從權(quán)力行政到服務(wù)行政管理的探討

卞亞紅

【摘 要】中國改革開放以來，各級政官對行政的熟悉，從權(quán)力行政、人情行政、經(jīng)驗(yàn)行政、多層行政、管理行政和身份行政為基本特點(diǎn)的傳統(tǒng)權(quán)力行政模式開始。政府開始探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新公共行政模型。中國政府在變革時(shí)期公共行政的模范式正在發(fā)展中，為了適應(yīng)變革，用權(quán)力機(jī)構(gòu)服務(wù)混合行政模式，作為其轉(zhuǎn)移模式。

【關(guān)鍵詞】公共行政；權(quán)力行政；服務(wù)行政

一、傳統(tǒng)公共行政模式的發(fā)展

（一）傳統(tǒng)公共行政模式

傳統(tǒng)公共行政模型，在現(xiàn)代環(huán)境下工作的有效性降低，政府開始關(guān)注將來的政府模式。分析了4種模式，闡述了各模式從組織結(jié)構(gòu)、人事管理、政策制定和公共利益等方面對政府管理的影響。

1.市場模式

核心論點(diǎn)是政府重視市場價(jià)值，運(yùn)用企業(yè)管理技術(shù)對傳統(tǒng)的公共行政進(jìn)行改革。其理論基礎(chǔ)是：公共選擇理論、一般管理理論及其聯(lián)盟新公共管理理論。市場模式主要提倡公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的重組、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競爭、公務(wù)員的立功工資制度、政策制定的基礎(chǔ)和以低成本提供公共服務(wù)。

2.參與模式

所謂中心的論點(diǎn)是，政府在其管理過程中向下級官員提供更大的自律權(quán)，使公共行政的服務(wù)對象參加部分管理過程。其理論基礎(chǔ)是：行為科學(xué)，更高的水平“理性民主分析”理論參與模式主張對基本層的官僚和服務(wù)對象給予更大的參與權(quán)，在管理過程中包括社會利益，通過自下而上的管理決定過程和公務(wù)員和公民的直接對話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益[1]。

3.靈活模式

靈活的模型瞄準(zhǔn)了政府機(jī)構(gòu)的常設(shè)性和文官的終結(jié)。我們認(rèn)為，臨時(shí)機(jī)制和臨時(shí)員工可以降低政府的財(cái)務(wù)壓力，并使政府具有靈活性。其理論基礎(chǔ)是：新公共管理學(xué)、勞動(dòng)力市場的理論。靈活模式主張?jiān)谡畠?nèi)部執(zhí)行新的非常靈活的組織結(jié)構(gòu)，并根據(jù)公共服務(wù)的數(shù)量來確定員工人數(shù)和組織數(shù)量。主張通過制定高層公務(wù)員制度來影響政策和削減政府支出，實(shí)現(xiàn)公共利益。

4.非管制模式

指向非監(jiān)管模式的指針是政治家對公共行政的限制和監(jiān)管。我們認(rèn)為，取消限制，解放活力，提高政府服務(wù)效率。它的理論基礎(chǔ)是：行為科學(xué)。非監(jiān)管的運(yùn)作模式是，政府利用自己的技能和資源來實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，并支持官僚機(jī)構(gòu)的高層決策人員對整個(gè)組織的行動(dòng)采取行動(dòng)。通過賦予官僚機(jī)構(gòu)更多的決策權(quán)和公共利益，少數(shù)政府機(jī)構(gòu)提出了要求。

（二）傳統(tǒng)公共行政模式的缺點(diǎn)

等級結(jié)構(gòu)和規(guī)則制度是傳統(tǒng)政府的管理模式，傳統(tǒng)的生活條件管理模式已經(jīng)過時(shí)。市場是驗(yàn)證落后的標(biāo)準(zhǔn)之一，也是政府行政的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，原因是公共領(lǐng)域的權(quán)力繼續(xù)擴(kuò)散。公共機(jī)構(gòu)的官僚主義和公務(wù)員職業(yè)生涯的結(jié)束，對公共機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代環(huán)境中的官僚主義產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。在本報(bào)告所述期間，常設(shè)機(jī)構(gòu)是機(jī)構(gòu)管理的過程。專業(yè)文職人員完全遵守議會秘書意愿的原則，這其實(shí)并不那么重要。這是因?yàn)檎賳T的創(chuàng)業(yè)精神和自主性提高了政府的生產(chǎn)力和效力。

二、傳統(tǒng)的權(quán)力行政模式分析

（一）命令行政

中國公安行政依賴于以精密級體系和完善的行政權(quán)力體系的組合運(yùn)行。制定和實(shí)施公共政策，完全取決于權(quán)力的運(yùn)營。政府是整個(gè)社會的中心，在整個(gè)社會的權(quán)力中被包圍著。政府機(jī)械乃至整個(gè)社會的正常駕駛依賴于自己的行政命令。經(jīng)過多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，企業(yè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力主體，隨著改革的深化，社會其他領(lǐng)域的權(quán)力也從政府權(quán)力體系中脫離出來。行政削弱、政府權(quán)力的自動(dòng)擴(kuò)張機(jī)制和強(qiáng)大的政府“習(xí)慣權(quán)利”目前的政府管理顯示出的指令行政的基本特點(diǎn)。

（二）人情行政

我國公共行政的人情在政府的管理過程中起到了很大的作用。政府管理的第一潤滑劑和政府管理的第二潤滑劑。另一方面，政府管理的幾個(gè)云南行政學(xué)院的學(xué)報(bào)區(qū)制度并不健全，公務(wù)員不適用于這些領(lǐng)域的行政，另一方面，在制度健全的政府管理領(lǐng)域。公務(wù)員不能根據(jù)自己利益的驅(qū)動(dòng)和外部因素的干涉，依法進(jìn)行行政。以上要素生成了人情的行政。人情的行政降低了公共行政的理性化程度，約定達(dá)成公共利益的目標(biāo)。

（三）經(jīng)驗(yàn)行政

官僚團(tuán)隊(duì)的非技術(shù)和政府管理的非專業(yè)化決定了公共行政僅僅是有經(jīng)驗(yàn)的行政。公務(wù)員制度實(shí)施前，行政干部的準(zhǔn)入許可、晉升資格、溝通范圍不受技術(shù)能力和學(xué)歷的限制。此外，空缺職位的候選人，特別是上等和中級職位，不是由競爭機(jī)制決定的，而是由直接委托決定的，而且職位管理沒有根據(jù)國際社會工作的性質(zhì)采用科學(xué)的分類制度。

（四）多層行政

圍繞高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成了政府集權(quán)階層體系，由此產(chǎn)生了多層行政的組織模式。政府的管理，為了達(dá)到公民和社會的組織水平，必須經(jīng)過層的行政組織的努力。即使這樣做，政府的決策也未必能夠?qū)嵭?。因?yàn)楦鞣N基本的社會團(tuán)體承擔(dān)了部分公共行政功能。如果今天的政府龐大的多層行政組織從各種基本的社會團(tuán)體進(jìn)行支援，就不能有效地實(shí)行該公共行政業(yè)務(wù)。

（五）受控行政

全國政策的統(tǒng)一化，各級行政組織只能通過命令和計(jì)劃來進(jìn)行。中央政府的政策、命令、指示和決定等都是全國有效的，中央政府各部門、各級政府及地方政府各部門應(yīng)當(dāng)遵守。各級地方政府的行政命令也是如此。各級政府強(qiáng)調(diào)徹底貫徹上級政策，但不允許修改上級政策。由此形成管理行政的客觀狀態(tài)。

（六）身份行政

中國實(shí)行長期身份制度，把就業(yè)人員分成三個(gè)身份：干部、工人和農(nóng)民。這種身份分類包含在政府的管理過程中。政府的人事行政是身份行政，身份等級明顯，對外身份上有優(yōu)勢地位。

三、新時(shí)代下的服務(wù)行政模式分析

（一）命令行政與承諾行政并存

指令行政是經(jīng)濟(jì)體制下的派生物，行政是市場經(jīng)濟(jì)體制下的必然產(chǎn)物。在過渡期，因?yàn)橛杏?jì)劃經(jīng)濟(jì)的成分和市場經(jīng)濟(jì)的成分，所以政府的管理必須命令行政和公約行政的兩面。每年的煙臺政府在部分公共行政領(lǐng)域發(fā)表了協(xié)議服務(wù)行政方式得到了一定的效果。雖然是承諾行政的推廣，但令人遺憾的是，全國各地的各級政府都沒有擴(kuò)散?？梢钥闯?，行政的理念和技術(shù)不被政府和公務(wù)員所接受，行政管理著政府的管理。原因是政府根深蒂固，政府和公務(wù)員對上級負(fù)責(zé)，命令容易執(zhí)行。這是因?yàn)樾姓秦?fù)責(zé)任的行政，政府和公職人員的責(zé)任方向是對公民和社會組織負(fù)責(zé)，在行政管理中需要新的理念和新的技術(shù)[2]?？傊姓怯烧凸珓?wù)員的利益驅(qū)動(dòng)的，忘記了政府的合法性來自于公共利益的代表。承諾管理是政府市場價(jià)值的方向。

（二）人情行政與制度行政并存

司法是政府行政行為的合理管理，政府官員在政府中確定個(gè)人關(guān)系。極端主義是政府的劣勢。體制不足和法律的存在是管理的根源，是國家合法化進(jìn)程不可避免的結(jié)果。在改革和開放政策的早期階段，強(qiáng)調(diào)了法治的重要性。我國擁有數(shù)千年歷史的封建社會，缺乏民主社會主義制度和社會主義制度。只有通過建立民主社會主義制度和社會主義制度才能解決這些問題。從政府的觀點(diǎn)來看，加強(qiáng)立法意味著中國正在轉(zhuǎn)向系統(tǒng)管理。但是，客觀上，行政領(lǐng)域的法制化建設(shè)比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的進(jìn)展快，在一些方面不能實(shí)施，例如不在中國《行政手續(xù)法》中沒有。過渡期間應(yīng)加速行政立法的步伐，成為制度行政準(zhǔn)備的前提和基礎(chǔ)。另外，政府和公務(wù)員們必須改變傳統(tǒng)的人情行政觀，落實(shí)法律行政的觀念。只有制度的行政方面才能提高公務(wù)員的理性程度，減少公務(wù)員的個(gè)人私情對政府的管理的影響?？傊?，行政立法的緩慢和人情行政的自動(dòng)生成機(jī)構(gòu)，決定了過渡期的政府的管理必須與人情的行政和法律的行政共存的狀況。

（三）經(jīng)驗(yàn)行政與技術(shù)行政并存

在古今中外的政官管理中，體驗(yàn)行政是不可避免的。政府的職能很簡單，管理方式數(shù)十年，經(jīng)驗(yàn)的行政就足以使政府的運(yùn)轉(zhuǎn)成為維持社會發(fā)展的機(jī)構(gòu)。問題在于，現(xiàn)代政府的職能多樣化和公共行政科技的含量的提高，僅靠經(jīng)驗(yàn)的行政是不夠的。變革時(shí)期、政府轉(zhuǎn)換功能、其管理方式急劇變化，制度行政不斷加強(qiáng)，約定公共行政國際化和科技的快速發(fā)展，要求政府的管理和公務(wù)員的行政行為的科學(xué)化。所以，需要了解科學(xué)，了解專業(yè)技術(shù)，適應(yīng)新政府的管理。

（四）多層行政與參與行政并存

多層行政是由傳統(tǒng)的行政模式的專業(yè)水平的構(gòu)造決定的，也是行政集權(quán)化的結(jié)果。各級行政部門是公務(wù)員，特別是中級和高級公務(wù)員，他們在政府管理過程中難以參與政府管理的縱向命令的執(zhí)行工作。政策必須民主化，管理必須集中起來。傳統(tǒng)理論限制了思想，政府不能接受公民和社會組織參與治理進(jìn)程?？紤]到民主的增加和所有國家的民主范圍擴(kuò)大，現(xiàn)代民主的核心是民主的直接發(fā)展、公民的參與不僅是南方省行政權(quán)力的重點(diǎn)，而且是政府改革的一個(gè)重要目標(biāo)。

（五）受控行政與自主行政并存

管理行政是指，在政府的管理過程中，部下必須嚴(yán)格執(zhí)行上級的命令和決定，不能隨意變更或修改上級的指示。管理行政是政府管理的統(tǒng)一化，是適用于降低行政組織活力和公務(wù)員公共利益責(zé)任的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的行政模型。為了克服這些弊病，各國政府已部分將行政權(quán)力移交行政改革，各級政府在基層和民間社會組織的行政決策中都有更多的行政自主權(quán)，同時(shí)增加其責(zé)任并建立自治行政模式。自主管理模式的一個(gè)典型特點(diǎn)是就公共問題作出日常行政決定，從自我維持到不斷變化的程序。提高行政效率已經(jīng)得到了公民的歡迎。在制定自治政府模式的過程中，行政組織調(diào)整了金字塔結(jié)構(gòu)，使其結(jié)構(gòu)適應(yīng)新的模式。自主管理模式要求公務(wù)員提高管理能力，并承擔(dān)起高級責(zé)任。我們的長期公務(wù)員制度不適合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期得到發(fā)展。然而，傳統(tǒng)管理的惰性和現(xiàn)代管理的吸引力造成了對抗公共行政的存在，這就決定了管理和自治的存在。

（六）身份行政與契約行政并存

市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和法制建設(shè)的進(jìn)展，必須從身份行政發(fā)展成合同行政。過渡期這樣的必然傾向是我國公共行政的身份行政和合同行政并存的局面。合同行政包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面與公務(wù)員簽訂政府關(guān)系的合同，消除了身份制度。這是整個(gè)社會人事管理的合同化發(fā)展傾向的一部分。另一方面，共同事務(wù)管理的契約化。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，行政體制改革已經(jīng)啟動(dòng)，政府正在走向“小政府大社會”政府的管理范圍大幅縮小，許多公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行合同服務(wù)，即政府根據(jù)合同的形式將這些項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給中介機(jī)構(gòu)、民營部門或有關(guān)結(jié)構(gòu)[3]。在法國被采用計(jì)劃合同通過管理一些共享事務(wù)，可以獲得更大的效果。合同行政在中國也是新的，在身份行政的環(huán)境下難以推進(jìn)合同行政，需要改變行政觀念和聯(lián)合實(shí)際國情，培養(yǎng)改革的精神。

四、總結(jié)

中國是前所未有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會全面改革的時(shí)代，政府是這種改革的引擎和螺旋槳。在這種激烈的改革大潮中，政府也要進(jìn)行自我改革，其職能在改革中有所變化。政府功能決定公共行政模式，功能轉(zhuǎn)換必然引起行政模式的變化。

【參考文獻(xiàn)】

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