美國(guó)警察部門績(jī)效預(yù)算管理研究

胡曉東+陳玨如

摘要：美國(guó)桑尼維爾市被譽(yù)為美國(guó)政府績(jī)效管理的“窗口”。近年來(lái)，桑尼維爾市政府又出新舉措，在績(jī)效預(yù)算管理方面取得了引人注目的進(jìn)展。其運(yùn)行方式、基本做法、管理效果，可以為我國(guó)地方政府提供參考范本，以梳理部門職責(zé)為基礎(chǔ)，將績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效任務(wù)、績(jī)效預(yù)算和績(jī)效編制有機(jī)地結(jié)合在一起，這不僅是國(guó)家治理創(chuàng)新的一面，而且是提升政府績(jī)效把“錢花在刀刃上”的重要表現(xiàn)形式，讓公眾得到更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：美國(guó)警察部門；績(jī)效預(yù)算； 預(yù)算管理；政府績(jī)效

中圖分類號(hào)：D77.235文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2017）05-0073-08

美國(guó)桑尼維爾市被譽(yù)為美國(guó)政府績(jī)效管理的“窗口”，世界各國(guó)政府績(jī)效管理的制度性標(biāo)桿——《美國(guó)政府績(jī)效管理法案》的出臺(tái)，就是在桑尼維爾市“先行先試”的藍(lán)本基礎(chǔ)上起草完成的，該法案以國(guó)家法律的形式引導(dǎo)政府績(jī)效管理，開(kāi)創(chuàng)了西方國(guó)家政府績(jī)效管理的先河[1]。近年來(lái)，桑尼維爾市警察局又出新舉措，在績(jī)效預(yù)算管理方面取得了引人注目的進(jìn)展，尤其在警察局的預(yù)算績(jī)效管理更是鮮為人知。我國(guó)政府各部門（包括公安系統(tǒng)）都在摸索預(yù)算績(jī)效管理的方式、方法、程序，但效果都不理想。本文擬從美國(guó)桑尼維爾市警察局預(yù)算績(jī)效管理的機(jī)制來(lái)探索美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的運(yùn)行方式、基本做法、管理效果，以為我國(guó)政府提供參考范本。在中央相關(guān)政策的要求下，我國(guó)地方政府也陸續(xù)開(kāi)展了預(yù)算績(jī)效管理，在我國(guó)當(dāng)前財(cái)政總體框架下，既要保證地方政府充足的使用經(jīng)費(fèi)，又要關(guān)注地方政府的使用效率和效果，以提升地方政府的績(jī)效水平，打造人民滿意的政府，美國(guó)桑尼維爾市警察局的績(jī)效預(yù)算管理提供了可資借鑒的典型案例。

一、組織戰(zhàn)略定位：美國(guó)桑尼維爾市警察局介紹

桑尼維爾市享有美國(guó)最安全城市之一的聲譽(yù)，該城市也是這個(gè)區(qū)域和州里犯罪率最低的城市[2]。其中大部分原因都可以歸功于警察局所采用的社區(qū)治安維持與問(wèn)題解決途徑。同樣重要的是，被分配到消防、防火與危險(xiǎn)品服務(wù)的工作人員的任務(wù)是通過(guò)一個(gè)強(qiáng)有力的消防檢查程序以及向?qū)W校，街區(qū)和商業(yè)社區(qū)提供防火教育來(lái)預(yù)防火災(zāi)。緊急醫(yī)療響應(yīng)是該部門的首要任務(wù)。為了提高病人的生存的潛力，警官和消防員都被訓(xùn)練成了急救醫(yī)務(wù)人員（EMT），并被派往每一起危及生命的緊急醫(yī)療呼救。每一個(gè)緊急響應(yīng)者都配備了自動(dòng)體外除顫器（AED），這種設(shè)備在城市的建筑物里都有。

警察局（DPS）由198個(gè)宣過(guò)誓的公共安全官員，81個(gè)全職專業(yè)職員以及一些兼職和臨時(shí)雇員組成，是美國(guó)為數(shù)不多的完全整合了警察、消防的部門。公共安全官員都經(jīng)過(guò)了警官和消防員/急救醫(yī)務(wù)人員（EMTs）的交叉培訓(xùn)，使部門能夠向社區(qū)提供警察、消防以及急救醫(yī)療服務(wù)。部門成員以通過(guò)聚焦犯罪和火災(zāi)的預(yù)防、使用一切可利用的城市資源來(lái)解決生活品質(zhì)問(wèn)題，樂(lè)于堅(jiān)持實(shí)施原則維持秩序來(lái)維護(hù)一個(gè)城市的安全。警察局與城市里的學(xué)校、街區(qū)和商業(yè)社區(qū)有牢固的伙伴關(guān)系。這些伙伴關(guān)系為解決當(dāng)?shù)氐膯?wèn)題提供了一個(gè)框架，并且允許公共安全利用親密的關(guān)系來(lái)解決共同關(guān)注的領(lǐng)域。警察局意識(shí)到了參與性社區(qū)在提供公共安全服務(wù)和保障社區(qū)安全方面的能力。

警察局（DPS）作為一個(gè)公共部門，有自身的組織使命、愿景和價(jià)值觀，這些都為部門職責(zé)、雇員職責(zé)提供了目標(biāo)導(dǎo)向和方向指引。第一，使命陳述：為社區(qū)提供完全整合的警察、消防和EMS公共安全服務(wù)。第二，愿景陳述：不斷提升作為完全整合的公共安全服務(wù)模型中的領(lǐng)導(dǎo)者的地位。第三，價(jià)值觀陳述：作為桑尼維爾市警察局的一員，重視角色在為社區(qū)內(nèi)安全的環(huán)境以及生活質(zhì)量提高做出的貢獻(xiàn)。我們樂(lè)于遵守對(duì)彼此的承諾，承擔(dān)公共責(zé)任，通過(guò)堅(jiān)持以下四條共同的價(jià)值觀[3]。（1）卓越：通過(guò)提供有效的、創(chuàng)新的和有價(jià)值的服務(wù)，超越期望。（2）職業(yè)化：要以為社區(qū)提供出色的服務(wù)并保持最高的倫理、道德標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)任地引導(dǎo)。（3）負(fù)責(zé)：彼此都從社區(qū)利益以及專業(yè)的角度對(duì)行為和決定負(fù)責(zé)。（4）社區(qū)參與：通過(guò)合作的、支持的以及有成效的伙伴關(guān)系，積極參與多元、有活力的社區(qū)。

二、績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)：績(jī)效預(yù)算以部門職責(zé)劃分為基礎(chǔ)

美國(guó)桑尼維爾市警察局在做績(jī)效預(yù)算前，并沒(méi)有根據(jù)人員、辦公、資料、差旅等作為績(jī)效預(yù)算的內(nèi)容，而是根據(jù)項(xiàng)目（公共服務(wù)）的內(nèi)容作為績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，與我國(guó)的預(yù)算績(jī)效機(jī)制就存在很大的不同。桑尼維爾市警察局（DPS）的公共服務(wù)項(xiàng)目由九大項(xiàng)目組成，這些項(xiàng)目是從其職責(zé)中科學(xué)梳理出來(lái)的，即警察服務(wù)、消防服務(wù)、社區(qū)安全服務(wù)、人事與培訓(xùn)服務(wù)、調(diào)查服務(wù)、通信服務(wù)、公共安全管理服務(wù)、數(shù)據(jù)管理和財(cái)產(chǎn)服務(wù)以及防火與危險(xiǎn)物品服務(wù)。

（一）警察服務(wù)

警察服務(wù)通過(guò)對(duì)緊急呼救服務(wù)和非緊急呼救服務(wù)提供相同的服務(wù)來(lái)保護(hù)每個(gè)人的生命、財(cái)產(chǎn)以及權(quán)利。在24小時(shí)內(nèi)，警官們被小組分配負(fù)責(zé)城市里的某一特定區(qū)域。警官們需要執(zhí)行聯(lián)邦、州和地方包括交通法規(guī)在內(nèi)的法律，調(diào)查可能的犯罪活動(dòng)并提供犯罪預(yù)防教育。一些特別小組被分配到不同的警察服務(wù)，包括交通安全教育與實(shí)施（警官通常騎摩托車），團(tuán)伙執(zhí)法隊(duì)（GET），以及一支訓(xùn)練有素的特殊武器與戰(zhàn)術(shù)小組（SWAT）。另外，被派往警察服務(wù)的公共安全警官在發(fā)生緊急情況時(shí)也會(huì)根據(jù)需要協(xié)助消防活動(dòng)以增加消防服務(wù)。警察服務(wù)的結(jié)果要定期向上級(jí)州警察局和FBI報(bào)告，例如，2004年至2013年，該局按照UCR報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)向加利福尼亞DOJ和FBI報(bào)告的一部分犯罪總數(shù)（包含暴力犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪，參見(jiàn)圖1）。

（二）消防服務(wù)

消防服務(wù)主要是通過(guò)是向緊急和非緊急的火災(zāi)事件以及緊急醫(yī)療服務(wù)救助提供基本響應(yīng)來(lái)保護(hù)所以人的生命和財(cái)產(chǎn)安全。警官們被派到覆蓋某個(gè)特定地區(qū)的六個(gè)防火站之一。九輛消防車，兩輛卡車以及一個(gè)危險(xiǎn)品城市搜索與救援設(shè)備每天24小時(shí)待命。被派到消防服務(wù)的警官每年還要負(fù)責(zé)超過(guò)4000次的火災(zāi)預(yù)防檢查并對(duì)學(xué)校、企業(yè)進(jìn)行火災(zāi)預(yù)防教育。

圖1桑尼維爾市犯罪總數(shù)（按照UCR標(biāo)準(zhǔn)）圖2桑尼維爾市暴力犯罪清除率（三）社區(qū)安全服務(wù)endprint

社區(qū)安全服務(wù)與居民、企業(yè)、政府、民間組織、學(xué)校和社區(qū)組織合作來(lái)提前減少犯罪，提高居民生活質(zhì)量，使在社區(qū)里居住能盡可能的安全。街區(qū)資源警官（NROs）向社區(qū)提供預(yù)防教育。被分派到城市特定區(qū)域的街區(qū)資源警官由一名中尉監(jiān)督指導(dǎo)來(lái)完成維持其與學(xué)校、街區(qū)協(xié)會(huì)以及企業(yè)間的密切伙伴關(guān)系的任務(wù)。街區(qū)資源警官通過(guò)協(xié)調(diào)其他城市資源，在問(wèn)題解決發(fā)起中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。犯罪預(yù)防助理與公共安全專家在為學(xué)校、街區(qū)和商業(yè)社區(qū)提供預(yù)防項(xiàng)目的支持上與街區(qū)資源警官有著緊密的合作。街區(qū)保護(hù)（NP），通過(guò)被稱為代碼執(zhí)行，用于解決桑尼維爾市住宅、商業(yè)和工業(yè)財(cái)產(chǎn)方面的代碼侵害。街區(qū)保護(hù)利用警察局中廣泛多元的資源（警察、火災(zāi)預(yù)防、街區(qū)資源警官等），還有其他城市部門伙伴來(lái)解決整個(gè)城市都關(guān)心的問(wèn)題。緊急服務(wù)辦公室（OES）負(fù)責(zé)災(zāi)害準(zhǔn)備活動(dòng)，并確保城市工作人員通過(guò)教育和計(jì)劃能準(zhǔn)備就緒、做到協(xié)調(diào)配合，還向街區(qū)和企業(yè)提供能夠幫助他們?cè)跒?zāi)難來(lái)臨時(shí)自給自足的訓(xùn)練。動(dòng)物控制也屬于社區(qū)安全服務(wù)的范疇。動(dòng)物管控員有責(zé)任提供的服務(wù)包括：頒發(fā)許可證，回應(yīng)服務(wù)需求并將動(dòng)物運(yùn)給桑尼維爾市最先進(jìn)的保護(hù)服務(wù)伙伴，即在米爾皮達(dá)斯的硅谷動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)。

（四）人事與培訓(xùn)服務(wù)

人事與培訓(xùn)服務(wù)和城市人力資源部門合作，主要職能是招聘、考試、雇用、訓(xùn)練所有公共安全雇員。宣過(guò)誓的候選人必須滿足一系列嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，包括筆試、口試、心理篩查，測(cè)謊檢查，以及深入的背景調(diào)查。成功的候選人需要參加26周的警察學(xué)院的學(xué)習(xí)，14周消防學(xué)院的學(xué)習(xí)，6周基本緊急醫(yī)療技術(shù)學(xué)院學(xué)習(xí)，并且必須成功地通過(guò)兩個(gè)運(yùn)行機(jī)關(guān)——警察和消防的現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)。警察局（DPS）的訓(xùn)練和人事與培訓(xùn)服務(wù)結(jié)合是為了確保所有國(guó)家委托的訓(xùn)練能夠滿足警察、消防、緊急醫(yī)療服務(wù)的要求，專業(yè)化的訓(xùn)練也能滿足特殊的任務(wù)。

（五）調(diào)查服務(wù)

調(diào)查服務(wù)主要是來(lái)源與警察服務(wù)的那些犯罪案件的調(diào)查跟進(jìn)以及準(zhǔn)備這些案子的起訴。調(diào)查服務(wù)案件的工作量由兩位監(jiān)督指導(dǎo)著十二名探員的中尉管理。因?yàn)楹芏喟缸佣伎邕^(guò)了司法的邊界，這個(gè)工作單位與其他當(dāng)?shù)氐姆蓤?zhí)行機(jī)關(guān)之間有密切的協(xié)調(diào)。該工作單位也與地方檢察官辦公室和圣克拉拉縣犯罪實(shí)驗(yàn)室有密切的協(xié)調(diào)。近年來(lái)，技術(shù)在案件調(diào)查中扮演了越來(lái)越重要的角色，以至于探員們不斷發(fā)展在計(jì)算機(jī)取證、手機(jī)技術(shù)、利用社交網(wǎng)站、金融網(wǎng)絡(luò)分析犯罪活動(dòng)中的專業(yè)技術(shù)。在2012年，警察局通過(guò)緝毒局（DEA）強(qiáng)制性推行的地方任務(wù)中加入了一個(gè)探員，加強(qiáng)了自身的調(diào)查能力。這個(gè)伙伴關(guān)系為一部分相關(guān)支出提供了聯(lián)邦資金，更重要的是，這為地區(qū)毒品和幫派活動(dòng)的處理提供了多元司法途徑。在2013/14財(cái)年，公共安全預(yù)算包含了新加入的一名高級(jí)犯罪分析師。這個(gè)職位已經(jīng)成功招募并且項(xiàng)目也已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施。新的犯罪分析模型也將把廣泛的部門意識(shí)帶到了各種委托代理活動(dòng)中。上圖提供了2004至2013年桑尼維爾市暴力犯罪清除率的歷史（參見(jiàn)圖2）。

（六）通信服務(wù)

通行服務(wù)的功能是作為聯(lián)絡(luò)大部分或緊急或非緊急的警察、消防/醫(yī)療事件的起始點(diǎn)。調(diào)度員每年大概分流115，000次來(lái)自于有線電話、手機(jī)或語(yǔ)音網(wǎng)絡(luò)協(xié)議聯(lián)系人的來(lái)電。每年調(diào)度員協(xié)調(diào)包括超過(guò)50，000起警察事件，7，000起消防與緊急醫(yī)療事件在內(nèi)的任務(wù)，向報(bào)告緊急醫(yī)療情況的來(lái)電者提供緊急醫(yī)療指示，加工來(lái)自警官、求救者信息的全部要求使最好的信息能夠提供給緊急響應(yīng)者。

（七）公共安全管理服務(wù)

公共安全管理服務(wù)為警察局的所有服務(wù)和功能提供管理、協(xié)調(diào)和支持。專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)單位或內(nèi)部事務(wù)，對(duì)不端行為進(jìn)行有保證的調(diào)查。配備了中尉和專業(yè)工作人員各一名的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)單位，為確保法律和城市與部門政策被遵守而進(jìn)行質(zhì)量保證審查。許可執(zhí)照中心為住宅與商業(yè)報(bào)警系統(tǒng)、出租車、按摩院、成人娛樂(lè)、行商和當(dāng)鋪提供許可執(zhí)照。廢棄車輛處理和停車執(zhí)法的管理也在公共安全服務(wù)管理進(jìn)行協(xié)調(diào)的范圍內(nèi)。管理服務(wù)也需要對(duì)部門的財(cái)政健康情況負(fù)責(zé)，確保整個(gè)部門都堅(jiān)持財(cái)政責(zé)任，收入資源得到開(kāi)發(fā)與利用。專業(yè)的工作人員參與城市預(yù)算過(guò)程的每個(gè)方面，包括但不僅限于經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)與財(cái)政報(bào)告、項(xiàng)目提交還有部門活動(dòng)的協(xié)調(diào)。每年部門都會(huì)對(duì)基于罰款、沒(méi)收、許可以及數(shù)額客觀的捐款，超過(guò)470萬(wàn)美元的收入負(fù)責(zé)。

（八）數(shù)據(jù)管理與財(cái)產(chǎn)服務(wù)

記錄管理與財(cái)產(chǎn)服務(wù)是非緊急警察、消防事件的基本聯(lián)系點(diǎn)，既可以通過(guò)手機(jī)也可以通過(guò)親自聯(lián)系。這個(gè)中心為所有警察、消防事件記錄提供了存儲(chǔ)庫(kù)，確保所有案件文件都為起訴準(zhǔn)備著。記錄管理每天24小時(shí)都有安排工作人員來(lái)保證信息和報(bào)告能得到及時(shí)的處理，也保證了在常規(guī)工作時(shí)間以外全部城市服務(wù)依然有基本聯(lián)系點(diǎn)。財(cái)產(chǎn)服務(wù)是該中心異常重要的功能，保證警察和調(diào)查服務(wù)中警官搜集到的證據(jù)在案件起訴時(shí)得到妥善的保管、分類和處理。安全證據(jù)儲(chǔ)存設(shè)施設(shè)在全美路上的部門總部里，其他長(zhǎng)期設(shè)施設(shè)在城市企業(yè)園內(nèi)。

（九）防火與危險(xiǎn)物品服務(wù)

防火與危險(xiǎn)品服務(wù)在消防局長(zhǎng)的監(jiān)督下運(yùn)行，是保證社區(qū)安全不可缺少的一部分。這個(gè)中心的主要目標(biāo)是預(yù)防火災(zāi)和與危險(xiǎn)品有關(guān)的突發(fā)事件，并在火災(zāi)或危險(xiǎn)品突發(fā)事件發(fā)生時(shí)最小化人員受傷情況與財(cái)產(chǎn)損失。它的核心目的是整合公共教育中新建和現(xiàn)有場(chǎng)地的消防與生命安全檢查。火災(zāi)預(yù)防專家對(duì)除單親家庭住戶外的所有場(chǎng)所進(jìn)行合規(guī)檢查并與住戶和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)主協(xié)商如何維持一個(gè)消防安全的環(huán)境和建筑系統(tǒng)。學(xué)校、住宅保健設(shè)施、日托中心、夜總會(huì)以及其他可能存在易受傷害人群的場(chǎng)所是優(yōu)先檢查的對(duì)象?；馂?zāi)預(yù)防工程師和開(kāi)發(fā)商與建筑師一起參加初步設(shè)計(jì)會(huì)，復(fù)審建筑計(jì)劃與施工圖，并現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)火災(zāi)預(yù)防系統(tǒng)，包括耐火墻、出口組件、自動(dòng)噴水系統(tǒng)以及火災(zāi)報(bào)警器。這些復(fù)審和檢查保證了設(shè)計(jì)系統(tǒng)在設(shè)計(jì)和安裝中能和適用代碼與標(biāo)準(zhǔn)相一致。

經(jīng)過(guò)技術(shù)訓(xùn)練的危險(xiǎn)品檢查員負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施一系列危險(xiǎn)品管制，包括六個(gè)全州性的危險(xiǎn)品項(xiàng)目和火災(zāi)代碼。這些管制覆蓋的主題包括地下儲(chǔ)蓄罐系統(tǒng)、意外泄漏事故預(yù)防、危險(xiǎn)廢棄物處理系統(tǒng)、有毒氣體和危險(xiǎn)品的一般儲(chǔ)存和使用。危險(xiǎn)品檢查員經(jīng)常與火災(zāi)預(yù)防工程師參加初步設(shè)計(jì)會(huì)以及與企業(yè)主、開(kāi)發(fā)商的磋商會(huì)議。endprint

三、績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn)：績(jī)效先行、預(yù)算跟進(jìn)

在我國(guó)傳統(tǒng)的中央管理體制中，財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算管理，績(jī)效部門負(fù)責(zé)績(jī)效管理，預(yù)算與績(jī)效往往形成“兩張皮”現(xiàn)象，這樣導(dǎo)致三個(gè)問(wèn)題。一是執(zhí)行部門除了忙業(yè)務(wù)，還得忙花錢。因?yàn)樨?cái)政部門只負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督，不管執(zhí)行部門的績(jī)效是否達(dá)成，而績(jī)效部門只管工作績(jī)效的提升，不管錢是否花完。二是預(yù)算在執(zhí)行部門很難做機(jī)動(dòng)調(diào)配。因?yàn)槊磕瓿醯念A(yù)算，執(zhí)行部門常常因工作環(huán)境的變化而需要改變花錢內(nèi)容時(shí)，由于財(cái)政部門的監(jiān)督，不能隨便變更預(yù)算，致使工作績(jī)效很難達(dá)成。三是預(yù)算永遠(yuǎn)“算不清楚”。因?yàn)樵趯?shí)際工作中，預(yù)算細(xì)目會(huì)隨時(shí)發(fā)生變化，而且工作花費(fèi)有很多內(nèi)容不可預(yù)知，因此，如果預(yù)算只是按照花費(fèi)內(nèi)容核算，而不是按照工作內(nèi)容來(lái)核算，預(yù)算將是一本永遠(yuǎn)算不清楚的“糊涂賬”。而美國(guó)桑尼維爾市警察局的績(jī)效預(yù)算機(jī)制解決了這些問(wèn)題，他們只根據(jù)工作內(nèi)容核算預(yù)算經(jīng)費(fèi)，而且設(shè)立工作需要達(dá)到的目標(biāo)，對(duì)于工作需要的具體花費(fèi)，則不做影響要求和規(guī)定，這樣就實(shí)現(xiàn)了績(jī)效與預(yù)算的有機(jī)結(jié)合。

（一）桑尼維爾市警察局的財(cái)政預(yù)算與人員編制聯(lián)動(dòng)

美國(guó)桑尼維爾市警察局的預(yù)算包括四項(xiàng)內(nèi)容：一般性資金、資產(chǎn)罰沒(méi)資金、警察服務(wù)增加資金、事業(yè)發(fā)展資金。一般性資金主要圍繞常規(guī)的公共服務(wù)項(xiàng)目來(lái)做預(yù)算；資產(chǎn)罰沒(méi)資金主要指警察在執(zhí)法、提供公共服務(wù)時(shí)對(duì)違法人員或部門給予的罰款或沒(méi)收所得；警察服務(wù)增加資金是指由于公共服務(wù)內(nèi)容或方式的變化，需要增加一些資金投入來(lái)增加人員；事業(yè)發(fā)展資金主要用于購(gòu)買一些固定物品來(lái)提供公共服務(wù)。

1.在警察局內(nèi)，每年的預(yù)算雖然有顯著的變化，但其特點(diǎn)也是鮮明的（參見(jiàn)表1）。第一，花費(fèi)主要用于人工支出。由于公共安全管理者的崗位職責(zé)就是確保向社區(qū)提供與其使命相關(guān)聯(lián)的服務(wù)，以此來(lái)增加對(duì)社區(qū)需求的回應(yīng)，因此，警察局的資金大概占城市一般資金營(yíng)運(yùn)開(kāi)支的56%。其中，接近90%的花費(fèi)被用于支付工資與福利。第二，總體項(xiàng)目的變化引起預(yù)算的變動(dòng)。警察局2013/14財(cái)年的預(yù)算提案包含了若干個(gè)在2013/14財(cái)年中被認(rèn)可的變化、公民模式的全面實(shí)施、合同開(kāi)支的調(diào)整。第三，關(guān)于資金的流轉(zhuǎn)。警察局招募項(xiàng)目的資金，如2014/15財(cái)年和2015/16財(cái)年的資金被轉(zhuǎn)到未來(lái)兩年中用于補(bǔ)充二十多個(gè)新招公共安全警官的人工成本。

2.警察局的人員編制。第一，在預(yù)算不變的情況下，警察局可以根據(jù)需要調(diào)整人員（參見(jiàn)表2）。從桑尼維爾市警察局崗位分配表可以看出，在2013/14財(cái)年，一個(gè)公共安全調(diào)度員的崗位被加到了通信小組中以平衡人員總量，像這樣的調(diào)整還有公共安全記錄管理、行政助手、公共安全記錄協(xié)調(diào)員、公共安全調(diào)度員、高級(jí)公共安全調(diào)度員、公共安全記錄專家。在2014/15財(cái)年預(yù)算通過(guò)以后，在人事與培訓(xùn)服務(wù)中增加一些預(yù)算（由1，616，379增加為1，807，557），是因?yàn)樵黾恿艘粋€(gè)公共安全警官，其招聘、雇傭并培訓(xùn)需要提前很長(zhǎng)時(shí)間?？偟膩?lái)說(shuō)，在2012/13財(cái)年后警察局的總體數(shù)量沒(méi)有變動(dòng)，只是有8名公共安全警官的職位有了變動(dòng)。第二，盡管部門的總體結(jié)構(gòu)并沒(méi)有大的變動(dòng)，但一些小的變化使特定服務(wù)的項(xiàng)目預(yù)算和時(shí)間重新分配。另外，項(xiàng)目每年做了250，000美金的預(yù)算作為要付給郡縣（the County）的定金。郡縣不用向城市公布這筆費(fèi)用，盡管國(guó)家已經(jīng)將定金補(bǔ)償給郡縣。因?yàn)閲?guó)家資金中的定金在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)內(nèi)是有保障的，這筆開(kāi)支被從預(yù)算中移除了。一些存款被合同費(fèi)用中指紋花費(fèi)100，000美金的增加額抵消了。指紋花費(fèi)預(yù)計(jì)在預(yù)算的第二年下降，但與2013/14財(cái)年對(duì)比依然在持續(xù)增加的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)了50，000美金。

（二）桑尼維爾市警察局的財(cái)政預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)聯(lián)動(dòng)

桑尼維爾市警察局績(jī)效預(yù)算管理體制的成功之處在于將預(yù)算與績(jī)效通過(guò)工作項(xiàng)目和內(nèi)容綁在一起。2010年～2015年警察局的戰(zhàn)略績(jī)效目標(biāo)共七項(xiàng)：自然與人為危害的風(fēng)險(xiǎn)可接受水平目標(biāo) （SN-1）；災(zāi)害有效應(yīng)對(duì)（SN-2）；安全而有保障的城市（SN-3）；警察服務(wù)中的公信力（SN-4）；有效的消防服務(wù)響應(yīng)體系（SN-5）；有效的突發(fā)事件響應(yīng)能力（SN-6）；有效的突發(fā)事件通信服務(wù)（SN-7）。為達(dá)成目標(biāo)，該市警察局實(shí)現(xiàn)了“績(jī)效目標(biāo)”“績(jī)效任務(wù)”“績(jī)效預(yù)算”“績(jī)效編制”的對(duì)接。

1.實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)與部門任務(wù)的對(duì)接。部門任務(wù)是根據(jù)部門職責(zé)來(lái)設(shè)定的，指向又是針對(duì)績(jī)效目標(biāo)而來(lái)的，這種對(duì)應(yīng)性主要有三中表現(xiàn)形式（參見(jiàn)表3）。第一，“一一對(duì)應(yīng)”型。如，社區(qū)安全服務(wù)部門的績(jī)效指標(biāo)“SNAP受訓(xùn)志愿者人數(shù)”與“SN-2：災(zāi)害有效應(yīng)對(duì)”形成“一一對(duì)應(yīng)”關(guān)系。第二，“一對(duì)多”型。如，警察服務(wù)部門的“警察響應(yīng)緊急時(shí)間的次數(shù)及平均響應(yīng)時(shí)間”同時(shí)對(duì)應(yīng)“SN-3：安全而有保障的城市；SN-4：警察服務(wù)中的公信力；SN-6：有效的突發(fā)事件響應(yīng)能力”。第三，“多對(duì)一”型。如，警察服務(wù)部門的“交通執(zhí)法站的數(shù)量”“開(kāi)出交通罰單的數(shù)量”“實(shí)施交通熱點(diǎn)的數(shù)量”與一個(gè)績(jī)效目標(biāo)“SN-3：安全而有保障的城市”對(duì)應(yīng)。這樣多種形式的對(duì)應(yīng)使公共安全管理者明白績(jī)效任務(wù)的目標(biāo)指向，以及在同一績(jī)效目標(biāo)下，由多個(gè)公共安全管理職位共同承擔(dān)，增強(qiáng)了公共安全管理者的責(zé)任感和使命感。

2.實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效結(jié)果的對(duì)接。從表1-3可以看出，績(jī)效結(jié)果的顯示主要由四種類型的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即數(shù)量、時(shí)間、次數(shù)、比例。數(shù)量主要用于可以直接以量來(lái)表示績(jī)效結(jié)果的績(jī)效指標(biāo)，如，“消防站人員完成檢查的次數(shù)”；時(shí)間主要用于直接以時(shí)間的衡量來(lái)表示績(jī)效結(jié)果的績(jī)效指標(biāo)，如，“消防響應(yīng)緊急醫(yī)療事件的次數(shù)及平均響應(yīng)時(shí)間”；次數(shù)主要用于直接以個(gè)數(shù)的統(tǒng)計(jì)來(lái)表示績(jī)效結(jié)果的績(jī)效指標(biāo)，如，“消防響應(yīng)緊急醫(yī)療事件的次數(shù)”；比例主要用于直接以計(jì)算的比率來(lái)表示績(jī)效結(jié)果的績(jī)效指標(biāo)，如，“收到法規(guī)執(zhí)行案件三天內(nèi)調(diào)查的比例”。經(jīng)典績(jī)效管理學(xué)認(rèn)為，績(jī)效指標(biāo)的衡量需要根據(jù)指標(biāo)的特點(diǎn)來(lái)選擇不同類型的標(biāo)準(zhǔn)[4]（p.212），而這個(gè)類型的標(biāo)準(zhǔn)要切實(shí)反映出績(jī)效的高低或好壞，在表1-3的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)類型中，這一點(diǎn)被充分表現(xiàn)出來(lái)。endprint

3.實(shí)現(xiàn)了績(jī)效結(jié)果與編制數(shù)量的對(duì)接。在我國(guó)傳統(tǒng)的績(jī)效管理或預(yù)算管理中，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)計(jì)與達(dá)成，往往與預(yù)算沒(méi)有關(guān)系，造成了績(jī)效管理為了績(jī)效目標(biāo)而管理，預(yù)算管理為了預(yù)算執(zhí)行而管理，“兩張皮”現(xiàn)象十分明顯，績(jī)效管理部門常常抱怨人員數(shù)量嚴(yán)重欠缺，預(yù)算管理部門也抱怨錢花了不少，怎么就難以見(jiàn)到成效，編制部門也抱怨，人員配置了不少，怎么很難見(jiàn)績(jī)效。分析表1-1、表1-2和表1-3可以看出，兩張表不是割裂的，而是具有高相關(guān)性的，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)計(jì)與達(dá)成完全與預(yù)算、人員聯(lián)系在一起，如以2014年度與2015年度在警察服務(wù)部門的“警察響應(yīng)突發(fā)事件的次數(shù)及平均響應(yīng)時(shí)間”為例，其次數(shù)和時(shí)間分別由“2，135和4分57秒”提升到了“2，148和4分47秒”，是因?yàn)?015年度比2014年度在警察服務(wù)部門增加了1名警察，預(yù)算由“29，231，828美元”增加到了“30，467，032美元”，盡管這個(gè)預(yù)算增加還包括其他方面的內(nèi)容，但至少可以說(shuō)明在人員成本預(yù)算方面也有了增加。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒：“戰(zhàn)略、職責(zé)、績(jī)效、預(yù)算”四位一體

從以上美國(guó)桑尼維爾市警察局的績(jī)效預(yù)算管理看，其成功之處在于構(gòu)建了“戰(zhàn)略定位、職責(zé)定位、績(jī)效定位和預(yù)算定位”四位一體的政府績(jī)效預(yù)算管理體系。

（一）戰(zhàn)略定位

在現(xiàn)代組織中，戰(zhàn)略的地位被越來(lái)越多的組織視為管理的重要因素之一，政府等公共部門也不例外。近年來(lái)，我國(guó)政府及其所屬部門也非常重視戰(zhàn)略在管理中的應(yīng)用，以保證黨中央、國(guó)務(wù)院等重大決策部署落實(shí)為基點(diǎn)，以加強(qiáng)效能建設(shè)、增強(qiáng)執(zhí)行力和公信力為核心，以“簡(jiǎn)便易行，全員參與，信息化管理”為方向，構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效計(jì)劃、評(píng)估、運(yùn)用、改進(jìn)機(jī)制，調(diào)動(dòng)激發(fā)干部職工工作積極性和能動(dòng)性，推動(dòng)事業(yè)又好又快發(fā)展。例如，我國(guó)國(guó)土資源部自2011年的績(jī)效管理試點(diǎn)工作以來(lái)，國(guó)土資源部始終圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署來(lái)進(jìn)行績(jī)效管理[5]（p.1），其內(nèi)容為“3+2”模式?！?”就是職責(zé)履行、依法行政（依法辦事）、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)等3個(gè)方面主體內(nèi)容；“2”就是創(chuàng)優(yōu)與創(chuàng)新、違規(guī)與違紀(jì)兩個(gè)方面的附加內(nèi)容。但是，我國(guó)政府各部門的戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏一定的聚焦性，大多數(shù)都是重點(diǎn)工作或任務(wù)的下達(dá)，只有從使命、愿景、價(jià)值觀上做出科學(xué)的陳述，才能表述清晰組織戰(zhàn)略，這樣做能夠統(tǒng)一部門、人員、權(quán)力、公眾在運(yùn)行之中的矛盾或沖突。

（二）職責(zé)定位

職責(zé)是一個(gè)組織內(nèi)部分工的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)的分工。在我國(guó)政府等公共部門中，由于未經(jīng)科學(xué)的工作分析，長(zhǎng)期以來(lái)，各部門職責(zé)處于交叉、重合、空缺等現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致部門之間在工作中推諉、扯皮等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生[6]。從上文美國(guó)桑尼維爾市政府的績(jī)效管理來(lái)看，部門職責(zé)是在組織戰(zhàn)略定位后的第二個(gè)需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題，在我國(guó)，需要編制管理部門依據(jù)“三定方案”，結(jié)合戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)政府各部門的職責(zé)進(jìn)行重新梳理和劃定，理順組織戰(zhàn)略與部門職責(zé)的關(guān)系，形成目標(biāo)與途徑的正確關(guān)系。

（三）績(jī)效定位

績(jī)效是一個(gè)組織或部門的產(chǎn)出或結(jié)果。根據(jù)上文案例可以看出，美國(guó)桑尼維爾市政府的部門績(jī)效目標(biāo)是部門職責(zé)與組織戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合下的產(chǎn)物，這樣，更能夠保證了組織戰(zhàn)略目標(biāo)下達(dá)與部門職責(zé)履行緊密銜接的可能性。在我國(guó)，從各地市政府績(jī)效管理看，近些年來(lái)隨著對(duì)政府績(jī)效管理理念和實(shí)踐的不斷探索，在部門績(jī)效定位方面做得比較準(zhǔn)確，例如，北京市政府的“三效一創(chuàng)”、甘肅省政府的“第三方評(píng)估”[7]、國(guó)稅總局的“績(jī)效管理4.0”[8]（p.25）等，都表現(xiàn)出部門績(jī)效與組織戰(zhàn)略的契合。

（四）預(yù)算定位

預(yù)算是一個(gè)組織完成組織任務(wù)或工作必備的資金或資源。在政府等公共部門中，預(yù)算則意味著公共財(cái)政在組織或部門中的投入，是保證組織或部門順利完成工作的根本[9]。我國(guó)目前正在執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理，此管理模式可以說(shuō)是我國(guó)政府績(jī)效管理與預(yù)算管理相結(jié)合的一種創(chuàng)新，但是，其根本問(wèn)題在于，預(yù)算績(jī)效管理是在我國(guó)財(cái)政部推動(dòng)下的一項(xiàng)預(yù)算管理改革，說(shuō)到底，還是在預(yù)算管理的范疇，沒(méi)有突破財(cái)政資金使用的框框，更無(wú)法把人員編制管理拿進(jìn)來(lái)一起管理。但美國(guó)桑尼維爾市政府的績(jī)效管理則是在政府層面將績(jī)效與預(yù)算加以綁定的管理，并根據(jù)預(yù)算的實(shí)際情況來(lái)招募、調(diào)配、使用人員，真正把“工作、目標(biāo)、預(yù)算、人員”結(jié)合在一起，從本質(zhì)上看，也是把“事物權(quán)、財(cái)政權(quán)和用人權(quán)”真正融為一體進(jìn)行了管理。

綜上所述，政府績(jī)效管理不僅是一個(gè)戰(zhàn)略執(zhí)行的工具，而且是一個(gè)預(yù)算管理工具，更是一個(gè)人員編制管理工具[10]。美國(guó)桑尼維爾市警察局以梳理部門職責(zé)為基礎(chǔ)，將績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效任務(wù)、績(jī)效預(yù)算和績(jī)效編制有機(jī)的結(jié)合在一起，樹(shù)立了績(jī)效預(yù)算績(jī)效的典范。雖然，我們正在探索從預(yù)算績(jī)效管理，但實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算管理才是我們的創(chuàng)新目標(biāo)，此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅是國(guó)家治理創(chuàng)新的一面，更是提升政府績(jī)效，把“錢花在刀刃上”，讓公眾得到更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（本文由于篇幅所限，表格所列數(shù)字均為部分?jǐn)?shù)據(jù)，如需全面了解數(shù)據(jù)資料，可發(fā)郵件huxiaodong97@163.com）

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[10]Michael D. Reisig，Mark E. Correia.Public Evaluations of Police Performance： An Analysis Across Three Levels of Policing[J].American Journal of Police，1997，（2）.[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]第19卷第5期天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)V0I.19，N0.52017年9月JOURNAL OF TIANJIN ADMINISTRATION INSTITUTESep. 2017DOI：10.16326/j.cnki.10087168.2017.05.011endprint