北京市保障房發(fā)展現狀與有效供給的政策思考

摘要：北京市作為中國住房制度改革的排頭兵和風向標，現已初步形成較為完備的多層次、分梯度的保障性住房體系?；谧》勘Ｕ现贫鹊恼哐葸M，梳理北京市保障性住房供給的基本情況，從住房保障政策邏輯、保障性住房供應思路和結構變化、保障性住房規(guī)劃設計等方面總結出北京市保障性住房的發(fā)展特點。研究發(fā)現，長期以來北京市保障性住房供給都是在充當房地產短期調控的工具，受住房市場波動及商品住房政策影響較大，既不是由中低收入家庭的實際需求量決定，也缺乏穩(wěn)定的供應機制。對此提出，將住房保障制度嵌入到房地產調控的長效機制構建中，改變“相機抉擇”的隨意性和不可持續(xù)性的政策建議。

關鍵詞：北京，住房保障，保障性住房

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）10-0048-58 收稿日期：2017-08-30

北京作為首都，是國內最具經濟活力的城市之一，完善的城市功能、集聚的公共資源以及充分的就業(yè)機會，使北京成為常住人口增速最快的城市。2016年末北京常住人口達2172.9萬人，比2010年增加了211.7萬人。人口的快速膨脹、稀缺的建設用地等因素，不斷推高北京的住房價格。從1998年全國房改啟動以來，北京住房價格的波動也呈現出與國家房地產調控政策相一致的趨勢，表現為“上漲-調控-平穩(wěn)調整-新一輪的上漲-新一輪的調控”的循環(huán)。

2014年以來，中國經濟進入新常態(tài)，在“穩(wěn)增長”和“去庫存”的政策訴求下，中央采取了寬貨幣、降首付和財稅支持，地方采取了財政補貼、農民工市民化、公積金政策調整、棚改貨幣化安置等一系列措施。然而，2016年政策執(zhí)行反饋出總量庫存壓力大、區(qū)域住房價格分化等信號，一線城市房價暴漲，居民住房支付能力惡化，三四線城市去庫存艱難，呈現出中國住房市場高空置率與不可負擔共生的結構性矛盾。北京在這一輪房價上漲的過程中，居民有效支付能力進一步惡化，據上海易居房地產研究院《全國30省房價收入比排行榜》，2015年北京房價收入比14.5，連續(xù)三年位列全國第一；中房智庫發(fā)布的40個重點城市房價收入比排行顯示，2016年北京房價收入比為19.32。

為應對此輪一、二線城市房價暴漲，打擊投機性需求，北京于2016年9月30日率先發(fā)布樓市調控新政，提出進一步完善差別化住房信貸政策、加大住宅用地供應力度、加快自住型商品住房用地供應、強化“控地價、限房價”交易方式等政策。然而，此輪調控的政策降溫期僅維持了兩個月，鏈家相關數據顯示，從2017年1月起，成交量集中爆發(fā)，接近2016年最高值；截至2017年3月第二周，北京二手房均價已達到67621元/平方米，較2016年“9·30”政策出臺時的均價上漲了29%。

2016年12月，中央經濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，這是我國1998年房改以來，第一次從國家層面對住房居住屬性的強調。在此定位下，北京自2017年3月17日以來，18天內密集出臺10項限購政策，4月7日，北京發(fā)布《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供應計劃》和《北京市2017年度國有建設用地供應計劃》，提出未來五年，北京市計劃供應住宅用地6000公頃，保障150萬套住房的建設需求，其中，產權類住房100萬套，租賃住房50萬套。自住房供地將大幅增加，達到1020公頃，擬建25萬套自住型商品房，同時，研究擴大租賃住房賦權，進一步擴大向非京籍家庭提供公共租賃住房。

可以看出，此次調控，強化推進了住房用地供給側結構性改革，著眼于租購并舉住房體系的建設與完善。當前北京的住房市場，既處于政策調控期，也處于保障性住房發(fā)展的機遇期，對北京市保障性住房政策進行客觀評估，并將其嵌入到房地產調控的長效機制中進行政策設計，具有重要的現實意義。

1 北京市住房保障的政策框架

自1998年住房貨幣化改革以來，北京人口資源環(huán)境約束與不斷增長的住房需求之間的矛盾越來越突出，高企的房價，使中低收入家庭面臨住房不可支付的問題。為此，北京市政府出臺了一系列政策，在保障性住房建設與供給上取得了顯著成績?！笆濉睍r期，北京面臨著城市空間布局和產業(yè)優(yōu)化、北京非首都功能疏解等任務，加快解決城市中低收入家庭住房困難、實現住房市場與經濟發(fā)展相匹配，將保障性住房政策設計納入到房地產調控長效機制的構建，是政府干預住房市場的方向。

北京市作為中國住房制度改革的排頭兵和風向標，保障性住房制度的政策演進也伴隨國家不同階段宏觀住房政策目標的變化而不斷調整和完善。從2006年起，全國范圍開始對住房過度市場化進行檢討和反思，北京市政府加大了保障性住房建設投入，廉租住房和公共租賃住房比重大幅增加，保障范圍持續(xù)擴大。按照“低端有保障，中端有支持、高端有市場”的思路，目前北京已初步形成較完備的多層次保障性住房體系和政策框架，從最初針對低收入家庭提供經濟適用房到廉租住房供給；從“四房合一”到公共租賃住房與廉租住房的并軌運行、以及用于解決剛需、改善性需求的產權類自住型商品房等，既有對不同收入家庭和階層住房支付能力的考慮，也形成了以租賃住房、共有產權和自有產權為區(qū)分的住房消費梯度，反映出北京市在住房公共政策上的成就。

2 北京市住房保障基本情況與發(fā)展特點

2.1 北京市保障性住房建設供應基本情況

“十一五”時期，北京市累計開工建設、收購各類保障性住房48.5萬套，其中廉租住房2.3萬套，經濟適用住房12.9萬套，限價商品住房16.7萬套，公共租賃住房2.6萬套，其他首都功能核心區(qū)保護性改造、城鄉(xiāng)結合部整治、城市和國有工礦棚戶區(qū)改造等各類定向安置住房14萬套?！笆濉睍r期，北京市保障性住房累計開工100.9萬套，超額完成《北京市“十二五”時期住房保障規(guī)劃》確定的100套目標。2015年全年新開工、籌集各類保障性住房108438套，其中，公租房20330套、經濟適用房2099套、限價房42902套、棚戶區(qū)改造定向安置房43107套；基本建成81558套，其中，廉租房267套、公租房9284套、經適房8645套、限價房8407套、棚戶區(qū)改造定向安置房54955套，公開配租配售7.8萬戶。endprint

從表1和圖1、圖2可以看出，北京市不同類型保障性住房建設比重呈現出相應的變化趨勢，總體來看，經濟適用房建設不斷減少，投資完成額從2004年最高點97.9503億元急劇下降，到2015年，年投資完成額僅有24.5億元，只占當年保障性住房建設總投資額的2.97%；從新增規(guī)模和總體體量等統計指標上看，定向安置房常年占據北京市保障性住房建設的主體地位；限價商品房自2008年起推出，當年開工建設量達到最高點773.4萬平方米，此后逐年下降并趨于平穩(wěn)；廉租房和公租房并軌以后，租賃型住房成為保障性住房的重要補充，呈現穩(wěn)定發(fā)展的趨勢。

圖3是北京市自住型商品房供應情況，截止到2016年12月，全市累計入市自住房項目69個，房源6.3萬套，銷售59個項目，已簽約5.7萬套，入市項目均價每平方米1.8萬元。根據北京市2017年度住宅用地供應計劃，自住型商品房用地供應200公頃，相比原計劃的83公頃，增加117公頃，計劃供應5萬套，占當年全市住房建設總需求30萬套的16.7%。

2.2 北京市住房保障的發(fā)展特點

2.2.1 受住房市場波動及商品住房政策的影響較大

20年來，北京市保障性住房供給狀況與房地產調控政策周期呈現出高度的一致性。伴隨著宏觀住房政策在“市場”和“保障”之間的選擇和波動，長期以來，政府一方面過分依賴房地產的“支柱產業(yè)”地位，另一方面又不得不糾正住房的過度市場化及由此帶來的中低收入家庭的居住問題。因此，一定程度上可以說，北京市住房保障政策更多表現為房地產市場調控的重要工具，是一種對住房市場狀況的“政策相機抉擇”。在住房市場過熱時，政府期望通過加大保障性住房供給影響住房存量、調整住房結構，從而降低住房價格、提高居民的住房可及性。

在過去的20年，北京市經濟適用房投資建設呈現反復波動趨勢，每一個增長階段、下行區(qū)間、投資額高點、低谷的背后，既體現出受住房市場波動和住房政策的影響，也隱含著“相機調控”的政治邏輯。2003年國發(fā)〔2003〕18號文將“增加普通商品住房供應”“以商品住房取代經濟適用房成為住房供應體系的主要形式”確定為國家住房政策發(fā)展方向，結束了1999年以來經濟適用房建設的持續(xù)增長期，在2004年第一個高點后，投資總額急速下降；然而，2005年在投資總量低位運行不到一年時間之后，18號文出臺引致的商品住房價格迅猛上漲，使政策選擇了增加經濟適用房供給總量以達到調控房價的目標，因此2006年又迎來了經濟適用房投資的恢復性上漲；此后，受2008年美國金融危機影響，國內亟需通過房地產業(yè)發(fā)展實現擴大內需、刺激經濟增長，2009年經濟適用房當年完成投資額達到了歷史最高點，并在2009-2011年保持了三年相對高位的供給量。此外，2008年北京市限價商品房的推出，也是保障性住房政策作為“逆經濟周期”相機抉擇工具的運用，并于當年達到新開工面積歷史最高點773.4萬平方米。

2.2.2從強調“住房所有權”向強調“住房居住權”轉變

住房保障制度建立之初，國家就確立了“重點發(fā)展經濟適用住房”的政策目標，經濟適用房作為“出售型保障性住房”，反映出政府住房政策的關注點在于用購買的方式實現中低收入家庭的住房自有；在土地和人口等因素助推北京房價持續(xù)上漲的背景下，“出售型保障性住房”存在的“一次性保障”“房源流失嚴重”等效率漏損，使政府意識到強調“住房所有權”的政策很難真正有效保障中低收入家庭住房需求，同時對市場房價也很難做到有效調控。2009年，北京市推出公共租賃住房制度，政府住房政策關注點逐漸向實現居住權和居住條件的改善轉變，圖4以各年新開工面積反映了租賃型保障性住房建設規(guī)模近年來的不斷增長趨勢。

“十二五”時期，北京市開始著重調整保障房的供應結構，提高租賃型保障性住房的比例。2016年北京市大力發(fā)展公共租賃住房，全年公租房分配9.6萬套，全市累計分配公租房14.5萬套，分配率達到70%以上。為加快推進輪候家庭解困進度，2016年10月，北京市啟動了迄今為止最大規(guī)模的公租房分配工作，涉及29個項目、房源近3.2萬套。同時，2016年北京市開展了公租房面向新就業(yè)無房職工專項配租試點，不限收入，不搞輪候，資格一次有效，符合條件的本地和外地戶籍職工均可申請。此外，在實物配租之外，2016年北京市還通過貨幣補貼的方式發(fā)放市場租房補貼1.2萬余戶1.2億元。

2.2.3保障性住房規(guī)劃設計形成了職住分離、居住分異的壓力

由于中心城區(qū)建設用地的稀缺，土地價值較高，北京市保障性住房規(guī)劃的地理位置大都較遠，多分布在五環(huán)邊緣至六環(huán)以外的區(qū)域，呈現出“保障住房先行建設、交通滯后發(fā)展”的模式，職住分離問題嚴重。

根據2016年北京市統計局發(fā)布的人口分布數據，北京常住人口居住地主要分布在朝陽區(qū)、海淀區(qū)和豐臺區(qū)，分別為395.5萬人、369.4萬人、232.4萬人；而工作地主要分布在海淀區(qū)、朝陽區(qū)和西城區(qū)，并具有繼續(xù)向中心區(qū)域集中的趨勢。而從保障性住房建設情況看，朝陽區(qū)租賃型保障性住房的規(guī)模最大、其次為海淀區(qū)和豐臺區(qū)；自住型商品房建設上，朝陽區(qū)項目總量最多，為12項，之后依次為順義區(qū)11項、大興區(qū)9項、豐臺、通州和房山區(qū)各5項。因此，北京市保障性住房區(qū)域選擇和建設規(guī)劃在一定程度上有效結合了職住地整體分布狀況。盡管如此，由于中低收入家庭多從事密集于中心城區(qū)的服務業(yè)等第三產業(yè)，而保障性住房分布集中于五環(huán)以外區(qū)域且交通通達性差，不僅難以緩解長期以來北京常住人口職住分離的狀況，更易于形成新的壓力。

表2對朝陽區(qū)12個自住型商品房與國貿CBD之間的距離進行了歸總和比較，發(fā)現12個項目與CBD平均距離為15.4公里，其中最遠的項目距離20.4公里，個人日公共交通通勤平均耗時2.59小時。表3對北京市2016年11月啟動配租的29個公共租賃住房項目進行分析，發(fā)現市級統籌項目20個，共25896套房源；區(qū)級管理項目9個，共5705套房源。其中，六環(huán)外項目5項，六環(huán)內項目10項，五環(huán)外項目7項，五環(huán)內項目7項。endprint

社會融合方面，北京早期的保障性住房多采用集中建設的模式，由于建設規(guī)模龐大，交通發(fā)展滯后，教育、醫(yī)療等配套資源不完善，加上居住群體多為中低收入階層，容易造成“居住分異”并進而形成一定的社會隔離。如北京天通苑和回龍觀等社區(qū)，很長一段時間內都是被用于評價保障性住房“居住分異”的典型項目。近年來，北京市保障性住房造成“居住分異”的狀況有較大改善，一方面，租賃型保障性住房多采用配建與集中建設相結合的方式，更加注重不同類型住房對公共資源與服務的共享；另一方面，由于沒有對早期的“銷售型保障性住房”進行封閉管理，一些經濟適用房經過二次上市交易已經改變了所有權人，社區(qū)住戶構成已發(fā)生較大改變；此外，隨著北京住房保障覆蓋范圍的擴展，公共租賃住房等保障住房項目在解決夾心層群體住房困難上發(fā)揮積極作用，這部分人中包括新增的大學畢業(yè)就業(yè)人員等，一定程度上有利于社區(qū)整體素質的提高，促進社區(qū)融合。

3 北京市保障性住房有效供給的政策反思

政府介入住房保障領域在于彌補市場失靈，政策推行最重要的理由在于它是一個直接而有效率的再分配手段，且能滿足最低住房標準，從而解決中低收入者支付能力不足而產生的住房不可及。經過20多年的發(fā)展，北京市保障性住房制度取得了顯著成績，但也存在影響有效供給的經驗教訓。政府通過不同的保障方式對住房領域進行干預，既不能脫離整個房地產市場運行機制，也不能對市場失靈造成的偏差置若罔聞。因此，如何將住房保障制度嵌入到房地產調控的長效機制中進行政策設計，構建保障性住房的有效供給機制，避免政府干預的失靈，亟需從以下方面進行政策反思。

3.1 厘清住房保障與房地產調控機制的關系

3.1.1 解決地方財政對土地收入的依賴問題是住房保障有效供給的前提

當房地產業(yè)成為名符其實的支柱產業(yè)后，國家的住房政策成為刺激經濟增長，調控經濟狀態(tài)的重要手段。20年來，房地產都首當其沖成為對沖經濟下行風險的首要工具，土地出讓金也成為地方政府收入的主要來源。對土地財政的過度依賴，隱含的是邏輯前提是政府與房價上漲存在利益的綁定，在此前提下，住房很難有效回歸居住屬性。

同時，需要警惕的是，減少地方財政對土地出讓的依賴，并不意味著應當減少土地供應量。從表4看出，2016年北京商品住房經歷的非理性上漲，一定程度上與政府減少土地供應相關，2016年北京市土地出讓收入798.54億元，與2015年2032億元相比，下降了60.7%。從長效機制上看，如果不改變地方政府對土地一級市場的壟斷，不依據房地產區(qū)域市場狀況調整土地供應結構、政府住房保障政策就很難真正實現持續(xù)有效，而更多是平衡“經濟”和“民生”的住房市場調控工具。

3.1.2 作為房地產市場短期調控工具的保障性住房供給很難實現住房保障的持續(xù)發(fā)展

在過去的20年，政府忙于短期應付房價的過快上漲，在每一次“最嚴厲調控政策”之后，房地產市場自身的調節(jié)機制被打破。保障性住房作為短期調控的工具，成為每一次樓市過熱的“滅火器”，在房地產調控的初期，供給量往往達到高點，隨著住房市場的平穩(wěn)逐年降低。在這種思路和定位下，保障性住房供給并不是由中低收入家庭的實際需求量決定，缺乏穩(wěn)定的供應機制，很難實現住房保障的持續(xù)發(fā)展，也不利于房地產調控長效機制的構建。

3.2 避免保障性住房供給中的政府干預失靈

3.2.1 保障性住房供給不應形成對市場的“擠出效應”

“擠出效應”作為評價住房保障政策的重要標準，是指如果公共住房分配給了那些沒有政策幫助也能夠從私人市場購買住宅的家庭，那么一單位的公共住宅的供給會減少一單位的私人市場需求。導致擠出效應的住房保障政策是失敗的政策，干預的過度，使保障對象的邊界大大超出了理性范圍。自住型商品房銷售均價相比“同地段、同品質”商品住房價格低30%，對于符合條件的中低收入申購家庭來說，依舊存在一定的支付難度，加上存在位置偏遠、交通不便等因素，在推出初期，存在較高的棄房率。因此，自住型商品房與廣受詬病的經濟適用房類似，政策自然選擇的結果是獲得這種“一次性保障”住房的更可能是相對高收入的家庭，在引致福利固化的同時，會相應擠出對市場供給商品住房的需求。

公共租賃住房對市場的“擠出效應”表現在較高的租金水平使保障對象擴展到了那些有能力從住房市場獲得私人租賃住房的家庭和個人。表3中2016年29個公租房配租項目中，租金最高的達每平方米45元，以60平方米計算，每月租金為2700元，這樣的租金水平，對“夾心層”家庭來說仍然存在支付困難，而對于那些能獲得私人租賃住房的家庭來說反而容易產生“擠進消費”的動力。

此外，自住型商品房由于缺乏相應的價格調整機制，在2016年北京住房均價整體大幅上漲之后，依舊維持相對穩(wěn)定的價格水平，在這種情況下，政府增加自住房供給會通過改變預期從而形成對市場的“擠出效應”。

因此，需要對政策進行的反思是，住房保障的目的是“托底”保障社會弱勢群體基本居住權，還是向所有無法從商品住房市場實現住房自有的人提供保障。

3.2.2 政府應有效承擔監(jiān)管職責，謹防分配中的“道德風險”

在保障性住房分配中，由于信息不對稱及申請人的“道德風險”，政府可能會面臨被核查者刻意隱瞞、人為增加信息不完備的風險，使得政府面臨著難以確定地把住房保障福利給予那些真正需要幫助的人。以自住型商品房為例，在巨大的政策利益誘導下，那些不符合申請條件又希望享受保障房的家庭或個人，通過隱瞞真實財產信息獲得申請資格。在當前低供給水平下，稀缺的資源供給沒有分配給真正需要的群體，就會導致既無公平，又損害效率的情況。

因此，作為住房保障制度的管理監(jiān)督者，政府的主要目標是保證住房保障制度的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，包括在管理過程中保障對象的選擇、運用法律和經濟手段對住房保障市場進行間接管理和分配。同時，也要通過良好的制度設計避免干預的失靈。

4 結語

經過20多年的發(fā)展，北京市保障性住房制度取得了顯著成績，已初步形成較完備的多層次、分梯度的保障性住房體系，然而，長期以來，北京的保障性住房供給都是在充當房地產短期調控的工具，既不是由中低收入家庭的實際需求量決定，也缺乏穩(wěn)定的供應機制。2015-2016年北京經歷了新一輪住房價格上漲周期，將住房保障制度嵌入到房地產調控的長效機制構建中、改變“相機抉擇”的隨意性和不可持續(xù)性，成為住房政策領域亟需解決的問題。因此，需要反思政府在住房保障中的干預邊界，厘清住房保障與房地產調控機制的關系，從制度和機制上避免政府干預的失靈，保證保障性住房的有效供給。

參考文獻：

1.溫雯.“住有所居”之路——京港兩地租賃型保障性住房對比研究.北京交通大學.2016

2.王敏.住房可負擔的政府干預研究.中國人民大學博士學位論文.2014

3.2017年自住房供應5萬套.北京日報.2017.04.10

作者簡介：

王敏，管理學博士，助理研究員。北京工業(yè)大學人文社會科學學院社會學系，首都社會建設與社會管理協同創(chuàng)新中心研究人員，研究方向為社會保障、住房政策。endprint