劃轉(zhuǎn)國(guó)資充實(shí)社保之要義

盧馳文

延遲退休年齡是節(jié)支的辦法，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鹗窃鍪盏霓k法。大力度劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鹉艽蟠缶徑庋舆t退休年齡改革的壓力，但不能完全替代延遲退休年齡改革

中國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立以來(lái)，對(duì)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局、保障企業(yè)離退休人員權(quán)益發(fā)揮了重要作用。2017年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，該方案將對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

制定《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》的背景分析

1.近幾年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年征繳收入不抵總支出，而且缺口在擴(kuò)大。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，從2014年起中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年征繳收入不抵基金總支出。2014年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入25310億元，其中征繳收入20434億元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金3548億元。全年基金總支出21755億元。2014年當(dāng)年征收收入比基金總支出少1321億元。

2015年全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入29341億元，其中征繳收入23016億元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金4716億元。2015年基金總支出25813億元。2015年當(dāng)年征繳收入比基金總支出少2797億元。假設(shè)沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼，2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入也比基金總支出少1188億元，這個(gè)缺口相當(dāng)于基金總支出的4.6%。

2016年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入35058 億元，其中征繳收入26768 億元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金6511 億元。2016年基金總支出31854 億元。2016年年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存38580 億元。盡管2016年年末全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)存很多，2016年當(dāng)年基金總收入也比基金總支出多3204億元，但2016年當(dāng)年征繳收入比基金總支出少5086億元。假設(shè)沒(méi)有各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2016年基金總收入也比基金總支出少3307億元。這個(gè)缺口相當(dāng)于基金總支出的10.38%。

據(jù)上述分析，2014年、2015年、2016年全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年征繳收入與當(dāng)年基金總支出的缺口分別為1321億元、2797億元、5086億元，缺口在逐年擴(kuò)大。

2.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支的主要原因。一是人口老齡化加速與撫養(yǎng)比下降。1997年7月16日，中國(guó)頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，1998年，中國(guó)有8475.8萬(wàn)企業(yè)職工參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，有2727.3萬(wàn)企業(yè)離退休人員參加了離退休費(fèi)社會(huì)統(tǒng)籌。按照這些數(shù)據(jù)推算，1998年撫養(yǎng)比為3.11：1。2016年年末全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為37930 萬(wàn)人。其中，參保職工27826 萬(wàn)人，參保離退休人員10103 萬(wàn)人。根據(jù)這些數(shù)據(jù)推算，2016年撫養(yǎng)比2.75：1。中國(guó)人口老齡化，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金撫養(yǎng)比必然會(huì)逐步降低。

二是中國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例多年基本未變，個(gè)人賬戶空賬規(guī)模不斷擴(kuò)大。中國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例為20%，個(gè)人繳費(fèi)比例為8%，個(gè)別地區(qū)有很小幅度調(diào)整除外。中國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制前參加了工作的職工為社保中人，轉(zhuǎn)制前就已經(jīng)辦理了離退休手續(xù)的人為社保老人。社保老人沒(méi)有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，社保中人轉(zhuǎn)制前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶是空賬，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬是歷史形成的。設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的初衷就是未雨綢繆，應(yīng)對(duì)中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)老化背景下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口問(wèn)題的。而之前各級(jí)政府并沒(méi)有籌集足夠的資金償還這些歷史欠賬，甚至有人主張放棄做實(shí)個(gè)人賬戶。這些歷史欠賬會(huì)通過(guò)代際傳遞反映到未來(lái)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支狀況方面。

三是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌，其社保中人的個(gè)人空賬加大了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不平衡趨勢(shì)?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保對(duì)象不僅包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工，而且包括農(nóng)民工，還包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工。不過(guò)，機(jī)關(guān)事業(yè)比企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制晚，2015年1月才頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。盡管機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌前，其職工在職時(shí)不交基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，離退休人員的養(yǎng)老金全部由財(cái)政承擔(dān)。但轉(zhuǎn)軌后，財(cái)政對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任邊界清晰，政府對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的歷史隱性債務(wù)會(huì)轉(zhuǎn)嫁到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中。

如果中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)一直保持在1998年的水平，直到2050年也是如此，則中國(guó)不需要設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，完全可以采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。問(wèn)題在于中國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)不斷老化。據(jù)新華社報(bào)道，“專家預(yù)測(cè)，到2052年，中國(guó)60歲及以上老年人口總數(shù)將會(huì)達(dá)到峰值4.87億人，人口老齡化率將會(huì)達(dá)到35%左右?！奔热蝗绱耍瑹o(wú)論各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)是否做實(shí)個(gè)人賬戶，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都必須保持有一定規(guī)模的積累。否則，一旦出現(xiàn)大的支付風(fēng)險(xiǎn)，則會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鹨饬x重大

1.有利于增強(qiáng)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性。劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金，增加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)總額和投資收益。

2.有利于充分體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)全民所有，發(fā)展成果全民共享，增進(jìn)民生福利?！秳澽D(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》雖然只強(qiáng)調(diào)彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口，但是實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)資本的形成與壯大有全民的貢獻(xiàn)，是全民資產(chǎn)，各級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況可以利用劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的投資增值收益和分紅收益彌補(bǔ)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)的2016年度社?；饒?bào)告顯示，2016年末全國(guó)社?；饳?quán)益16042.58億元。劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資本與之前形成的全國(guó)社會(huì)保障基金權(quán)益資產(chǎn)將構(gòu)成中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

3.有利于完善國(guó)有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)?！秳澽D(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》指出，國(guó)有企業(yè)由各級(jí)政府的國(guó)資委監(jiān)督管理，一般情況下可以讓國(guó)民放心。但特殊情況下，國(guó)務(wù)院賦予了社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)向國(guó)有企業(yè)派出董事的權(quán)力。即使不向劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本企業(yè)派出董事，也會(huì)建立劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本企業(yè)與承接主體之間的信息溝通機(jī)制，便于承接主體在特殊情況下對(duì)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本企業(yè)及時(shí)干預(yù)。

4.有利于減輕各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的壓力。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年征繳收入不抵總支出的情況，各級(jí)財(cái)政不得不補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。否則，歷年累計(jì)結(jié)余幾年就可能會(huì)耗盡。2013年、2014年、2015年、2016年，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別為3019億元、3548億元、4716億元、6511億元。啟動(dòng)了劃撥國(guó)有企業(yè)資本充實(shí)社?；鸱桨?，則可以適當(dāng)緩解各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)的壓力。

劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬馁Y金規(guī)模及主要方式

《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》規(guī)定，首先以彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期因企業(yè)職工享受視同繳費(fèi)年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口為基本目標(biāo)，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%。對(duì)劃入的國(guó)有股權(quán)，社保基金會(huì)及各?。▍^(qū)、市）國(guó)有獨(dú)資公司等承接主體的收益主要來(lái)源于股權(quán)分紅。除國(guó)家規(guī)定須保持國(guó)有特殊持股比例或要求的企業(yè)外，社?；饡?huì)及各?。▍^(qū)、市）國(guó)有獨(dú)資公司等承接主體經(jīng)批準(zhǔn)也可以通過(guò)國(guó)有資本運(yùn)作獲取收益。

2016年6月30日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任肖亞慶受國(guó)務(wù)院委托，就國(guó)有資產(chǎn)管理與體制改革情況向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作報(bào)告。報(bào)告顯示，截至2015年年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額119.2萬(wàn)億元、所有者權(quán)益40.1萬(wàn)億元，分別為2012年的1.5倍和1.4倍；其中，中央企業(yè)資產(chǎn)總額47.6萬(wàn)億元、所有者權(quán)益15.9萬(wàn)億元，均為2012年的1.3倍。

劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%，以國(guó)有股權(quán)40萬(wàn)億元進(jìn)行粗略推算，劃轉(zhuǎn)的國(guó)有股權(quán)為4萬(wàn)億元。假設(shè)國(guó)有企業(yè)年資本利潤(rùn)率為10%，被劃轉(zhuǎn)的國(guó)有股權(quán)的利潤(rùn)全部用于分紅，則每年由此充實(shí)社?；鸬馁Y金達(dá)到4000億元。假設(shè)沒(méi)有各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2016年基金總收入也比基金總支出少3307億元。按照2016年的狀況，即使沒(méi)有各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，僅僅股權(quán)分紅的4000億元就能彌補(bǔ)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口。從肖亞慶的報(bào)告可以看出，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)增值的速度還是比較快的，每年增值10%或以上。劃轉(zhuǎn)國(guó)有股權(quán)的收益不僅包含分紅的收益，還包含資產(chǎn)增值的收益。

變賣國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)充實(shí)社?；鹗菤㈦u取卵的做法，不利于資本市場(chǎng)的穩(wěn)定，甚至可能對(duì)股票市場(chǎng)產(chǎn)生強(qiáng)大的負(fù)面沖擊。筆者認(rèn)為，目前這種做法不可行。股權(quán)分紅才是劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金的主要方式，也是可持續(xù)的方式。

劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬耐卣剐运伎?/p>

劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；?，不僅能惠及城鎮(zhèn)企業(yè)職工，而且還能惠及農(nóng)民工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，能大大緩解延遲退休年齡改革的壓力，但不能完全替代延遲退休年齡改革。

維持城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡，增收與節(jié)支都是可行的方法，同樣重要，甚至可以相互替代。社會(huì)福利政策改革中，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，提高給付水平，比較容易推行。但是，減少福利待遇的改革，由于福利待遇水平的剛性，往往會(huì)遇到很大阻力。延遲退休年齡是節(jié)支的辦法，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金是增收的辦法。大力度劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金，能大大緩解延遲退休年齡改革的壓力，但不能完全替代延遲退休年齡改革。因?yàn)椋舆t退休年齡不僅有利于解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡問(wèn)題，而且涉及解決適齡人口的人力資源充分利用問(wèn)題，況且延遲退休年齡有利于建立維持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的內(nèi)在機(jī)制。

如果在沒(méi)有各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的情況下，未來(lái)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)年收支缺口仍在4000億元以內(nèi)，延遲退休年齡的改革仍然可以暫緩啟動(dòng)。然而，如果在沒(méi)有各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的情況下，未來(lái)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)年收支缺口突破4000億元，并迅速擴(kuò)大，黨中央、國(guó)務(wù)院就需要作出決策——要么增大劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的比例，要么啟動(dòng)延遲退休年齡的改革，或兩項(xiàng)改革同時(shí)推進(jìn)。延遲退休年齡改革的關(guān)鍵在于科學(xué)測(cè)算提高退休年齡的幅度。測(cè)算時(shí)不僅要考慮男性與女性的人均預(yù)期壽命的差異，還要把實(shí)施全面二孩政策的影響考慮進(jìn)去。

（作者為上海政法學(xué)院社保教研室主任、副教授）