談安全生產(chǎn)監(jiān)察部門查封扣押的運(yùn)用

孟鵬　武計(jì)力

摘 要 查封、扣押是《中華人民共和國行政處罰法》中提出的一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，對于保障調(diào)查取證的順利進(jìn)行、行政處罰決定的執(zhí)行和防止社會(huì)危害擴(kuò)大都有重要意義。但是如果監(jiān)管部門不嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤?，容易激化矛盾，且?huì)引起行政復(fù)議和行政訴訟。本文為通過對查封扣押概念、性質(zhì)、實(shí)施主體、法律依據(jù)等方面論述，闡述安全生產(chǎn)監(jiān)察部門如何避免執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)違法問題。

關(guān)鍵詞 查封 扣押 安全生產(chǎn)

作者簡介：孟鵬，濟(jì)寧市安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中心；武計(jì)力，鄒城市食品藥品監(jiān)督管理局。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.326

隨著《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的實(shí)施，安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為日趨規(guī)范。查封、扣押行政強(qiáng)制措施成為行政機(jī)關(guān)辦理行政案件經(jīng)常用到的執(zhí)法手段 。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條：“行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查清事實(shí)，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定” 。依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第六十二條第一款第（四）項(xiàng)，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對下列情況采取查封扣押措施并依法作出處理決定：一是對有證據(jù)證實(shí)不符合保障安全生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的器材、設(shè)備、設(shè)施以及違法經(jīng)營、運(yùn)輸、使用、生產(chǎn)、儲(chǔ)存的危險(xiǎn)物品予以查封扣押，二是對違法使用、經(jīng)營、生產(chǎn)、儲(chǔ)存危險(xiǎn)物品的作業(yè)場所予以查封。但在行政執(zhí)法過程中實(shí)施查封扣押時(shí)，仍存在一些問題，結(jié)合工作實(shí)際，對實(shí)施查封扣押這一強(qiáng)制措施進(jìn)行簡要分析，略談自己的初淺認(rèn)識(shí)。

一、查封扣押意義

查封是指安全生產(chǎn)監(jiān)察部門在具體行政行為作出之前對行政相對人的財(cái)產(chǎn)就地封存的行政強(qiáng)制措施。查封的目的為了防止違法行為、制止危害發(fā)生，確保案件查處工作的順利進(jìn)行。相對人對行政主體加封的封簽不得開拆、毀棄。如某區(qū)安監(jiān)部門經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)某砂石場沒有辦理任何證照，更沒有相關(guān)合法資質(zhì)，屬于黑窩點(diǎn)，將其查封。又如某區(qū)安監(jiān)局突擊檢查龍華街道墩背工業(yè)區(qū)，發(fā)現(xiàn)紅昌盛五金精密有限公司廠房設(shè)在宿舍樓下，嚴(yán)重違規(guī)，執(zhí)法人員責(zé)令其立即停產(chǎn)，并查封車間配電箱。

扣押是指行政主體強(qiáng)制留置相對人的財(cái)、物，限制其繼續(xù)對之進(jìn)行占有和處分。需扣押的物品包括：一是違法行為人的各種證照；二是實(shí)施行政違法行為的違禁物品、違法所得、工具；三是能夠證明行政違法與否或責(zé)任大小的證據(jù)等。如某縣安監(jiān)局聯(lián)合公安、消防大隊(duì)、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)，在工業(yè)園區(qū)11號(hào)樓（天巨承機(jī)械制造有限公司）制造車間內(nèi)查獲一起非法儲(chǔ)存的甲醇窩點(diǎn)。安監(jiān)局執(zhí)法人員當(dāng)即現(xiàn)場扣押甲醇3.24噸、潛油泵2個(gè)和無水乙醇、丙三醇126瓶。

扣押的財(cái)產(chǎn)一般有必要從相對人處所轉(zhuǎn)移的物品，具有可移動(dòng)性，這是與查封的區(qū)別之處。由于扣押通常意味著特定財(cái)物將脫離相對人的控制而由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行保管，因此行政機(jī)關(guān)在具體實(shí)施的時(shí)候就更要注重保護(hù)相對人的合法權(quán)利，盡到保管義務(wù)，并按照法定程序妥善處理被扣押的財(cái)產(chǎn) 。查封、扣押在法律性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制措施，具有明顯的對外強(qiáng)制力。

二、查封扣押的適用條件

（一）主體資格

行使查封扣押權(quán)不得委托，由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在依法實(shí)施。依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第六十二條，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門作為相對集中行使安全生產(chǎn)領(lǐng)域處罰權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定享有查封、扣押權(quán)。

（二）適用對象

安全生產(chǎn)執(zhí)法領(lǐng)域涵蓋面廣，并不是在任何領(lǐng)域都可以對涉案財(cái)物予以查封扣押，在調(diào)查或者執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)正在發(fā)生的違法違規(guī)行為，情況緊急無法立案的，執(zhí)法人員可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對有關(guān)物品、工具進(jìn)行查封或者扣押。例如2015年9月16日，接到群眾舉報(bào)，某市安監(jiān)局對膠北辦事處瓦屋莊村128號(hào)加油點(diǎn)進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該加油點(diǎn)未取得《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可證》，現(xiàn)場儲(chǔ)存汽油5桶（200升/桶），存在擅自儲(chǔ)存、經(jīng)營危險(xiǎn)化學(xué)品（汽油）的違法行為，違反了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第三十三條第一款的規(guī)定，執(zhí)法人員下達(dá)了《行政強(qiáng)制措施決定書》和《查封扣押（場所、設(shè)施、財(cái)物）清單》，對臨街平房內(nèi)儲(chǔ)存的5桶汽油予以扣押。

（三）適用時(shí)機(jī)

采取查封、扣押措施應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)：第一，查封扣押的物品涉嫌違法活動(dòng)，且具有一定的危害性，換句話說，如果不對其果斷采取措施，很可能違法行為會(huì)持續(xù)或造成一定危害后果難以補(bǔ)救。第二，查封扣押的物品涉嫌違法應(yīng)當(dāng)是證據(jù)確鑿的。舉例來說，檢查發(fā)現(xiàn)某公司正在非法生產(chǎn)，明顯涉嫌違法，一看便知，應(yīng)當(dāng)立即對該公司的專有工具、設(shè)備進(jìn)行查封或扣押，避免非法行為持續(xù)發(fā)生。

（四）適用期限

查封、扣押的期限最短30日，如果案情復(fù)雜，經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人審批，能夠再延長30日。對物品需要進(jìn)行技術(shù)鑒定的，技術(shù)鑒定的時(shí)間不在查封扣押期間內(nèi)。另外還存在可以先期實(shí)施查封扣押，在48小時(shí)內(nèi)補(bǔ)辦手續(xù)的情況：一是存在事故隱患可能造成生產(chǎn)安全事故；二是在交通不便地區(qū)；三是不及時(shí)查封、扣押可能影響案件查處的 。

三、實(shí)施查封扣押的重要原則

（一）對象特定原則

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十三條，查封、扣押僅限于涉案的，即與行政機(jī)關(guān)正在查處的違法行為有直接的聯(lián)系，不得查封扣押與違法行為無關(guān)的財(cái)物、設(shè)施或者場所。可分為以下四類：

1.能夠證實(shí)違法行為存在的物品。如與無照經(jīng)營行為有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料。

2.違法行為發(fā)生的場所。包括違法經(jīng)營場所或者違法生產(chǎn)場所。

3.違法行為產(chǎn)生的物品。例如，違法生產(chǎn)的煙花爆竹。

4.作為違法行為工具的物品。例如，用于?；飞a(chǎn)加工存儲(chǔ)的工具和設(shè)備。

（二）保障最低生活原則

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十三條，安全生產(chǎn)監(jiān)察部門在查封扣押過程中，需要考慮當(dāng)事人及其家屬的生存權(quán)利，對涉案財(cái)物、設(shè)施或者場所的查封或扣押必須控制在合理的限度內(nèi)，不得扣押或查封公民個(gè)人及其扶養(yǎng)的特定親屬之間在經(jīng)濟(jì)上相互供養(yǎng)、生活上相互照顧的生活必需品。安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中可依據(jù)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況自行裁量和判斷生活必需品的認(rèn)定。

（三）不得二次查封原則

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十三條，不論該查封措施的性質(zhì)及目的是什么，在某一特定的財(cái)物、設(shè)施或者場所上，在同一時(shí)間內(nèi)只能存在一個(gè)查封措施，如果涉案的財(cái)物、設(shè)施或者場所曾經(jīng)被查封，后來安全生產(chǎn)監(jiān)察部門解除查封措施，不構(gòu)成重復(fù)查封。

（四）慎用證據(jù)先行登記保存措施

“先行登記保存”是一種證據(jù)保全措施，而“查封扣押”是一種行政強(qiáng)制措施。在查封扣押有法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)的情行，先行登記保存不作為最優(yōu)選擇。因?yàn)椴榉饪垩簳r(shí)限長，最短30日，如果案情復(fù)雜，經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人審批，能夠再延長30日，而先行登記保存在7天內(nèi)必須做出處理。安全生產(chǎn)監(jiān)察部門在處理無證經(jīng)營案件中，使用查封扣押措施可以給自己預(yù)留更多活動(dòng)空間。

（五）查封扣押措施要依法實(shí)施

查封扣押措施的實(shí)施不能感情用事，必須經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；制作執(zhí)法文書要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，并親手交給行政管理相對人；當(dāng)事人在場時(shí)制作查封扣押清單，準(zhǔn)確詳實(shí)注明物品的形狀、包裝、名稱、規(guī)格等信息，現(xiàn)場由當(dāng)事人核對，確定無誤后簽字并蓋章；查封扣押是一項(xiàng)嚴(yán)肅的執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)施時(shí)必須嚴(yán)格按程序履行相關(guān)手續(xù)，避免程序上違法。

總之，在安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐找那個(gè)要依法依規(guī)使用查封扣押措施，作為行政執(zhí)法者，理應(yīng)依法執(zhí)政、執(zhí)法為民，查封扣押不是目的，只是約束違法行為一中手段，要避免使用不當(dāng)，侵害公民的合法權(quán)益，不使權(quán)力侵犯權(quán)利，響應(yīng)人文執(zhí)法，服務(wù)型政府的內(nèi)涵。

注釋：

佟光來、董秀麗. 查封、扣押與先行登記保存在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中的應(yīng)用.新疆畜牧業(yè).2016（3）.45-46.

周靈芝、李金玲、藍(lán)響，等.對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中“查封、扣押”與“先行登記保存”的探討.中國動(dòng)物檢疫.2017， 34（5）.70-72.

莊棟凱.淺析查封扣押與先行登記保存后的行政處理決定.中國食品藥品監(jiān)管.2012（2）.24-25.

倪曉剛.淺析查封、扣押和先行登記保存在城管行政執(zhí)法中的應(yīng)用.城建監(jiān)察.2011（5）.21-22.