)備匆忙，各地出現(xiàn)的問題也不少。有的地方選舉操作不規(guī)范，竟出現(xiàn)議員票數(shù)多于選民人數(shù)者。如山東齊東縣城區(qū)甲級選民50，選舉甲級議員10名，但計(jì)票時(shí)發(fā)現(xiàn)竟得選票110張之多*札齊東縣議員票數(shù)多于選民人數(shù)文[N].山東自治報(bào),1910(21):5.。有選舉權(quán)者本不多，放棄選舉者也不少。如江蘇武陽城廂的自治選舉，乙級選舉日“到所投票者僅313人，放棄選舉權(quán)者900余人”，其中原因之一是“學(xué)界中人因暑假伊邇學(xué)期考試頗忙，故尤多放棄。”“二十日，舉行甲級選舉投票，到者三十二人，放棄選舉權(quán)者二十人”*各省籌辦地方自治[N].申報(bào),1910-7-3(2).。蘇州府長洲、元和、吳縣同城，共設(shè)一城議事會，有甲級選民80名，但投票時(shí)僅到38人*蘇垣甲級選舉開票[N].北洋官報(bào),1910(2355):10.。此外還有種種舞弊現(xiàn)象，如《申報(bào)》載江西南昌、新建兩縣城自治議事會有議員“皆系金錢運(yùn)動而來，以故流品太雜，招搖營私之輩，實(shí)繁有徒?？偠?、董事、正副議長等稍知自愛者，早已引退，盤踞者，僅一二無意識之徒，附和其間?！笨h令梁繼泰監(jiān)督詳大吏要求解散，改選開議*南新城自治議員營私解散[N].申報(bào),1911-04-11(3).。

從籌辦結(jié)果來看，到1911年上半年，除湖南因“災(zāi)亂”奏請展緩；新疆稱“邊地人格不齊”，議事會董事會只能“酌量試辦”*憲政編查館奏遵限考核京外各衙門第三年第二屆籌備憲政成績折[N].政治官報(bào),(1285)，9.，二省進(jìn)展相對較慢外，其它省的城廂議事會董事會和繁盛鎮(zhèn)議事、董事會大部分都已成立，鄉(xiāng)自治在一部分辦理較快的地方也已成立。

二、 基層社會治理結(jié)構(gòu)的變化

清代州縣的行政特點(diǎn)是“以一人兼治眾事”，地方事務(wù)“官為代謀”。但州縣所轄數(shù)百里，許多地方公益事務(wù)則不得不由鄉(xiāng)族社會自行解決。有的地方或有鄉(xiāng)正、鄉(xiāng)副管理地方事務(wù)，但人非公舉，良莠難辨，因此魚肉鄉(xiāng)閭，為害于民者，所在多有。正如康有為揭露的：“自上言之，則督撫司道守令層級累重，自下言之，則鄉(xiāng)州黨族里閭無一官焉。有大官而無小官，有國官而無鄉(xiāng)官，有國政而無民政，有代治而無自治。故政事粗疏蕪荒，人才不進(jìn)，地利不辟，而財(cái)用匱乏。”*康有為.公民自治[M]//康南海官制議:卷8.上海：廣智書局,1905(光緒三十一年):14.

清末地方行政體制改革的重要目標(biāo)是府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)地方自治，雖然因清政府的滅亡，致使這一工作沒有全部完成，但也從根本上改變了原有的治理模式，即將一部分原來州縣行政長官無法包容而與民生關(guān)系密切的地方事務(wù)交給自治團(tuán)體去做，而自治團(tuán)體無論議事會和董事會皆由選舉產(chǎn)生。雖然清政府規(guī)定各級自治團(tuán)體要受地方官監(jiān)督，但“以本鄉(xiāng)之人辦本鄉(xiāng)之事”的原則和相關(guān)制度的制定，有助于扭轉(zhuǎn)過去縣以下“民治”太弱而由鄉(xiāng)族社會自行處理地方事務(wù)的局限，將地方基層社會的管理納入制度化的軌道。進(jìn)而,使基層社會治理的自治模式開始萌芽。

雖然清末主要完成的是城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)地方自治，但在一定程度上改變了基層社會的治理結(jié)構(gòu)。

首先是州縣以下出現(xiàn)了新的區(qū)域劃分。清代縣以下雖有保甲，有鄉(xiāng)保、圖里、村莊之稱，也形成了一定的區(qū)域，但不具有行政意義。并且很多地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)關(guān)系混亂，甚至形成“鄉(xiāng)領(lǐng)都，都領(lǐng)圖，圖領(lǐng)鎮(zhèn)、領(lǐng)邨”的格局*鄉(xiāng)鎮(zhèn)一[Z]//吳縣志:卷21上.鉛印本.1934(民國二十三年)：1.。而在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治的過程中，確定“凡府廳州縣治城廂地方為城，其余市鎮(zhèn)、村莊、屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮(zhèn)；人口不滿五萬者為鄉(xiāng)?！痹诖藰?biāo)準(zhǔn)下，各州縣都進(jìn)行了一次大規(guī)模的自治區(qū)域劃分，從而在州縣之下出現(xiàn)了城、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的自治區(qū)域。如江蘇青浦縣，全縣分為16個(gè)自治區(qū)，計(jì)有城自治區(qū)一，鎮(zhèn)自治區(qū)一，其余為鄉(xiāng)自治區(qū)，“鄉(xiāng)保舊名雖未除，自治范圍已經(jīng)劃定”*疆域上[Z]//青浦縣續(xù)志:卷1.鉛印本.1934(民國二十三年):4.。四川華陽縣，除城區(qū)外，劃全縣屬境為6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)*華陽縣志(摘錄)[M]//四川辛亥革命史料(下).成都:四川人民出版社,1981:25.。通過這一劃分，城從府廳州縣治中獨(dú)立出來，大的城下還劃分若干區(qū)；鎮(zhèn)也擺脫了原先隸屬于圖的局面，升格為獨(dú)立單位并與鄉(xiāng)并存。由于時(shí)間很短，我們還很難判斷清末國家力量是否通過自治區(qū)域加強(qiáng)了對基層社會的控制，但城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)自治區(qū)域的出現(xiàn)卻使基層社會的治理發(fā)生重大變革，即從州縣官—胥吏—保甲的治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)楣僦闻c自治共在，以基層自治補(bǔ)官治之不足的治理格局。盡管清末沒有完成這一轉(zhuǎn)型，但卻是20世紀(jì)基層社會治理變革的開端。

其次是作為基層社會重要力量的士紳階層的變化和自治紳董的出現(xiàn)。晚清紳士地位上升有兩個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，一是太平天國時(shí)期，清廷令各地舉辦團(tuán)練，官督紳辦，促使地方紳士借助軍事力量大大抬高了自身的地位；二是清末新政時(shí)期，辦學(xué)堂、興工商需要借助紳士的財(cái)力和人力。而真正使紳士的公共權(quán)力正規(guī)化、組織化的，則是地方自治的大規(guī)模施行。

州縣官辦理政務(wù)離不開紳士，紳士是民的代表，他們或受命于縣令而辦事，或協(xié)助官府辦事，有時(shí)也會自行其是，即便有時(shí)會與官府發(fā)生沖突，但其在地方公共事務(wù)中的作用又是官府不能不承認(rèn)和依靠的*張仲禮. 中國紳士——關(guān)于其在19世紀(jì)中國社會中作用的研究[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社,1991:51.。正因?yàn)槿绱耍援?dāng)袁世凱在天津縣試辦自治時(shí)，就以官紳組成自治局，非常明確地說：“各國自治章程俱有法理，研究比較，責(zé)在士紳”，選拔士紳設(shè)立自治研究所，并由自治局、紳士和商會公舉人員組成自治期成會起草自治章程*北洋大臣袁世凱奏天津試辦地方自治情形折[Z].清末籌備立憲檔案史料(下).出版者不詳,出版年不詳:720.。其余各省自治籌辦處也主要由紳士組成，如甘肅自治公所籌辦處“所長由地方士紳中公舉鄉(xiāng)望素孚者二人呈請監(jiān)督復(fù)加選定”“各科辦事員由所長遴選本地士紳之通識法政或自治研究所卒業(yè)者”*甘肅各廳州縣自治籌辦公所章程[N].甘肅官報(bào),1910(5):16.。江蘇蘇屬地方自治籌辦處職員共54人，除擁有司道等官銜的13人外，9人為留日和法政畢業(yè)生，其余均是州縣候補(bǔ)人員和舉貢生員*江蘇蘇屬地方自治籌辦處職員表[N].江蘇自治公報(bào),1911(49):22-24.。各省自治研究所的學(xué)員亦主要是紳士，如湖南省城自治研究所兩次考錄合格士紳217名，畢業(yè)后各赴本籍設(shè)所傳習(xí)講演*湖南巡撫岑春蓂奏湖南籌辦地方自治設(shè)立自治研究所情形折[Z].清末籌備立憲檔案史料(下),第749.。廣西將全省劃作三區(qū)設(shè)自治研究所，“考選品學(xué)素優(yōu)之士紳入所研究”，為加快推進(jìn)自治，又飭各廳州縣城治各設(shè)一地方自治籌辦公所，遴派正紳主辦，為一邑籌辦總匯之區(qū)，經(jīng)費(fèi)就該屬原有之地方公款撥用。公所召集闔屬士紳，調(diào)查戶口總數(shù)，為劃分城鎮(zhèn)鄉(xiāng)區(qū)域之預(yù)備，還派干事設(shè)立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)籌辦事務(wù)所，以為地方自治之實(shí)行*廣西巡撫張鳴岐奏廣西籌辦地方自治情形折[Z].清末籌備立憲檔案史料(下),第744.。可以說，各城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和府廳州縣的自治籌辦工作主要是由紳士們完成的。就自治機(jī)構(gòu)而言，其中的主體也是紳士。據(jù)黃東蘭對江蘇川沙自治機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，1910年川沙城、鄉(xiāng)議事會和董事會的正副議長、總董、鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐等自治職員中參加過科舉考試者的比例分是37.5%和45%*黃東蘭. 清末地方自治制度的推行與地方社會的反應(yīng)——川沙“自治風(fēng)潮”的個(gè)案研究[J]. 開放時(shí)代，2002(3).。就以紳士自身而言，對于地方自治也表現(xiàn)出由衷的熱情。吉林新城府自治會成立之時(shí)，“邀集紳等宣布自治宗旨，直陳應(yīng)辦利益，紳等與城鄉(xiāng)紳學(xué)商各界人眾咸樂贊成”*新城府紳商學(xué)界代表稟報(bào)設(shè)立新城自治會情況[M]//章開沅,等.辛亥革命史資料新編第4冊.武漢:湖北人民出版社,2006:414.。正是這部分進(jìn)入州縣自治機(jī)構(gòu)，進(jìn)入城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)議事會、董事會的議員、董事、鄉(xiāng)董以及自治職員共同形成“自治紳董”這一群體，成為基層社會治理中的主體力量。

從傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳自治”轉(zhuǎn)向以自治紳董為主體的地方自治，雖然看似主體未變，但基層社會治理的方式卻發(fā)生了根本性的變化。在中國傳統(tǒng)社會，紳士參與和領(lǐng)導(dǎo)地方公共事務(wù)，但并沒有相應(yīng)的制度安排和組織保障，一切以官府的容忍限度為條件；另一方面，鄉(xiāng)民們認(rèn)可紳士的領(lǐng)導(dǎo)地位，也是以“認(rèn)同”為基礎(chǔ)，彼此之間的關(guān)系主要以地緣、鄉(xiāng)族、鄉(xiāng)誼為紐帶。而自治紳董則由選舉產(chǎn)生，地方公益的舉辦都要通過一定的組織與程序來實(shí)現(xiàn)，自治經(jīng)費(fèi)通過自籌解決，官府則通過一定的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)對自治的監(jiān)控。也就是說，組織與制度是自治紳董實(shí)施治理的主要依據(jù)。

三、 自治與民眾

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治在社會治理上的基本特點(diǎn)是“以本地之人、本地之財(cái)辦本地之事”。這本是有利民生之舉，但結(jié)果卻在許多地方受到當(dāng)?shù)孛癖姷姆磳Γ灾乱l(fā)大規(guī)模的自治風(fēng)潮。

清末的自治風(fēng)潮大都發(fā)生在1909至1911年，也就是隨著地方自治的興辦高潮而出現(xiàn)的。僅據(jù)《近代史資料》“清末民變年表”的統(tǒng)計(jì)，1909至1911年武昌起義爆發(fā)前夕，發(fā)生的反對調(diào)查戶口、搗毀自治局和紳董住宅等反對自治的風(fēng)潮就有60余起*其中1909年16起，1910年31起，1911年17起。張振鶴,丁原英.清末民變年表[J].近代史資料,1983,總50號: 77-121.。

關(guān)于自治風(fēng)潮出現(xiàn)的原因，近年來有學(xué)者做了深入探討。黃東蘭在研究江蘇川沙自治風(fēng)潮時(shí)提出了一個(gè)關(guān)鍵性的問題：“由地方之人辦地方之事的地方自治，何以在地方上受到激烈的反對？”她通過對川沙自治風(fēng)潮的個(gè)案分析，認(rèn)為事件的發(fā)生是多種因素相互作用的結(jié)果。即地方精英們積極推行地方自治，損害了一部分人的利益，致使基層社會的權(quán)力關(guān)系失去了平衡。最終，因?qū)嵤┳灾味陨砝媸艿酵{的書吏、民間宗教信仰的首領(lǐng)等攜手攻擊自治公所，煽動鄉(xiāng)民打自治公所、小學(xué)校和自治紳董的家宅*黃東蘭. 清末地方自治制度的推行與地方社會的反應(yīng)——川沙“自治風(fēng)潮”的個(gè)案研究[J].開放時(shí)代，2002(3).而臺灣學(xué)者王樹槐通過對江蘇地方自治風(fēng)潮的研究，總結(jié)民眾反對自治的基本因素有三：捐款、迷信、新舊勢力之間或?yàn)樨?cái)或?yàn)闄?quán)而發(fā)生的沖突*王樹槐. 清末江蘇地方自治風(fēng)潮[J].“中央研究院”近代史研究所集刊,1977(6):327.。

他們的分析為我們深入認(rèn)識自治風(fēng)潮提供了更為深入的思路。地方自治是鄉(xiāng)村社會治理模式的重大轉(zhuǎn)折，必然涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，必定觸及相關(guān)人群的利益關(guān)系。自治風(fēng)潮的背后，有著各種復(fù)雜的因素。但還有一個(gè)不可忽視的重要因素是：在從官府治理轉(zhuǎn)為自治團(tuán)體治理這一重大轉(zhuǎn)變中，民眾在心理上對這種新制度的排斥與難以適應(yīng)。有輿論評述道：

各地舉辦自治，約分會議、執(zhí)行兩機(jī)關(guān)，如以城自治公所論，則議事會系會議機(jī)關(guān)，董事會即執(zhí)行機(jī)關(guān)也。按自治章程所載，董事會以應(yīng)行事件送交議事會會議取決后，再付諸董事會執(zhí)行，其由議事會建議者亦如之，然后董事會再呈報(bào)地方官宣布實(shí)行。其無關(guān)重要者，且得由自治公所自行宣布實(shí)行。于是對于地方上利弊之興革，遂大招人民之怨矣。蓋未辦地方自治之前，對于人民所施之命令，不過地方官之命令而已。而今以本地紳董之命令，或由地方官間接飭令人民遵守，或由自治公所直接飭令人民遵守，于是人民中有以此為有益地方而贊成者，亦有以此為有害一己而反對者。蓋良莠之民對于地方上利弊興革所受之利害各有不同也，因此一般反對自治者咸思破壞自治，以遂其私欲，而風(fēng)潮即由之而起。且專制國之人民對于官吏之命令均視為應(yīng)遵守者，故素有畏懼官吏之性習(xí)。至若對于本地紳董則惟存富貴貧賤之觀念，實(shí)無上下尊卑之階級，故常視為兩相平等而不受其管轄者。今舉辦自治，而忽由本地紳董管理，人民故群萌反抗之志。如煙賭之禁令，發(fā)之于地方官并不為怪，若由自治公所呈請地方官出示禁止，或徑由自治公所出示勸諭，則一般酷嗜煙賭之人，無有不意存反對者。此蓋由于專制之勢焰浸淫數(shù)千年，而人民自治之能力已斬削殆盡，故有此怪現(xiàn)象也*論辦理地方自治亟宜改變方針[N].申報(bào),1911-3-14(03).。

由于籌備地方自治的時(shí)間非常短促，大部分民眾又都被排除在選舉之外，因而并不能真正了解地方自治究竟是怎么回事。地方自治的建立又把紳董推到基層治理的前臺，許多事務(wù)直接觸及民眾利益，從而招致與民眾的矛盾激化。但從現(xiàn)象上看，當(dāng)時(shí)反自治風(fēng)潮中數(shù)量最多、最為突出的是因自治紳董勒派捐稅而引發(fā)的風(fēng)潮，我們還有必要從這一角度作些分析，以進(jìn)一步了解城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治在實(shí)施治理的過程中陷入困境的根源。

如宣統(tǒng)二年六月(1910年7月)直隸易州鄉(xiāng)民焚毀自治局和中學(xué)堂事件，就起因于該州自治局局紳張某藉口措充自治經(jīng)費(fèi)，將義倉積谷盡行出售，又勒捐兩萬余吊，實(shí)則分飽私囊；后張某等又借調(diào)查戶口為名，按戶斂錢。鄉(xiāng)民以天久不雨，秋收無望，不肯交納，張某大言恐嚇，謂頑民阻撓新政，非送官究不可。“各鄉(xiāng)民既憤且懼，遂托詞求雨，糾眾進(jìn)城，向州署要求免再攤派自治經(jīng)費(fèi)。唐知州匿而不見，相持?jǐn)?shù)日之久，無人出而調(diào)停。眾怒愈激，二十一日又糾眾進(jìn)城。唐知州仍不出署解散，鄉(xiāng)民適見城中開元寺佛像盡被自治局銷毀，以為久旱不雨，皆自治員警董等之毀棄佛像所致，遂蜂擁至自治局哄鬧，局紳均聞風(fēng)逃竄。鄉(xiāng)民怒不可遏，遂焚燒自治局并該州中學(xué)堂?！编l(xiāng)民還向知縣提出歸還義倉積谷，不再斂派錢文，將自治員、警務(wù)董治以死罪，永不許若輩再辦學(xué)堂巡警等八項(xiàng)條件。

在這一起事件中，自治紳董被視為分飽私囊、斂收錢財(cái)和威嚇鄉(xiāng)民而激起眾怒，其背后則是“近年因辦理學(xué)堂警務(wù)自治等事，加捐籌款，民情久已憤恨”*記載第一·中國大事記[J].東方雜志,1910(8)：111-112.。正是在這樣的心境下，鄉(xiāng)民將久旱不雨歸之于自治員紳毀棄佛像，遂發(fā)生焚燒自治局的舉動。

然而加捐加稅帶來的民眾憤恨，還只是自治風(fēng)潮的重要誘因。值得進(jìn)一步思考的問題是，在當(dāng)時(shí)的很多人眼中，地方自治與中國古代鄉(xiāng)官和鄉(xiāng)紳自治有一脈相承之處，在他們看來，這是中國能夠?qū)嵭凶灾蔚幕緱l件。有此基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理由官治轉(zhuǎn)向自治應(yīng)該是很容易實(shí)現(xiàn)的，但結(jié)果并非如此。地方自治在推行過程中遇到了來自民間的巨大阻力。這就有必要再進(jìn)一步從清末地方自治制度帶來的權(quán)力變化中去尋找原因。

我們看到，清末已成立的主要是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治，而各地的自治風(fēng)潮大都發(fā)生在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級，反府廳州縣自治的很少。這一方面是由于府廳州縣自治成立較晚，很多地方只是完成了調(diào)查與選舉，只有少數(shù)地方剛剛設(shè)立起自治機(jī)構(gòu)，清廷就垮臺了。另一方面，清末府廳州縣自治與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的職能與地位不同。府廳州縣是以官治統(tǒng)轄自治，自治的權(quán)限較小；而城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治雖然也在官治的監(jiān)督下進(jìn)行，但卻要“以自治補(bǔ)官治之不足”，所以擁有對于地方公益事務(wù)的廣泛權(quán)力。從已成立的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會的議決案件來看，涉及面非常廣泛。更重要的是，由于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治制度的建立，自治紳董的權(quán)力來源已發(fā)生了根本性的變化。傳統(tǒng)紳士的權(quán)力更多是以鄉(xiāng)民的“認(rèn)同”為基礎(chǔ)，而自治紳董的權(quán)力則來自制度化的體制，來源于官府，這使他們的權(quán)力空間有了很大的擴(kuò)展，其中籌集自治經(jīng)費(fèi)權(quán)，卻是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的最重要的權(quán)力。

在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程里，規(guī)定自治經(jīng)費(fèi)由本地方公款公產(chǎn)、本地方公益捐、按照自治規(guī)約所科之罰金組成。公款公產(chǎn)“以向歸本地方紳董管理者為限”，而對無公款公產(chǎn)或?yàn)閿?shù)寡少不敷用者，“得由議事會指定本地方關(guān)系自治事宜之款項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，呈請地方官核準(zhǔn)撥充”?！肮婢琛眲t為附捐和特捐兩類，附捐是“就官府征收之捐稅，附加若干作為公益捐者”；特捐是“于官府所征捐稅之外，另定種類名目征收者”。而公益捐的創(chuàng)辦，可“由議事會擬具章程，呈請地方官核準(zhǔn)遵行”。附捐由該官管理按章征收，交城、鎮(zhèn)董事會或鄉(xiāng)董收管；特捐由城、鎮(zhèn)董事會或鄉(xiāng)董呈請?jiān)摴艿胤焦俪鍪緯灾I，交該董事會或鄉(xiāng)董自行按章征收。所有自治經(jīng)費(fèi)，由議事會議決管理辦法，由城、鎮(zhèn)董事會管理之*此處參閱憲政編查館奏核議城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程并另擬選舉章程折. 清末籌備立憲檔案史料(下)，738-739.。

由此可見，第一，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治有自己的獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，其來源是公款公產(chǎn)、附捐、特捐。尤其是特捐“各以本地方能否通行為斷”，“可酌量地方情形征收”*此處參閱江蘇咨議局議決撫臺交議籌定自治經(jīng)費(fèi)案. 江蘇自治公報(bào)類編.1911(卷1-卷3)，13-14.，并無限制；第二,城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治機(jī)構(gòu)擁有將某些產(chǎn)業(yè)納入自治經(jīng)費(fèi)和征收公益捐的建議權(quán)；第三,城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治機(jī)構(gòu)還有對特捐的直接征收權(quán)；第四,所有自治經(jīng)費(fèi)均由董事會管理?？梢?，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治組織是擁有一定程度的獨(dú)立財(cái)權(quán)的。但是這種自治經(jīng)費(fèi)的籌措和管理，已與傳統(tǒng)紳士籌集管理公產(chǎn)公款的傳統(tǒng)格局有了很大的不同。民國初年的“自治調(diào)查”中說到山東沂水縣：“本縣各項(xiàng)公益事業(yè)……前清未舉辦自治以前，均系本地紳士自行辦理?！薄八泄罟a(chǎn)均由紳士共同籌集，自行管理收支，事峻開列收支清單，張貼周知，事后報(bào)具備案?！?魏光奇. 官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國縣制[M].北京:商務(wù)印書館.2004:136.這就是說，實(shí)行地方自治以前辦理地方公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)是由紳士共同籌集管理的，并形成張榜公示制度。這其中，公款公產(chǎn)的籌集都是以本鄉(xiāng)人的協(xié)商為原則的。

本來，由本地人籌款辦理該地公益事業(yè)，是地方自治的范疇之內(nèi)的事，而清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治經(jīng)費(fèi)的籌集，卻以“附捐”“特捐”的形式舉辦，前者由官府征收交自治機(jī)構(gòu)使用，后者由自治機(jī)構(gòu)提出，官府出示曉諭，然后由董事會或鄉(xiāng)董征收。這樣，無論是附捐還是特捐，都具有了普遍性和強(qiáng)制性。江蘇省自治局對公益捐的解釋就是“以強(qiáng)制征收者為限”*此處參閱自治章程疑義簡釋. 江蘇自治公報(bào)類編.1911(卷4-卷6)：36.。它打破了鄉(xiāng)民對本鄉(xiāng)公款公產(chǎn)的 “認(rèn)同”和“協(xié)商”原則，使他們在心理上產(chǎn)生了極大的反感。并且很多地方在征收附捐和特捐時(shí)，并沒有真正將這些錢用于本鄉(xiāng)具體公益事業(yè)，而是更多地用于籌辦自治公所、調(diào)查與登記選民、籌備選舉等事務(wù)上。一方面，鄉(xiāng)民對自治還不十分了解；另一方面，鄉(xiāng)民們并沒有在繳納捐稅后看到或者得到實(shí)實(shí)在在的好處，從而很容易產(chǎn)生這些錢被自治紳董所私用或瓜分的誤解。與此同時(shí)，在地方自治舉辦之時(shí)，各項(xiàng)新政都已全面鋪開，辦學(xué)堂、辦警政、調(diào)查戶口、辦理工商，在在需要經(jīng)費(fèi)，各項(xiàng)新政無不以“就地籌款”的方式開展，各種捐稅滿天飛。在這種局面下，自治捐稅的征收無疑是雪上加霜，不僅加重民眾的負(fù)擔(dān)，還進(jìn)一步使他們由反感轉(zhuǎn)而憤恨，進(jìn)而導(dǎo)致自治風(fēng)潮的發(fā)生。 如浙江鎮(zhèn)海各區(qū)自治聯(lián)合會議決肉捐每斤捐銀二厘，經(jīng)地方官批準(zhǔn)施行。鄉(xiāng)自治公所函知本鄉(xiāng)各肉鋪施行，激起各肉鋪集體罷市。與此同時(shí)，“今日要捐豬肉，來月要捐雞、鵝、鴨、蔬菜及房屋椽柱人口”等流言迅速傳播，甚至出現(xiàn)“我等從此不能做人，非殺盡自治諸人不可”的激烈言辭。他們沖進(jìn)自治公所，將鄉(xiāng)董議員打傷并打死一人，焚燒自治紳董房屋、學(xué)堂。此事結(jié)果是“自治職員及向辦公益之士紳均已遷徙一空”*鎮(zhèn)海反對自治大風(fēng)潮詳誌[N].申報(bào),1911-9-1(03).。

四、 結(jié) 語

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治的籌辦，無論是劃分區(qū)域還是進(jìn)行選舉，都對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會造成沖擊，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，即由官治轉(zhuǎn)變?yōu)楣僦魏妥灾尾⑴e、以自治輔助官治的格局，并由此造就了“自治紳董”這一群體。由于自治紳董的權(quán)力來源于制度化的自治組織，來源于官府，而民眾不僅對自治不了解，不僅被排斥在選舉之外，還直接承擔(dān)了自治經(jīng)費(fèi)的基本來源，故而將這一切遷怒于自治紳董，視他們?yōu)椤奥澚佣?，甚至有文章將紳士稱為“平民之公敵”，是政府利用他們，他們又利用政府的“同惡相濟(jì)”之徒*紳士為平民之公敵[G]//辛亥革命前十年間時(shí)論選集.北京:三聯(lián)書店,1977:303.。而就一部分紳士而言，當(dāng)自治風(fēng)潮來臨，他們一概將其視為愚民所為，是“一二私人挾嫌尋隙”，又被好事之徒乘機(jī)煽惑的結(jié)果，常常會要求官府出面查究甚至彈壓*此處參閱札行常州府武陽二縣鄉(xiāng)董趙晉祺等公呈自治風(fēng)潮迭起后患堪虞撫批文[N].江蘇自治公報(bào),(63):15-16.。正如當(dāng)時(shí)輿論指出：“紳董者不自咎辦理之不善，專咎民心之不靖，或送官究辦，或請兵彈壓，視吾民如寇盜?！?論地方自治之障礙[N].申報(bào),1910-08-25(02).這樣一來，民眾進(jìn)一步得出了官紳勾結(jié)的判斷，紳民矛盾凸顯并對立，原有的鄉(xiāng)村社會秩序的平衡被打破。