重構(gòu)利用外資的“雙驅(qū)”格局

桑百川+張彩云

中國(guó)需要兩條腿走路：既要提升加工型外資吸引力，又要釋放經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、消費(fèi)市場(chǎng)擴(kuò)大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，吸引內(nèi)需型外商投資

改革開放以來(lái)，加工型外資和內(nèi)需型外資構(gòu)成中國(guó)吸收外資的兩個(gè)主要組成部分，不同時(shí)期各有側(cè)重。然而，近年來(lái)，由于要素成本上升、優(yōu)惠政策變動(dòng)以及思想認(rèn)識(shí)上的原因，大量加工型外資撤離，加劇了實(shí)體經(jīng)濟(jì)困境。應(yīng)重新認(rèn)識(shí)加工型外資在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的重要地位，堅(jiān)持加工型和內(nèi)需型外資兩手抓、兩手都要硬，構(gòu)建“加工型+內(nèi)需型”雙輪驅(qū)動(dòng)的外資格局。

中國(guó)利用外資格局變遷

中國(guó)吸引外商直接投資（FDI）傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)變遷。經(jīng)濟(jì)增速放緩替代了高速增長(zhǎng)，高企的要素成本替代了廉價(jià)生產(chǎn)要素，選擇性引資取代“超國(guó)民待遇”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)替代了工業(yè)化加速擴(kuò)張，逆全球化暗流涌動(dòng)替代了經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展。在此背景下，中國(guó)傳統(tǒng)加工型外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、利潤(rùn)微薄，遂逐步撤離或?qū)a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至海外。同時(shí)，越來(lái)越多的外資瞄準(zhǔn)中國(guó)市場(chǎng)，逐步將高附加值、高技術(shù)含量的產(chǎn)品技術(shù)與生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到中國(guó)，直接服務(wù)于龐大的中國(guó)市場(chǎng)，使得在華外資向內(nèi)需型傾斜。中國(guó)利用外資格局總體呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)：投資結(jié)構(gòu)由制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，投資區(qū)域由東部沿海向內(nèi)銷比例高的中部地區(qū)和西南地區(qū)轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)分布由纖維紡織、服裝玩具加工等傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向食品、化學(xué)、醫(yī)療、運(yùn)輸機(jī)械等內(nèi)需型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)開拓型外資企業(yè)績(jī)效好于出口導(dǎo)向型企業(yè)績(jī)效等。

中國(guó)“世界工廠”吸引力大幅降低。近年來(lái)，中國(guó)制造業(yè)利用外資呈現(xiàn)總體下降、增速放緩甚至負(fù)增長(zhǎng)、占比持續(xù)下降的趨勢(shì)。加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后的15年間，制造業(yè)外商投資所占比重由60%以上下降到30%以下，驟降30多個(gè)百分點(diǎn)。2017年1-11月，制造業(yè)實(shí)際利用外資2077.6億元，占全國(guó)外資總量比重僅為25.9%。根據(jù)美歐日商會(huì)的調(diào)查數(shù)據(jù)，2012年，來(lái)中國(guó)投資的80%的日本企業(yè)、80%的美國(guó)企業(yè)和86%的歐洲企業(yè)表示有意擴(kuò)大在中國(guó)的運(yùn)營(yíng)規(guī)模，而3年后其比例分別下降為60%、60%和47%。其中，25%的受訪美國(guó)企業(yè)已經(jīng)或準(zhǔn)備將產(chǎn)能移出中國(guó)，其中一半表示將遷移到“亞洲發(fā)展中國(guó)家”，40%表示移往美國(guó)、加拿大或墨西哥；受訪的歐洲企業(yè)中，11%的企業(yè)計(jì)劃將投資轉(zhuǎn)移至其他市場(chǎng)，41%的企業(yè)計(jì)劃削減在華項(xiàng)目成本。短短幾年，美國(guó)回流企業(yè)達(dá)到300多家，德國(guó)的倍適登、蒂森克虜伯等公司也陸續(xù)回流本土，日本的西鐵城、松下、夏普等企業(yè)紛紛計(jì)劃將制造基地回遷。優(yōu)衣庫(kù)、耐克、富士康、船井電機(jī)、三星等世界知名企業(yè)則紛紛在東南亞和印度開設(shè)新廠。從撤離或轉(zhuǎn)移的企業(yè)行業(yè)特征來(lái)看，以制造業(yè)為主，涵蓋了汽車工業(yè)、重工業(yè)、高科技企業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)等制造業(yè)的多個(gè)行業(yè)。

內(nèi)需型外資成為中國(guó)利用外資的“壓艙石”。在中國(guó)吸收FDI傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)弱化的同時(shí)，潛在的引資新優(yōu)勢(shì)正在積聚，新的引資競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)正在形成：新一輪改革開放的制度紅利釋放、龐大的消費(fèi)市場(chǎng)不斷升級(jí)擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)配套能力明顯增強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施趨于完善、勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)正在轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)伴生新的投資機(jī)遇。從跨國(guó)公司全球生產(chǎn)布局來(lái)看，中國(guó)龐大的國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)將成為跨國(guó)公司的重要目標(biāo)市場(chǎng)。外商投資于服務(wù)業(yè)的比重從2009年的40.57%逐年攀升至2017年1-11月的72.5%。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)也逐漸成為外資的關(guān)注點(diǎn)，2017年1-11月高技術(shù)制造業(yè)同比增長(zhǎng)9.9%，高技術(shù)服務(wù)業(yè)同比增長(zhǎng)100.9%。2016年，新增在華投資中80%的韓國(guó)企業(yè)和60%的日本企業(yè)都直接針對(duì)中國(guó)市場(chǎng)；三分之一的美國(guó)企業(yè)有超過半數(shù)的在華收入來(lái)自本地設(shè)計(jì)、開發(fā)或定制的產(chǎn)品和服務(wù)，計(jì)劃擴(kuò)大在華投資的美國(guó)企業(yè)中36%針對(duì)中國(guó)市場(chǎng)；71%的歐盟在華企業(yè)表示繼續(xù)留在中國(guó)的目的是“在華為華”，三分之二的歐盟企業(yè)表示，“中產(chǎn)階層規(guī)模擴(kuò)大并且收入水平提高”是最大機(jī)會(huì)。調(diào)研顯示，韓國(guó)新增在華企業(yè)主要集中于食品、醫(yī)療、教育、美容、金融等行業(yè)，在華新增日資企業(yè)聚焦食品、化學(xué)、醫(yī)藥和運(yùn)輸機(jī)械設(shè)備等內(nèi)銷型產(chǎn)業(yè)，馬來(lái)西亞企業(yè)在華投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為酒店、金融、保險(xiǎn)、清真食品行業(yè)等?？傮w上，“國(guó)內(nèi)消費(fèi)增長(zhǎng)”成為企業(yè)制定戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素。

加工型外資對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍有重要意義

加工型外資作為中國(guó)加工型產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)力，不僅過去為中國(guó)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)從弱到強(qiáng)、技術(shù)從無(wú)到有、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力從小到大的積極效應(yīng)，更能夠?yàn)橹袊?guó)當(dāng)前和未來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)提供戰(zhàn)略支點(diǎn)。與此同時(shí)，由于擁有龐大的人口規(guī)模、高效的加工制造體系，以及由于中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束，就業(yè)壓力始終存在，在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期，加工制造在中國(guó)的存續(xù)和拓展既有必然性也有必要性，加工型產(chǎn)業(yè)仍存在巨大的發(fā)展空間。

其一，中國(guó)的資源稟賦決定了加工型制造業(yè)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將保持比較優(yōu)勢(shì)。勞動(dòng)力成本并非是制造業(yè)企業(yè)的唯一考慮因素，與一般的發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)仍然在人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施、零部件配套、物流商業(yè)環(huán)境等方面保持綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為中國(guó)發(fā)展加工型制造業(yè)、吸引加工型外資創(chuàng)造了優(yōu)越的基礎(chǔ)條件。

其二，許多地區(qū)仍然具有發(fā)展加工型制造業(yè)的條件。中國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)，存在著雙重二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門并存，發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部和沿邊落后地區(qū)并存，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重任務(wù)遠(yuǎn)未完成。當(dāng)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市要素成本優(yōu)勢(shì)明顯弱化的同時(shí)，中西部和沿邊地區(qū)要素成本雖然也已明顯上漲，但與周邊國(guó)家和地區(qū)相比，綜合成本仍具有競(jìng)爭(zhēng)力，其擁有發(fā)展加工型制造業(yè)的強(qiáng)烈愿望和條件。隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，沿線國(guó)家高鐵網(wǎng)絡(luò)形成，內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展加工貿(mào)易的條件也將逐漸改善。

其三，加工型制造業(yè)是創(chuàng)造就業(yè)的基本保障，對(duì)于像中國(guó)這樣的人口大國(guó)不可或缺。加工型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、人力資本要求低、吸納勞動(dòng)力多，有利于解決中低層就業(yè)問題，尤其是解決大量農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)問題，正好可以與高技術(shù)、高附加值產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

其四，加工型制造業(yè)是中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，對(duì)防止產(chǎn)業(yè)空心化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)虛擬化程度加深，總體呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重心向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移、傳統(tǒng)制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)培育尚不完善的特征，產(chǎn)業(yè)空心化趨勢(shì)日益顯現(xiàn)。因此，在沒有足夠強(qiáng)大的核心科技作支撐、足夠充實(shí)的高端人才作儲(chǔ)備、同步的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作基礎(chǔ)的條件下，應(yīng)放緩產(chǎn)業(yè)外移的腳步，尤其是減少政策引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)外移。

總體來(lái)看，“世界制造基地”是中國(guó)參與國(guó)際分工、推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的有效途徑，也是中國(guó)建立國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。未來(lái)，發(fā)展的關(guān)鍵并不在于要不要加工型制造業(yè)，而在于該如何保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

重塑“加工型+內(nèi)需型”雙驅(qū)動(dòng)外資格局的對(duì)策

中國(guó)需要兩條腿走路：既要提升加工型外資吸引力，又要釋放經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、消費(fèi)市場(chǎng)擴(kuò)大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，吸引內(nèi)需型外商投資。

1.推動(dòng)加工型外資提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。其一，塑造重視加工型外資的社會(huì)輿論氛圍。有必要加大吸收加工型外資的宣傳力度，充分認(rèn)識(shí)到加工外資在吸收就業(yè)、擴(kuò)大出口、推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程、鞏固中國(guó)世界制造中心地位等方面的作用，引導(dǎo)輿論，扭轉(zhuǎn)輕視加工型外資的觀念。

其二，采取實(shí)質(zhì)性減稅措施。雖然政府先后出臺(tái)減稅政策，但企業(yè)仍然感到稅負(fù)較重。在美國(guó)強(qiáng)減稅背景下，中國(guó)有必要出臺(tái)更大幅度的減稅措施，以保證中國(guó)招商引資的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

其三，減輕社保負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)勞動(dòng)力成本。中國(guó)企業(yè)承擔(dān)的社保占工資總額比重早已超過40%，在全球125個(gè)國(guó)家和地區(qū)中僅11個(gè)超40%。加工型企業(yè)勞動(dòng)力主要來(lái)源于村鎮(zhèn)，人員流動(dòng)性強(qiáng)，工作連續(xù)性差，社保中斷或社保繳費(fèi)達(dá)不到提取年限的問題十分普遍，錢交了，當(dāng)期收入少了，最終仍沒有享受到政策紅利。盡管2015年中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議提出要降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，研究精簡(jiǎn)歸并“五險(xiǎn)一金”，人力資源和社會(huì)保障部2016年也發(fā)布了《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》等一系列政策及措施，但社保制度模式固化、費(fèi)率降幅小、基層落實(shí)難仍是破解社保難題的障礙。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)為創(chuàng)建全國(guó)文明城市，甚至逆勢(shì)提高社保費(fèi)率，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)叫苦不堪，更不敢為員工漲工資。因此，國(guó)家有必要精簡(jiǎn)歸并社會(huì)保險(xiǎn)，進(jìn)一步降低企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比率，加大國(guó)家財(cái)政對(duì)于社保的補(bǔ)貼力度，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的政策支持和宣傳力度，從根本上減輕個(gè)人和企業(yè)的社保負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)成本，激發(fā)企業(yè)活力。

其四，改革出口退稅制度。出口退稅本是符合國(guó)際規(guī)則的制度，體現(xiàn)了增值稅中性原則、間接稅屬地原則和WTO規(guī)則，也是國(guó)際上應(yīng)用較為廣泛以提高一國(guó)外貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)力的稅收措施，中國(guó)需進(jìn)一步弱化行政層面對(duì)出口退稅的主導(dǎo)，放寬退稅對(duì)象范圍，簡(jiǎn)化退稅率檔次，統(tǒng)一征收率與退稅率。

其五，最大程度地減少行政審批成本。要提高行政審批效率，集中審批權(quán)利，精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，壓縮審批時(shí)間，降低行政收費(fèi)。強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加強(qiáng)質(zhì)量、環(huán)保等方面的法律約束，讓企業(yè)按照市場(chǎng)原則決定投資生產(chǎn)，消除行政手段控制加工型外資企業(yè)投資和發(fā)展命運(yùn)的現(xiàn)象。

2.抓住內(nèi)需型外資新契機(jī)，推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。其一，進(jìn)一步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入限制?，F(xiàn)行負(fù)面清單在金融、保險(xiǎn)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、培訓(xùn)等服務(wù)領(lǐng)域還存在較多限制，部分投資者認(rèn)為，負(fù)面清單還不夠解渴。因此，中國(guó)應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)開始，制定主動(dòng)開放時(shí)間表和路線圖，在內(nèi)外開放上推出更大舉措。

其二，降低進(jìn)口產(chǎn)品綜合稅費(fèi)，推動(dòng)中國(guó)消費(fèi)升級(jí)。中國(guó)現(xiàn)行稅收制度下，進(jìn)口設(shè)備、進(jìn)口日用品以及高檔消費(fèi)品等進(jìn)口產(chǎn)品不僅要征收高額的關(guān)稅，還需要繳納多個(gè)稅種。以化妝品為例，需要征收30%的消費(fèi)稅、10%的關(guān)稅和17%的增值稅，即使實(shí)行降低關(guān)稅政策，綜合稅費(fèi)仍然高昂，國(guó)內(nèi)銷售價(jià)格與國(guó)外售價(jià)差距依舊很大。因此，需要在降低進(jìn)口關(guān)稅的同時(shí)，打造與國(guó)際接軌的稅制結(jié)構(gòu)，以此擴(kuò)大內(nèi)需市場(chǎng)，滿足國(guó)內(nèi)消費(fèi)升級(jí)需求。

其三，以市場(chǎng)開放倒逼、引導(dǎo)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從制造業(yè)開放的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，利用外資，通過技術(shù)溢出效應(yīng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，可推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。這一經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制到新的產(chǎn)業(yè)開放領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)企業(yè)學(xué)習(xí)、吸收、創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈升級(jí)。

3.把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境置于利用外資政策的優(yōu)先地位。一些外資企業(yè)認(rèn)為，中國(guó)存在法律缺乏透明度，競(jìng)爭(zhēng)缺乏公平性，政策變化快、落實(shí)難等問題。為了更好地吸引外商投資，要進(jìn)一步改善投資和市場(chǎng)環(huán)境，加快對(duì)外開放步伐，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。

其一，重新審查和設(shè)計(jì)中國(guó)的外資管理制度。目前，中國(guó)外商投資行政管理資源在一定程度上是分散的，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，容易引發(fā)部門間政策的差異或矛盾，使需要決策的事務(wù)進(jìn)展緩慢，影響投資環(huán)境。未來(lái)有必要整合現(xiàn)有外商投資準(zhǔn)入審批、監(jiān)管的職能，做到一個(gè)窗口對(duì)外。

其二，完善外商投資法律體系。系統(tǒng)收集和梳理與外資相關(guān)的法律法規(guī)，通過人大立法修訂和統(tǒng)一制定新的外資基礎(chǔ)型法律。凡是同國(guó)家對(duì)外開放大方向和大原則不符的法律法規(guī)或條款，要先期廢止或修訂。外資企業(yè)準(zhǔn)入后按照公司法依法經(jīng)營(yíng)，要在法律上平等對(duì)待。

其三，營(yíng)造各市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。吸引外資、留住外資并不是說還要給外商企業(yè)超國(guó)民待遇，而是要做到公平對(duì)待，包括營(yíng)造公平的法治環(huán)境、創(chuàng)建公平的政策環(huán)境、提供公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)、構(gòu)建規(guī)范的市場(chǎng)監(jiān)管體系等。與此同時(shí)，中國(guó)要完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查質(zhì)量和審查效率，加快新興領(lǐng)域和業(yè)態(tài)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)，加大對(duì)違法侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為的懲治力度。

（作者單位為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究院）