政府和社會(huì)資本合作PPP新規(guī)與新階段的發(fā)展建議

陶寶權(quán)

【摘 要】2017年的11月，高速發(fā)展的政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式迎來(lái)了拐點(diǎn)，國(guó)家多部委密集出臺(tái)相關(guān)政策，規(guī)范PPP模式發(fā)展中的異化和風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式將在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，乃至走出去的“一帶一路”廣闊的舞臺(tái)上，扮演重要角色。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)資本；PPP項(xiàng)目；融資

2017年的11月，高速發(fā)展的政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式迎來(lái)了拐點(diǎn)，國(guó)家多部委密集出臺(tái)相關(guān)政策，規(guī)范PPP模式發(fā)展中的異化和風(fēng)險(xiǎn)。2017年11月10日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，即“財(cái)政部92號(hào)文”，從PPP項(xiàng)目庫(kù)出發(fā)管理政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作，防止PPP成為地方政府新的融資手段，防范隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張。幾天之后，國(guó)資委正式下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，即“國(guó)資委192號(hào)文”，控制央企國(guó)企在參與PPP項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫(xiě)，直譯為“公私合作”，在我國(guó)正式翻譯為“政府和社會(huì)資本合作”，將私人資本的范疇擴(kuò)展為社會(huì)資本，從而包含了國(guó)有企業(yè)、中央企業(yè)等資本。PPP產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)在20世紀(jì)80年代也有了沙角B電廠項(xiàng)目等開(kāi)創(chuàng)性的項(xiàng)目實(shí)踐。而自十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”后，國(guó)務(wù)院及發(fā)改委、財(cái)政部先后出臺(tái)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，以及《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》等推廣運(yùn)用PPP模式政策措施。而且，長(zhǎng)期以來(lái)地方政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)投入欠賬較多，城市化發(fā)展又面臨諸多壓力，地方債務(wù)規(guī)模龐大，2014年國(guó)家新版《預(yù)算法》的出臺(tái)，以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》的出臺(tái)，禁止了地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)進(jìn)行融資，從而間接地將PPP模式推向了發(fā)展的熱潮。

而此次政策的密集出臺(tái)，正是在于規(guī)范各地方在落實(shí)PPP模式時(shí)發(fā)生的異化與偏離，重申P(guān)PP模式引入私人部門(mén)投資的初衷。但是部分地方政府仍然依賴于傳統(tǒng)的融資與建設(shè)的模式，采用PPP的模式進(jìn)行包裝，但卻在實(shí)際操作中采用政府回購(gòu)、保底、固定回報(bào)等模式，同時(shí)缺乏項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)與績(jī)效考核。這些操作手段不僅進(jìn)一步擠出了民間資本，同時(shí)為地方政府增加了債務(wù)隱患和風(fēng)險(xiǎn)。4月，財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)六部門(mén)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下稱(chēng)“50號(hào)文”）嚴(yán)禁地方政府利用PPP和各類(lèi)投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。而92號(hào)文給予地方政府詳細(xì)指導(dǎo)方針，從嚴(yán)格控制新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)方面，公布了實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)對(duì)于僅建設(shè)無(wú)運(yùn)營(yíng)的、前期準(zhǔn)備不到位的、不參與績(jī)效考核或者掛鉤比例不足30% 的、超出財(cái)政能力10%的、政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保的以及其他涉及違規(guī)行為的項(xiàng)目，一律進(jìn)行清理。

而另一方面，據(jù)財(cái)政部《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第8期季報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，截至9月末，PPP項(xiàng)目中簽約社會(huì)資本共944家，而其中國(guó)有獨(dú)資300家，國(guó)有控股249家，占比達(dá)58.16%，民營(yíng)獨(dú)資175家而民營(yíng)控股153家，民企參與度嚴(yán)重不足。而且在具體實(shí)踐中，央企參與PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了多種違規(guī)現(xiàn)象，如參與收益率低的項(xiàng)目以扮演財(cái)政的角色，為項(xiàng)目提供背書(shū)和融資服務(wù)而偏離主業(yè)，通過(guò)PPP項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)移負(fù)債虛增資產(chǎn)，或者未能與地方政府以及其它合作方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等違背央企管理規(guī)范的行為。此次192號(hào)文件即從集團(tuán)管控，項(xiàng)目審批，盈利和負(fù)債指標(biāo)水平以及追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面對(duì)央企加以規(guī)范，明確央企集團(tuán)對(duì)PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任和各級(jí)子企業(yè)的具體管理責(zé)任，有效應(yīng)對(duì)項(xiàng)目占用資金規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定PPP投資額不得超過(guò)上一年度合并凈資產(chǎn)50%、資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或2年連續(xù)虧損不得參與、不得引入明股實(shí)債或者購(gòu)買(mǎi)劣后級(jí)基金份額、以及按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則把控PPP項(xiàng)目進(jìn)度，從而嚴(yán)控央企經(jīng)營(yíng)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在規(guī)范央企的同時(shí)，為民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目騰出更多空間。11月底，發(fā)改委下發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從創(chuàng)造良好環(huán)境、分類(lèi)施策、盤(pán)活存量資產(chǎn)、做好項(xiàng)目推介、設(shè)定選擇標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范合同、加大融資支持、提升咨詢機(jī)構(gòu)、評(píng)選案例、加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)十個(gè)方面分別闡述了該如何鼓勵(lì)民企參與到PPP項(xiàng)目，促進(jìn)PPP參與主體多元化。

新規(guī)規(guī)范了央企，同時(shí)為民營(yíng)資本開(kāi)通了便利。而且，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局目前發(fā)布的固定資產(chǎn)投資最新數(shù)據(jù)，截止到2017年8月末，1至8月，全國(guó)累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資39.4萬(wàn)億元，同期累計(jì)新增落地PPP項(xiàng)目計(jì)劃投資額1.5萬(wàn)億元，后者僅僅占前者的3.9%。PPP模式推廣空間仍然非常巨大，需要社會(huì)資本、尤其是民營(yíng)資本的廣泛參與。但是現(xiàn)階段來(lái)看，民企參與PPP項(xiàng)目依然面臨著諸多挑戰(zhàn)和問(wèn)題。

首先，政府頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)制度、法律法規(guī)等政策環(huán)境仍然不完善、不統(tǒng)一。目前涉及PPP項(xiàng)目的上位法律僅有《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，但它們的針對(duì)性不強(qiáng)，很難指導(dǎo)形式多樣的項(xiàng)目。而具體的相關(guān)法律法規(guī)分散在相關(guān)法律法規(guī)的一些部門(mén)篇章。而且PPP項(xiàng)目涉及的部門(mén)眾多，各參與主體缺乏系統(tǒng)的銜接。不同法規(guī)之間的規(guī)定出現(xiàn)矛盾與不統(tǒng)一，增加了PPP項(xiàng)目的談判成本，同時(shí)也影響了PPP項(xiàng)目在整個(gè)過(guò)程中的融資水平。

其次，社會(huì)資本普遍對(duì)于政府的信用缺乏信心，在政府違約的情況下無(wú)能為力，最終造成損失。由于PPP項(xiàng)目周期一般較長(zhǎng)，在出現(xiàn)政策調(diào)整，以及最為常見(jiàn)的主管領(lǐng)導(dǎo)換屆的情況下，往往發(fā)生政策和態(tài)度的斷層，支持政策中止，甚至通過(guò)各種措施如高管委任和審批監(jiān)管等手段，爭(zhēng)奪項(xiàng)目的控制權(quán)。

再次，PPP項(xiàng)目投資一般規(guī)模較大且周期很長(zhǎng)，而如市政和公益環(huán)保等項(xiàng)目的利潤(rùn)率普遍偏低，與社會(huì)資本的投資偏好較為不同。社會(huì)資本參與 PPP模式成立項(xiàng)目公司后仍需要進(jìn)行融資，目前一般商業(yè)銀行中長(zhǎng)期信貸資金的利率要求在7%左右，再加上交易費(fèi)用和回報(bào)率，收益率低于12%的投資項(xiàng)目很難吸引到社會(huì)資本。但是，過(guò)高的資金成本不符合地方政府推廣運(yùn)用PPP模式的出發(fā)點(diǎn)。endprint

最后，與政府和社會(huì)資本合作相關(guān)的配套市場(chǎng)環(huán)境，包括PPP項(xiàng)目融資環(huán)境以及中介和咨詢服務(wù)，都尚不完善。目前銀行貸款仍然是PPP項(xiàng)目融資的主要方式，其它如基金、信托、保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目還很少，而且PPP項(xiàng)目很難滿足銀行對(duì)于項(xiàng)目現(xiàn)金流的要求。另外，PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的咨詢研究機(jī)構(gòu)和咨詢服務(wù)能力都尚在發(fā)展之中，都難以適應(yīng)現(xiàn)階段PPP實(shí)踐高速發(fā)展的需要。

然而當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入的高速增長(zhǎng)也已經(jīng)成為歷史。但與此同時(shí)，我國(guó)進(jìn)入程正華快速發(fā)展與人口老齡化加速，對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共服務(wù)等需求卻呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)。面臨著財(cái)政緊運(yùn)行，人民對(duì)于公共服務(wù)的需求日益增高，未來(lái)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，PPP模式將在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，乃至走出去的“一帶一路”廣闊的舞臺(tái)上，扮演重要角色。因此，也提出若干建議，推進(jìn)中國(guó)PPP的健康發(fā)展。

首先，針對(duì)PPP加快政府和社會(huì)資本合作的立法進(jìn)程，為政府和社會(huì)資本合作營(yíng)造良好的法制環(huán)境。加強(qiáng)PPP立法研究，為政府和社會(huì)資本等相關(guān)主體提供穩(wěn)定的預(yù)期，進(jìn)一步厘清政府部門(mén)與社會(huì)資本的職能分工，為PPP模式發(fā)展?fàn)I造良好的體制環(huán)境。統(tǒng)一PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，各個(gè)相關(guān)主體對(duì)于政策和法規(guī)的理解和認(rèn)知，并通過(guò)完備的合同文件，約束各方行為，明確各方的分工與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)力以及義務(wù)。

其次，健全PPP服務(wù)體制，提升PPP執(zhí)行效率，簡(jiǎn)化和統(tǒng)一PPP項(xiàng)目涉及的審批和溝通流程。建立公平有效的運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)透明的平臺(tái)與競(jìng)爭(zhēng)，保證PPP項(xiàng)目的各參與方機(jī)會(huì)平等，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。甚至建立專(zhuān)門(mén)的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職處理PPP項(xiàng)目的管理與咨詢服務(wù)。

再次，在PPP項(xiàng)目評(píng)估階段，讓政府、社會(huì)資本、咨詢服務(wù)方共同參與項(xiàng)目的評(píng)估，全面控制與評(píng)估項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，合理制定項(xiàng)目的執(zhí)行方案與價(jià)格，合理分配項(xiàng)目的短期和長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)PPP項(xiàng)目評(píng)估業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化，從而形成公開(kāi)公正的流程和框架。

最后，要加快完善PPP市場(chǎng)相關(guān)的配套市場(chǎng)環(huán)境。加快PPP合作金融服務(wù)，包括PPP資產(chǎn)證券化、PPP項(xiàng)目股權(quán)交易、PPP的策劃和規(guī)劃等。大力發(fā)展PPP合作相關(guān)的咨詢和研究服務(wù)，提高PPP咨詢服務(wù)市場(chǎng)中的服務(wù)質(zhì)量和水平。

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