為效果付費(fèi)債券：一種創(chuàng)新的PPP構(gòu)造

李蕊

為效果付費(fèi)債券依托政府、市場與社會協(xié)同彌補(bǔ)民生供給短板，是一種多贏的公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新

目前，民生問題已成為社會轉(zhuǎn)型背景下，人們通過利益訴求以推動公共政策轉(zhuǎn)向的關(guān)鍵。中共十九大強(qiáng)調(diào)，“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。”獲得優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是人們所能獲得的最真實、最基礎(chǔ)性的正義，也是公民基本權(quán)利。既有的“政府直接供給”和“政府付費(fèi)-社會組織供給”（政府購買服務(wù)）的模式不僅加劇政府財政負(fù)擔(dān)，而且難以契合社會轉(zhuǎn)型時期民眾日益增長的多元化公共需求。在政府簡政放權(quán)、社會資本合作參與和社會治理更始鼎新的制度語境下，為效果付費(fèi)債券為中國公共服務(wù)供給體制改革乃至政府與市場、社會合作提供了一個可供選擇的路徑。

為效果付費(fèi)債券（Pay for Success Bonds）也稱社會效益?zhèn)⊿ocial Impact Bonds），2010年發(fā)端于英國，它統(tǒng)合政府、市場、社會三維治理要素，構(gòu)造新型公私伙伴關(guān)系。作為一種主要依靠市場機(jī)制和投資者參與，以實現(xiàn)民生改善目標(biāo)的創(chuàng)新政府融資機(jī)制和社會治理模式，其徑由債券發(fā)行融通社會資本并應(yīng)用于社會公共服務(wù)供給，政府作為委托人不直接為服務(wù)付費(fèi)，而是以服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向——為效果而償債。這樣，較好地實現(xiàn)了減輕政府財政支出壓力、促進(jìn)民生改善和提升資源配置效率等多重目標(biāo)。2012年，它與眾籌和公益公司一并被譽(yù)為世界“三大金融創(chuàng)新”。截至2017年7月，英國、美國、澳大利亞、加拿大、日本、印度等10余個國家已開展104個項目，涉及資金超過30億美元，超過10萬目標(biāo)人群受益。涉及養(yǎng)老、社區(qū)矯正、勞動力發(fā)展、兒童寄養(yǎng)、早期教育、預(yù)防保健、殘障者服務(wù)、無家可歸者救助等10余個預(yù)防性民生公共服務(wù)供給領(lǐng)域。根據(jù)2016年6月英國社會金融公布的數(shù)據(jù)顯示，在已經(jīng)公布干預(yù)效果數(shù)據(jù)的22個項目中，有21個項目產(chǎn)生了積極的社會效果，其中英國諾丁漢改善教育和就業(yè)等12個項目已向投資者償付投資。

分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)化合同：

為效果付費(fèi)債券的交易架構(gòu)

國外既有為效果付費(fèi)債券項目實踐存在明顯的共性特質(zhì)。第一，債券發(fā)行之前政府機(jī)構(gòu)要對所“期待的結(jié)果”做出定義。第二，要有中介組織連接政府、投資者和社會服務(wù)組織，基于政府的委托對于債券的全生命周期提供持續(xù)的管理和監(jiān)控。第三，要有明確的目標(biāo)群體——一般是刑滿釋放人員、無家可歸者、老年人、孕婦、未成年人等需要獲得傾斜性公共服務(wù)的社會成員，其所遭遇的社會問題一般可通過有效的社會行為干預(yù)項目獲得預(yù)防性解決，以減少高昂的事后補(bǔ)救財政支出。同時，這種預(yù)防性干預(yù)的社會效益必須是可測量的。第四，要有提供資金的債券投資人。這類投資者需要兼顧經(jīng)濟(jì)和社會雙重收益，包括基金、社區(qū)發(fā)展金融機(jī)構(gòu)、銀行以及其他機(jī)構(gòu)。于投資者而言，為效果付費(fèi)債券的價值在于“義利并舉”：為投資者提供一種兼顧公益和利潤回報的金融產(chǎn)品，突破了以往以營利為目的商業(yè)投資和單向給予的慈善公益之間非此即彼之藩籬。第五，需要一個或多個非營利的社會服務(wù)組織來具體執(zhí)行這個項目以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，該組織是債券籌資的直接使用者，更是決定為效果付費(fèi)債券目標(biāo)達(dá)成的肯綮因素。約定的社會效果實現(xiàn)與否，最終取決于其提供服務(wù)的方式、程度和資金運(yùn)用的效率等。此外，還要包含獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)。作為項目成功與否的最終評定者，評估機(jī)構(gòu)接受中介機(jī)構(gòu)的委托，依據(jù)預(yù)先確定的評定標(biāo)準(zhǔn)和方法開展評估，需要與項目運(yùn)行保持“一臂距離”以維系評估的客觀性。

為效果付費(fèi)債券本質(zhì)上是一種行政機(jī)關(guān)、非營利社會服務(wù)的提供者和投資者之間一種基于項目成果的結(jié)構(gòu)化合約。政府部門以提升社會效益為目標(biāo)，簽署委托合同委托公益性的中介機(jī)構(gòu)作為代理人面向社會資本發(fā)行債券以融入資金。中介機(jī)構(gòu)基于政府授權(quán)，通過服務(wù)購買協(xié)議將所融通資金提供給社會服務(wù)組織，用于向明確的目標(biāo)人群提供預(yù)防性公共服務(wù)。這一交易結(jié)構(gòu)的特質(zhì)在于內(nèi)嵌入市場機(jī)制——政府只為“效果”付費(fèi)。在公共服務(wù)項目結(jié)束后，第三方評估機(jī)構(gòu)根據(jù)中介機(jī)構(gòu)的委托對于社會服務(wù)組織的服務(wù)效果進(jìn)行評估，若經(jīng)評估，服務(wù)效果達(dá)到債券融資合同預(yù)先確立之目標(biāo)，則政府部門將依約通過中介機(jī)構(gòu)向社會資本償付本金及利息。若合同約定的社會效果目標(biāo)沒有達(dá)成，則政府無需付費(fèi)。

為效果付費(fèi)債券最重要的結(jié)構(gòu)在于其支付模型。只有在項目效果達(dá)到合同預(yù)設(shè)目的之后，投資者才能獲得資金償付，從而將經(jīng)濟(jì)利益植根于提高質(zhì)量之中，使經(jīng)濟(jì)利益與社會效果相關(guān)聯(lián)。這種支付模式帶來了經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力，有效防范了公共服務(wù)民營化通常會出現(xiàn)的減少投入、降低質(zhì)量的風(fēng)險。一方面，投資者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下會將資金全部投入到項目運(yùn)營中去，以達(dá)到合同要求的效果。另一方面，與民營化迥異的是，為效果付費(fèi)債券將供給公共服務(wù)的權(quán)力分散轉(zhuǎn)移至中介機(jī)構(gòu)、社會服務(wù)組織等多個主體。投資者并不直接提供公共服務(wù)，而是由專門的服務(wù)組織具體負(fù)責(zé)項目實施。這些非營利組織成立的目的就是為目標(biāo)群體提供服務(wù)，改善其生存環(huán)境，其成員不僅具有專業(yè)知識和技能，而且懷有投身于公共服務(wù)的情懷，可以有效避免一般民營化中較為常見的濫用權(quán)力、壓榨服務(wù)對象等問題。

從PPP到PPNP：

為效果付費(fèi)債券的創(chuàng)新本質(zhì)

這一機(jī)制的創(chuàng)新在于依托獨(dú)特的結(jié)構(gòu)化合同以中介機(jī)構(gòu)為媒介推動跨部門協(xié)作，將政府部門、私人部門、第三部門耦合銜接于公共服務(wù)供給領(lǐng)域，將市場激勵機(jī)制、問責(zé)機(jī)制與供給效果綁定，從而實現(xiàn)了公共服務(wù)供給體制轉(zhuǎn)變和財政風(fēng)險、績效責(zé)任的遷移。

以中介機(jī)構(gòu)作為中樞，政府授權(quán)其以合同的方式連接投資者、社會服務(wù)供給者，實現(xiàn)公與私的間接合作，構(gòu)造出新型公私伙伴關(guān)系（public， private and non-profit actors，簡稱PPNP）。傳統(tǒng)PPP（Public-Private Partnership）模式將社會資本引入公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，提升公共資源配置效率。盡管基于與社會資本合作，政府?dāng)[脫了公共產(chǎn)品直接“提供者”的身份桎梏，但仍親力親為身兼規(guī)則的制定者與執(zhí)行者、項目“合作者”和市場“監(jiān)管者”等多重角色，并承擔(dān)多重責(zé)任和義務(wù)，保留了對于協(xié)議安排和項目實施的監(jiān)督和控制權(quán)。同源異流，在PPNP模式下政府、私人部門和社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域構(gòu)建一種間接的公私合作關(guān)系。為效果付費(fèi)債券交易結(jié)構(gòu)中增加了中介機(jī)構(gòu)和社會服務(wù)組織。它以中介機(jī)構(gòu)作為橋梁，政府授權(quán)中介機(jī)構(gòu)以合同的方式連接投資者、社會服務(wù)供給者，實現(xiàn)公與私間接合作。作為一個接受政府委托專門致力于推動整個項目提升績效的機(jī)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)在交易中扮演一個積極的角色。為效果付費(fèi)債券的一個關(guān)鍵特質(zhì)在于權(quán)力分散、社會參與治理。它承認(rèn)當(dāng)前社會最大的問題不能被政府、市場資本或社會組織單獨(dú)解決。其特別之處在于通過結(jié)構(gòu)化的合同將權(quán)力分散到社會中介組織、社會服務(wù)提供者、投資者、第三方評估機(jī)構(gòu)等多個主體。它將政府、投資者、社會組織放到了最適合他們的位置上，在執(zhí)行項目中發(fā)揮各自所長以保證公共服務(wù)質(zhì)量和效率的最優(yōu)化。endprint

為效果付費(fèi)：政府將如何作為

基于委托協(xié)議，政府將公共服務(wù)融資和供給的部分決策權(quán)、控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)授予中介機(jī)構(gòu)。政府主要采用一種“不插手”的管理方式，不必決定依據(jù)哪種方式，只需要決定要獲得何種效果。政府作為債務(wù)人只為已然實現(xiàn)的可量化的社會效果付費(fèi)，而不是在前期為社會服務(wù)供給及其或然效果付費(fèi)。這一財政支付方式變革改良了傳統(tǒng)的社會服務(wù)投融資模式，為公共財政從支持補(bǔ)救性事后社會服務(wù)過渡到支持花費(fèi)更少的預(yù)防性項目，構(gòu)建了較為妥帖的邏輯路徑。實踐證明，對于累犯預(yù)防、無家可歸者救助、兒童早教、居家養(yǎng)老等預(yù)防性社會項目投資的增加勢必衍生“杠桿效應(yīng)”，事后解決相關(guān)社會問題的財政支出會成倍減少。

為效果付費(fèi)債券有利于政府“簡政放權(quán)”，使其超脫于債務(wù)融資和公共服務(wù)供給的具體環(huán)節(jié)。但這并不意味著政府可抽身事外，作為債券的發(fā)行人和為“效果”最終付費(fèi)者，政府要負(fù)責(zé)遴選厘定項目實施領(lǐng)域，對“期待的結(jié)果”做出定義并為效果付費(fèi)。與自然科學(xué)成果不同，公共服務(wù)領(lǐng)域成果的衡量具有高度的多元性和復(fù)雜性，難以通過實驗手段驗證。而且社會效果的達(dá)成往往是綜合因素作用的結(jié)果。這就要求評估者要基于主客觀多重指標(biāo)判斷社會效益目標(biāo)是否實現(xiàn)。由此可見，為效果付費(fèi)債券并非能應(yīng)用于所有公共服務(wù)領(lǐng)域。

麥肯錫公司研究表明，為效果付費(fèi)債券特別適合于行為改變方面的干預(yù)措施。國外實踐經(jīng)驗表明，其所擇選的債券發(fā)行領(lǐng)域一般是與人的發(fā)展有關(guān)的服務(wù)，具備以下要素特質(zhì)：（1）有明確的目標(biāo)人群；（2）所涉社會問題復(fù)雜，需要多部門之間協(xié)同解決；（3）前期需要大量投資，政府財政和慈善資金暫時不能覆蓋；（4）前期預(yù)防性干預(yù)成本顯著低于解決性干預(yù)成本；（5）預(yù)防性干預(yù)方案具有鮮明的獨(dú)立性和可辨識性；（6）數(shù)年之內(nèi)可以產(chǎn)生明確的和可衡量的結(jié)果，數(shù)據(jù)具有可獲得性。政府在項目設(shè)計階段不僅要仔細(xì)精準(zhǔn)地確定成功付費(fèi)債券目標(biāo)服務(wù)人群以避免“撇脂戰(zhàn)略”（cream-skimming），而且要預(yù)置包含應(yīng)對融資失敗、績效目標(biāo)不能達(dá)成的策略以及針對服務(wù)提供者表現(xiàn)不佳等的應(yīng)急預(yù)案。

政府更要通過財政預(yù)算和立法盡量防范政治、財政等風(fēng)險，確保債券償付責(zé)任之履行。盡管為效果付費(fèi)債券的價值追求在于促進(jìn)財政績效提升和社會效果的實現(xiàn)，其償付具有或然性，但這絕不意味著政府可以規(guī)避付款責(zé)任。固然政府只為“效果”付費(fèi)，但是國家預(yù)算的受托決策性決定了政府作為受托人必須向其委托人和受益人負(fù)責(zé)，其債券償付支出亦不能“臨時起意”。眾所周知，一般責(zé)任債務(wù)中，政府償債資金來源于納稅人繳納的稅款，理應(yīng)納入預(yù)算監(jiān)督范疇體系，通過完備高效的預(yù)算程序保障納稅人作為決策的知情人、參與者和最高話語權(quán)者之憲法地位。根據(jù)預(yù)算管理規(guī)程，政府應(yīng)該在“效果”最終產(chǎn)生之前或者是結(jié)合分期付款的多年承諾，通過嚴(yán)格的預(yù)算程序，為可預(yù)見的最好的社會效果的產(chǎn)生提前預(yù)留需全額償付的專項資金。當(dāng)然，為了減削閑置資金、提升財政績效，為效果付費(fèi)債券預(yù)算可以包括構(gòu)建多年義務(wù)基金或者建立專門的用于支付結(jié)果的信托資金等。令人欣喜的是，中國《預(yù)算法》已然明確各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這為未來為效果付費(fèi)債券的發(fā)行償付奠定了制度基礎(chǔ)。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下， 僅靠社會成員的慈善之心尚不足以將慈善做大。為效果付費(fèi)債券投資可歸屬于一種聚合利己主義和利他主義行為之選擇，兼具投資和慈善雙重屬性。在最早開展為效果付費(fèi)債券實踐的英國，已然于2014年通過《社會投資稅收減免法案》，明確規(guī)定給予為效果付費(fèi)債券投資者所得稅減免、資本利得稅遞延和免征等稅收優(yōu)惠，極大增強(qiáng)了此類債券對于社會資本的感召力。目前中國《預(yù)算法》已然允許地方政府為“公益性資本支出”發(fā)債，筆者建議，未來考慮將為效果付費(fèi)債券納入地方政府債券范疇，權(quán)衡其特異屬性，對于發(fā)行償付機(jī)制、稅收優(yōu)惠等予以專門規(guī)定。

盡管支持者們普遍認(rèn)為，為效果付費(fèi)債券依托政府、市場與社會協(xié)同彌補(bǔ)民生供給短板，是一種多贏的公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新。但是，自其初啼之際，便始終伴隨著諸如“實施范圍有限”“實踐數(shù)據(jù)不足”“結(jié)果不具可測量性”“結(jié)構(gòu)復(fù)雜可能增加交易成本和風(fēng)險”等多重質(zhì)疑?！盀檎叱３?，行者常至”，為效果付費(fèi)債券橫跨金融、公共管理、社會建設(shè)等多個領(lǐng)域，對于政府、市場與社會的成長發(fā)育水平和協(xié)同合作能力亦提出了較高要求。未來需要基于既有實踐經(jīng)驗不斷總結(jié)經(jīng)驗，促進(jìn)從干預(yù)人群的遴選到社會效果目標(biāo)設(shè)定、金融模式安排、評估機(jī)制設(shè)計等領(lǐng)域的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（作者為中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授）endprint