行政法上的不停止執(zhí)行原則的思考

摘 要 我國行政法上的不停止執(zhí)行制度注重追求行政效率，缺乏對公民個人權(quán)益有效維護。我國立法因現(xiàn)實社會需求，針對立法上出現(xiàn)的沖突予以修正，明確對公民權(quán)益的保護，實現(xiàn)法律公正，在此基礎(chǔ)上確立行政救濟中的停止執(zhí)行制度。

關(guān)鍵詞 行政行為 行政效率 公民 個人權(quán)益

作者簡介：張燕，甘肅政法學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.252

一、問題的提出

不同的文化土壤，孕育出不同的法治理念和歷史傳統(tǒng)，由此各國形成了不同的行政法制度，而（不）停止執(zhí)行原則在行政法上尤為突出。2013年6月，龍南縣國土及規(guī)劃部門將廖明耀的部分房屋認定為違章建筑，在未按照《行政強制法》相關(guān)程序情況下，授意相關(guān)部門對違法建造的房屋強制拆除，且對部分合法房屋也進行拆除案屬于典型的復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行，而最后該行政行為被確認違法的情況。隨著法治不斷推進，這樣的司法案例層出不窮，尤其是房屋拆遷、行政強制、行政處罰領(lǐng)域。自1989年頒布《行政訴訟法》時就確立行政救濟法上不停止執(zhí)行制度。不停止執(zhí)行原則過于關(guān)注社會利益大于私人利益，行政效率高于法律公正，在中國相關(guān)賠償與補償制度并不很完善的基礎(chǔ)上，增加了行政相對方合法權(quán)益喪失的風險，不能化解行政主體與行政相對人之間的矛盾，給司法實踐帶來了很多的不協(xié)調(diào)，因此主張修改該原則的聲音頗為強烈。但我國不停止執(zhí)行的缺陷在哪？修正該原則的理由是什么？法治環(huán)境下有無修正的可行性？而本文就從立足于不停止執(zhí)行原則的理論依據(jù)上作些簡單思考。

二、不停止執(zhí)行原則的理論基礎(chǔ)

（一）行政行為的公定力理論

奧托·麥耶提出“自己確認說”，美濃部達吉繼承其主張，提出“國家權(quán)威說”，都認為行政機關(guān)是代表國家和社會公共利益行使行政職權(quán)的，其效力不能被懷疑，基于對國家權(quán)威的尊重進而對行政行為產(chǎn)生的信賴利益應(yīng)當受到法律保護，故應(yīng)推定其行政行為是合法有效的，否則行政機關(guān)就失去了行政權(quán)力的基礎(chǔ)，社會也將趨于混亂。

（二）行政行為效率性的要求

行政管理作為一項系統(tǒng)性的工程，效率是行政管理活動的命脈，如果行政行為只因相對人提起了訴訟，其效力即告消滅或中止，不得再予以執(zhí)行，則行政的有效連續(xù)性和國家的管理職能將受到嚴重減損，不停止執(zhí)行原則保證了行政管理活動的順利進行，維護法律秩序。

（三）公共利益優(yōu)先理論

行政訴訟法律關(guān)系主體所進行的爭議實質(zhì)上是由代表公共利益的政府與代表私人利益的公民進行力量上的博弈，即公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的角逐。從利益衡量角度，法的終極目標應(yīng)偏向于維護最大多數(shù)人利益，實現(xiàn)全體人民的權(quán)利和利益，最終達到共同幸福。不停止執(zhí)行正是個人利益服從整體利益，公益高于私益的體現(xiàn)和要求。

三、我國不停止執(zhí)行原則的缺陷

（一）不停止執(zhí)行原則在相關(guān)立法上的沖突

體現(xiàn)最明顯的沖突點在《行政訴訟法》第56條和第97條。第56條規(guī)定行政行為不因相對人起訴而停止執(zhí)行，第97條確立了以申請法院執(zhí)行為主，具有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)自己執(zhí)行為輔的執(zhí)行雙軌制。當相對人對具體行政行為的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑時，其肯定不會履行行政行為所確定的義務(wù)，甚至在法定期限內(nèi)怠于行使自己的訴權(quán)，根據(jù)第56條規(guī)定，行政行為不停止執(zhí)行，此時依據(jù)第97條在訴訟期間，享有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)照樣可以強制執(zhí)行，這種情況下，這兩條法律規(guī)定是相吻合的。但是享有行政強制權(quán)的主體畢竟是少數(shù)，主要有公安、稅務(wù)、海關(guān)、國安、縣級以上政府。而大部分的行政主體是沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的，只能依法申請法院強制執(zhí)行。 但根據(jù)《若干解釋》第93條規(guī)定，向法院申請強制執(zhí)行后，法院不是馬上就能強制執(zhí)行，需要在一段時間內(nèi)對行政行為的合法性問題進行審查，才能決定是否要強制執(zhí)行，即在訴訟期間具體行政行為是停止執(zhí)行的。但“不停止執(zhí)行原則”作為行政法上的一項原則，應(yīng)是在大多數(shù)情況下通行的制度，而上述所論，其只在少數(shù)情形下才適用，所以并不應(yīng)該稱之為原則。另外，根據(jù)解釋第95條的規(guī)定，法院對被申請執(zhí)行的具體行政行為要進行“明顯違法性審查標準”，而根據(jù)訴訟不停止執(zhí)行的規(guī)定，該行政行為的前提是合法有效的，而法院審查其合法性，其前提卻是該行政行為的效力待定，這是無法自圓的矛盾。再者，由上述對法條的闡釋，直接帶來《行政處罰法》第45條與《行政訴訟法》第97條之間的沖突。具體內(nèi)容參見上面的論述。

（二）不符合《行政訴訟法》的宗旨

《行政訴訟法》第1條就指出行政訴訟的目的就是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，但《行政訴訟法》第56條例外規(guī)定中關(guān)于法院認為“執(zhí)行將會造成難以彌補的損失”或者“執(zhí)行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害”，是一個抽象的概念，很難界定它的標準，原則上法院也是堅持不停止執(zhí)行，停止執(zhí)行的規(guī)定流于形式。再者，訴訟期間不停止執(zhí)行原則承認了行政執(zhí)法過程中的強權(quán)地位，弱化了行政相對人作為弱勢群體的利益保護，難以平衡行政法律關(guān)系中“權(quán)利”與“權(quán)力”的關(guān)系，有違“當事人在行政訴訟中的法律地位平等”的法治理念。

（三）違背《國家賠償法》的理念

國家之所以頒布《國家賠償法》不是僅僅因賠償而賠償，因補償而補償，它其實是對行政行為在行政執(zhí)法過程中難免出現(xiàn)的違法行政而作出法律上的救濟，盡力彌補當事人的損失，是國家體現(xiàn)他權(quán)威性和公信力的表現(xiàn)。但我國在國家賠償爭議上，國家賠償?shù)姆秶唾r償?shù)臉藴适怯芯窒扌缘?，相對人從國家賠償中挽回損失是有限的，甚至于是象征性的。此時，因不停止執(zhí)行原則而造成的違法行政，不僅加劇了相對人的訴訟成本，損害其合法權(quán)益，而且影響了行政效率，損害政府公信力。

四、對不停止執(zhí)行原則的修正

從目前各國立法及判例看來，雖基于不同的法治基礎(chǔ)和歷史背景，總體而言在行政救濟法上，毫無例外的，要么以不停止執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外的“不停止執(zhí)行”制度，要么以停止執(zhí)行為原則，以不停止執(zhí)行為例外的“停止執(zhí)行”制度。這兩種制度的設(shè)計，并不僅僅只是語言上的相反，而存在著更深層的立法政策和價值取向的不同，孰優(yōu)孰劣，不能一概而論。但隨著“控權(quán)論”、“平衡論”、“服務(wù)論”的相繼提出，結(jié)合我國的實際國情及行政法學理論的新發(fā)展，我認為我國建立停止執(zhí)行原則是發(fā)展的趨勢。endprint

（一）選擇停止執(zhí)行的理論依據(jù)

1.符合人民主權(quán)的基本要求。盧梭認為主權(quán)是公意的具體表現(xiàn)。馬克思也指出，國王的王權(quán)是以人民的主權(quán)為基礎(chǔ)的。因此在民主政治的理念下，應(yīng)盡可能限制政府的權(quán)力，保障公民的自由和權(quán)益。若一味追求行政效率，忽視公民權(quán)利，將有損我國法律秩序健康發(fā)展。因此停止執(zhí)行原則有利于緩解相對人與政府之間的對立情緒，平衡公民權(quán)利與政府權(quán)力的最佳選擇。

2.符合暫時權(quán)利保護學說的理論。在行政管理活動中行政相對人處于弱勢地位，側(cè)重于對其合法權(quán)益的保護是行政救濟制度的發(fā)展方向?！斑t到的正義是非正義”，如果行政相對人權(quán)益只有經(jīng)過司法裁判后才能獲得確定的保障，至少應(yīng)該在行政訴訟中設(shè)置臨時性的權(quán)利保護措施，避免相對人的權(quán)利造成不可挽回的傷害。

3.體現(xiàn)分權(quán)與制衡的精神。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。要使公民的權(quán)利得到充分的保障，政府的權(quán)力必然要進行收縮。國家權(quán)力在運作過程中，只有各種權(quán)力達到一種平衡的狀態(tài)時，才能最大化的保證社會的良序發(fā)展。作為公法的行政訴訟，“公權(quán)力”在日益膨脹，“私權(quán)利”在被擠壓。這種不平等的權(quán)力關(guān)系發(fā)展到司法領(lǐng)域，有悖于法律平等要求，使司法審查流于形式?！巴Ｖ箞?zhí)行”就是緩解這種不平等的原則。

（二）選擇停止執(zhí)行原則的現(xiàn)實需求

1.確立訴訟停止執(zhí)行原則符合行政救濟的要求?，F(xiàn)代行政已從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。授益性行政行為愈來愈多，但行政機關(guān)實施限制或剝奪相對人權(quán)利的負擔性行政行為仍占絕大多數(shù)?！安煌Ｖ箞?zhí)行原則”名為公共利益，但何為“公共利益”并沒有可衡量的標準，使得以保護行政相對人權(quán)益為基本出發(fā)點的例外之規(guī)定流于形式。為避免相對人的權(quán)益在行政訴訟中繼續(xù)遭受不可挽回的損失，也應(yīng)確立停止執(zhí)行原則。

2.停止執(zhí)行原則符合《行政訴訟法》的立法宗旨。我國現(xiàn)行行政訴訟法的唯一目的就是保護行政相對人合法權(quán)利。在行政法律關(guān)系中行政主體較之于行政相對人本就處于強勢地位，如果在訴訟程序中還要加重這種不平衡的狀態(tài)，就違背了法的正義價值。“停止執(zhí)行原則”正是對“權(quán)利”與“權(quán)力”之間的平衡，傾斜于保障相對人的權(quán)益，符合法的價值理念。

3.確立停止執(zhí)行的原則可以有效解決我國立法規(guī)范上存在的沖突。如前文所述，采取不停止執(zhí)行原則，其適用的范圍僅在有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)進行不停止執(zhí)行時，才與《行政訴訟法》第56條確立的原則相吻合，而在行政機關(guān)不享有行政強制執(zhí)行權(quán)時，它在法律條文的適用上出現(xiàn)了嚴重的沖突，這對其被稱之為一項行政法上的原則提出了挑戰(zhàn)，更加對我國行政法律體系的完整性造成了極大的損害。而如果以“停止執(zhí)行”為原則，不僅有效化解法律條文之間的沖突，而且實現(xiàn)法律體系上的完整性，更加利于我國行政法制的發(fā)展。

（三）完善建議

1.應(yīng)明確規(guī)定訴訟停止執(zhí)行原則適用的行政行為類型，停止執(zhí)行原則一般適用于不利行政行為，在立法修正中應(yīng)明確規(guī)定停止執(zhí)行原則一般不適用于授益行政行為。當行政法律關(guān)系中存在兩個或者以上行政相對人且兩個相對人所承受的法律關(guān)系不同時，一個是授益性行政行為，一個是負擔性行政行為。很明顯，對于受益性行政行為不停止執(zhí)行是科學合理的，那么明確行政行為的劃分，將有利于法院快速判定行政行為的合法性。

2.在行政審查過程中可以對行政行為進行分階段審查。通過對爭議行政案件的審查，會對案件的勝訴率有一個基本的認知，根據(jù)是相對人勝率大還是行政機關(guān)的勝訴率大來確定是停止執(zhí)行還是不停止執(zhí)行。當案件復雜無法判定時，法院可衡量社會公益和相對人私益繼而再作出具體的措施。這吻合了若干問題解釋中第95條規(guī)定，法院審查的前提是行政行為的合法性待定。

3.完善國家賠償和補償機制。盡可能將行政相對方合理的期待利益納入行政賠償范圍之中，明確界定應(yīng)賠償?shù)臉藴?，統(tǒng)一行政補償機制。另外健全行政救濟制度中關(guān)于保全制度規(guī)定，如果申請人申請執(zhí)行具體的行政行為，可要求其繳納一定的保證金，對被執(zhí)行的一方予以保護。

注釋：

陶慧.對我國訴訟不停止執(zhí)行原則之質(zhì)疑.法學研究.2013（17）.122.

許炎.行政救濟法上不停止執(zhí)行原則的再思考.行政法學研究.2006（1）.105.

徐肖東.行政訴訟停止執(zhí)行原則的建構(gòu)路徑——《行政訴訟法》當確定訴訟停止執(zhí)行原則.湖州師范學院學報.2013（2）.68.

張占甫.論行政復議和訴訟期間具體行政行為不停止的執(zhí)行原則.法制與社會.2013（11）.25.endprint