物業(yè)管理中業(yè)主委員會的困境及其對策探討

摘要：業(yè)主委員會是現(xiàn)代城市物業(yè)管理發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種社區(qū)自治組織，它是業(yè)主大會的執(zhí)行機構，其職責是維護業(yè)主權益、監(jiān)督物業(yè)服務企業(yè)工作。對于一個社區(qū)來說，業(yè)主重大利益的實現(xiàn)有賴于業(yè)主委員會有效規(guī)范地開展工作。當前，我國業(yè)主委員會制度面臨成立和運行的種種困境，因此筆者認為發(fā)展業(yè)主委員會制度，破解業(yè)主委員會的困境，需要完善立法和相關物業(yè)管理部門的考核制度以及培養(yǎng)業(yè)主的自治意識。

關鍵詞：業(yè)主委員會，困境，對策

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）10-0059-63 收稿日期：2017-08-15

業(yè)主委員會是現(xiàn)代城市物業(yè)管理發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種新型社會自治組織，它是業(yè)主大會的執(zhí)行機構，其職責是維護業(yè)主權益、監(jiān)督物業(yè)服務企業(yè)工作。對于一個社區(qū)來說，業(yè)主重大利益的實現(xiàn)有賴于業(yè)主委員會有效規(guī)范地開展工作。隨著人民生活水平的提高和權利意識的增強，我國物業(yè)管理糾紛日益增加，作為業(yè)主自治的組織——業(yè)主委員會能起到什么樣的作用、面臨哪些困境、該如何發(fā)展優(yōu)化業(yè)主委員會制度，本文試圖對這些問題進行探討。

1 業(yè)主委員會的職能

2016年1月13日起施行的修改后的《物業(yè)管理條例》第十條規(guī)定：“同一個物業(yè)管理區(qū)域內的業(yè)主，應當在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導下成立業(yè)主大會，并選舉產生業(yè)主委員會?！薄段餀喾ā返谄呤鍡l規(guī)定：“業(yè)主可以設立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會。”“是由業(yè)主大會依法選舉產生，履行業(yè)主大會賦予的職責，執(zhí)行業(yè)主大會規(guī)定的各種事項，接受業(yè)主的監(jiān)督，在物業(yè)管理區(qū)域內代表全體業(yè)主實施自治管理的組織，其合法權益受國家法律保護。”這從法律上規(guī)定了業(yè)主委員會的成立及其性質?！段飿I(yè)管理條例》第十五條規(guī)定：“業(yè)主委員會執(zhí)行業(yè)主大會的決定事項，履行下列職責：（一）召集業(yè)主大會會議，報告物業(yè)管理的實施情況；（二）代表業(yè)主與業(yè)主大會選聘的物業(yè)服務企業(yè)簽訂物業(yè)服務合同；（三）及時了解業(yè)主、物業(yè)使用人的意見和建議，監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)服務企業(yè)履行物業(yè)服務合同；（四）監(jiān)督管理規(guī)約的實施；（五）業(yè)主大會賦予的其他職責。”另外，《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》第三十五條除以上職責之外，還規(guī)定了“督促業(yè)主繳納物業(yè)服務費及其他相關費用；組織和監(jiān)督專項維修資金的籌集和使用；調節(jié)業(yè)主之間因物業(yè)使用、維護和管理產生的糾紛”等職責?？梢钥闯?，業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構，代表業(yè)主的利益、運用業(yè)主賦予的權利來管理小區(qū)事務，同時接受業(yè)主監(jiān)督和相關部門監(jiān)管，其實質是一種社區(qū)公民自治組織。

業(yè)主委員會制度建立的目的是維護廣大業(yè)主的合法權益。業(yè)主根據物業(yè)服務合同在繳納物業(yè)費的同時享有對物業(yè)服務的選擇權、收益權和監(jiān)督權等。但如果僅僅依靠單個業(yè)主的力量來行使這些權利往往由于力量對比不對稱難以實現(xiàn)，因此通過業(yè)主委員會這個組織的途徑可以實現(xiàn)力量對抗平衡。除此之外，業(yè)主通過業(yè)主委員會表達自己的利益訴求，業(yè)主委員會通過集合業(yè)主的訴求向物業(yè)服務企業(yè)或者社區(qū)居委會反映，可能相比較個人單獨反映更能引起重視從而使得相關的訴求得以實現(xiàn)。同時，業(yè)主委員會在自身的工作中發(fā)現(xiàn)一些社區(qū)矛盾可以及時與物業(yè)服務企業(yè)以及業(yè)主溝通協(xié)調，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，從而對構建和諧社區(qū)、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

2 業(yè)主委員會的困境

2.1 業(yè)主委員會成立困境

當前我國大部分地區(qū)的社區(qū)業(yè)主委員會難以成立或者難以及時成立，從而導致業(yè)主委員會成立比例低。按照國務院《物業(yè)管理條例》和一些地方性法規(guī)，當一個小區(qū)入住率達到50%或者首次交房2年以上入住率達到30%以上，經過業(yè)主、物業(yè)服務企業(yè)或者開發(fā)商申請就可以成立業(yè)主委員會。但是現(xiàn)實生活中，很多小區(qū)已經滿足成立業(yè)主委員會的條件，由于多種原因業(yè)主委員會“難產”。以安徽省為例，截至去年9月，全省實施物業(yè)管理項目9202個，召開了首次業(yè)主大會、成立業(yè)主委員會的只有2764個，不到三分之一。合肥市1800多個生活小區(qū)中成立業(yè)主委員會的也僅有300多家。同時據《安徽日報》報道，合肥市柏景灣小區(qū)在部分業(yè)主的倡議下從2009年開始成立業(yè)主委員會，但是歷經5年最終以失敗告終。

2.2 業(yè)主委員會運行困境

業(yè)主委員會成立難，成立之后運行更難，以致很多業(yè)主委員會成立后名存實亡。據《齊魯晚報》（2016年11月11日）報道，山東省濟南市市中區(qū)備案成立的業(yè)主委員會有56家，但是實際運行工作的不到一半。業(yè)主委員會運行困難的原因主要有以下幾點：第一，業(yè)主委員會的工作難以得到業(yè)主的充分認可。由于業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構，主要是執(zhí)行業(yè)主大會的決議。部分業(yè)主由于忙于自己的事業(yè)，平時是“事不關己，高高掛起”，很少關注業(yè)主委員會的工作性質和職能，因此對參加業(yè)主大會或者選舉業(yè)主委員會等工作積極性不高，一旦自己的權益受損，與物業(yè)協(xié)調無果的情況下找到業(yè)主委員會請求解決，業(yè)主委員會的解決結果如不能達到自己的滿意，就對業(yè)主委員會失去了信任。第二，業(yè)主委員會的主要職能是維護全體業(yè)主的合法權益，監(jiān)督物業(yè)服務企業(yè)的物業(yè)服務工作。但是開展工作需要物質條件，包括經費和辦公場所。業(yè)主委員會一般沒有自己專門獨立的辦公用房，其辦公場所一般由物業(yè)提供，辦公條件非常有限。而且業(yè)主委員會沒有確定的辦公經費。業(yè)主委員會的辦公經費一般由業(yè)主籌集或者物業(yè)管理區(qū)域內的公共設施出租、廣告收入等費用承擔。因此，業(yè)主委員會經費缺乏也是其難以開展工作的原因之一。第三，業(yè)主委員會的法律地位不明確。業(yè)主委員會的職能是執(zhí)行業(yè)主大會的決議，維護業(yè)主利益。那么業(yè)主委員會是否具有訴訟主體資格，開展工作能否代表全體業(yè)主呢？業(yè)主委員會的工作產生的責任是否能獨立承擔呢？現(xiàn)行法律未做明確規(guī)定，地方做法也是各地不一?，F(xiàn)行《民法通則》規(guī)定，只有法人、個人和其他組織具有訴訟主體資格。而業(yè)主委員會不是法人也不是個人，那是否是其他組織呢？而《民法通則》上能作為訴訟主體的其他組織必須是具有自己的辦公場所和獨立的經費來源，所以這也不符合《民法通則》的規(guī)定。因此，一旦業(yè)主委員會為了全體業(yè)主利益對外提起訴訟，敗訴的結果是沒有人承擔責任。這也導致部分地方法院不認可其訴訟主體資格，從而使得其難以代表全體業(yè)主維權。第四，業(yè)主委員會成立后，可能由于部分業(yè)主委員會成員搬離該社區(qū)或者死亡等原因，從而使得業(yè)主委員成員發(fā)生變動，當其成員少于法律規(guī)定的人數，而要改選業(yè)主委員會成員又必須經過業(yè)主大會，所以一旦出現(xiàn)業(yè)主委員會成員空缺較多又不能及時增補的情況，也會影響其工作的正常開展。第五，業(yè)主自治的作用難以實現(xiàn)。對內，業(yè)主委員會由于工作機制不完善，往往執(zhí)行程序不規(guī)范。其在召開業(yè)主大會或者請求業(yè)主協(xié)助有關事項時，得不到多數業(yè)主的積極回應，可能導致業(yè)主大會到會人數達不到法定要求從而難以形成有效業(yè)主決議。對外，業(yè)主委員會往往依賴物業(yè)服務企業(yè)，不能正確及時處理與物業(yè)服務企業(yè)的關系，甚至一些業(yè)主委員會的成員可能受到物業(yè)服務企業(yè)的收買，殆于行使職權，導致業(yè)主與物業(yè)矛盾增多。endprint

3 解決業(yè)主委員會困境的發(fā)展對策

社會治理要依靠法律，社區(qū)自治，解決業(yè)主委員會的困境要從完善立法開始。

3.1 完善我國的物業(yè)管理立法

業(yè)主委員會制度是伴隨著物業(yè)管理的發(fā)展而成長起來的一種制度。目前，雖然在《物權法》和國務院《物業(yè)管理條例》中對業(yè)主委員會制度有所規(guī)定，但是現(xiàn)有立法的原則性太強，操作性不高。首先，業(yè)主委員會為什么成立難，對于一個社區(qū)來說，首次成立業(yè)主委員會，《物業(yè)管理條例》雖然規(guī)定了可以由業(yè)主、開發(fā)商或者前期物業(yè)管理企業(yè)發(fā)起，但是由誰牽頭發(fā)起，沒有明確規(guī)定。成立業(yè)主委員會的費用從何而來也規(guī)定不明。對于一個新建小區(qū)，往往其前期物業(yè)管理都是由開發(fā)商指定的物業(yè)服務企業(yè)來管理，而這些物業(yè)服務企業(yè)往往又是開發(fā)商的下屬企業(yè)，他們之間是“父子兵”關系，因此由他們牽頭成立一個對抗監(jiān)督他們的業(yè)主委員會組織，其表現(xiàn)一般都不積極。甚至一些小區(qū)由于前期物業(yè)服務企業(yè)管理質量不高，嚴重損害業(yè)主利益，業(yè)主要求召開業(yè)主大會成立業(yè)主委員會時，還會遭到開發(fā)商和前期物業(yè)服務企業(yè)的阻撓甚至恐嚇。因此，立法上明確由政府主管部門牽頭成立，并規(guī)定成立費用的來源，可提高成立的比例。其次，立法明確業(yè)主委員會的法律地位。前已分析由于現(xiàn)行《物業(yè)管理條例》沒有明確業(yè)主委員會的法律地位，導致其對外往往代表全體業(yè)主，但不能獨立承擔責任，影響其工作的開展。我國香港地區(qū)，業(yè)主團體被認為是法人，具有民事行為能力和權利能力。我國有些地方的物業(yè)立法中也開始借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經驗，在物業(yè)管理法規(guī)中明確了業(yè)主委員會的訴訟主體地位，比如廣東和安徽新修訂的物業(yè)管理條例都規(guī)定業(yè)主委員會對外可以代表全體業(yè)主。再次，通過法律解釋明確《物業(yè)管理條例》中的具有模糊意義的概念。比如，《物業(yè)管理條例》第六條規(guī)定，“物業(yè)所有權人為業(yè)主?！卑凑瘴覈F(xiàn)有法律規(guī)定，不動產登記簿上登記的名冊為房屋所有權人。按照這樣的邏輯，不動產登記簿上登記的人即為業(yè)主。那么，在婚姻關系存續(xù)期間房產登記在一方名下，另一方是否也為業(yè)主呢？在推選業(yè)主委員會成員時，未登記在不動產證書上的另一方能否有資格被推薦為業(yè)主委員會成員呢？法律沒有規(guī)定。實踐中遇到這種情況，物業(yè)服務企業(yè)也許會極力反對，有時可能地方居委會或者街道辦在對業(yè)主委員會成員的資格審查時也會予以否定。如果通過立法或者司法解釋明確“業(yè)主”的準確含義，則有益于業(yè)主委員會的成立和運行。

3.2 完善物業(yè)管理部門的考核工作

建議將指導、組建、備案業(yè)主委員會工作納入縣區(qū)考核指標。業(yè)主委員會成立難、運行難，固然有業(yè)主的原因，也有開發(fā)商和物業(yè)服務企業(yè)的原因，同時也與一些地方物業(yè)管理部門的懶政和不作為有關?，F(xiàn)行法律規(guī)定了街道辦和居委會對業(yè)主委員會工作進行指導，業(yè)主委員會成立應在街道辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，但是當業(yè)主申請成立業(yè)主大會，組建業(yè)主委員時，相關部門可能由于對組建業(yè)主委員會的工作流程不熟悉或者涉及部門利益故意拖延或者不予批準，導致業(yè)主委員會不能及時成立，而相關政府部門對此應承擔什么樣的責任法律沒有規(guī)定。現(xiàn)實中，一些地方政府在面對業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)的矛盾時，往往對申請成立業(yè)主委員會拖延、推諉。比如筆者所在城市某小區(qū)由于租客比較多，在部分業(yè)主要求召開業(yè)主大會，成立業(yè)主委員會時，社區(qū)居委會要求每個業(yè)主參與投票，最終由于業(yè)主參與度不高而流產。目前，西安市《物業(yè)管理條例》第九十六條規(guī)定，“市、區(qū)、縣人民政府應當建立和完善物業(yè)管理工作綜合考核制度，定期對物業(yè)管理工作進行監(jiān)督檢查，并納入年度工作目標責任考核。”通過強化管理部門責任，從而促進了物業(yè)管理工作，也有利于業(yè)主委員會的成立和運行。

3.3 培養(yǎng)業(yè)主自治意識

業(yè)主委員會制度的設立目的是在政府職能調整的情況下實現(xiàn)業(yè)主參與社區(qū)管理達到社區(qū)自治。我國老百姓長期形成的習慣是把自己的事情交給政府去管，自治意識不強。一部分業(yè)主渴望參加業(yè)主委員會選舉，卻不了解法律程序和相關知識，不知道如何操作，稍有挫折就退縮、放棄。破解業(yè)主委員會的困境，需要政府牽頭，搭建平臺，通過廣泛宣傳逐步增強業(yè)主自治意識，指導業(yè)主依法行使好自己的選舉權、被選舉權，同時對選舉中的違法違規(guī)行為加以處罰，有利于引導公民積極參與社區(qū)管理，實現(xiàn)社區(qū)自治的最終目標。

參考文獻：

1.張作祥.物業(yè)管理概論.清華大學出版社.2011

2.謝姝瑋.業(yè)主委員會成立的困境及其立法對策.

遼寧公安司法管理干部學院學報.2017.01

3.楊波.從沖突到秩序：和諧社區(qū)建設中的業(yè)主委員會.中國社會出版社.2006

作者簡介：

余同懷，南開大學法學院博士研究生，主要從事中國法制史和法理學的研究。

基金項目：

安徽省教育廳人文社會科學一般項目（2011sk273）。endprint