從四個(gè)方面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部作用

羅 勇

中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員

這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定組建的生態(tài)環(huán)境部是一種超越地區(qū)、級(jí)別和部門的具有強(qiáng)大權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)。有了這樣的權(quán)威機(jī)構(gòu)，中國生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的各種政策的綜合運(yùn)用才具備更好的制度基礎(chǔ)

為解決國家間跨界污染和全球減少溫室氣體排放問題，一些學(xué)者曾主張建立“超政府”機(jī)構(gòu)，并賦予這個(gè)機(jī)構(gòu)能夠?qū)σ粐慕?jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。這樣的主張?jiān)诋?dāng)前的國際關(guān)系下當(dāng)然是難以實(shí)現(xiàn)的，但是這種強(qiáng)有力機(jī)構(gòu)的原理和設(shè)想在一國內(nèi)部是必要的和可能的。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定組建的生態(tài)環(huán)境部就是這樣一種超越地區(qū)、級(jí)別和部門的具有強(qiáng)大權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)。有了這樣的超級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)，中國生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的各種政策的綜合運(yùn)用才具備更好的制度基礎(chǔ)。

在實(shí)施生態(tài)與環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略中，不可避免地要求政府進(jìn)行干預(yù)。不受約束的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量可能破壞環(huán)境，沒有政府的干預(yù)，環(huán)境得不到全面的保護(hù)。政府的作用必須得到完善。因此，必須全面科學(xué)地加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部的作用。當(dāng)前應(yīng)該從下列幾個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)完善。

制度力量的全面加強(qiáng)。當(dāng)前在我國，獲得完全的信息，使違規(guī)行為能夠被有效地監(jiān)督控制、政策措施能夠被有效地落實(shí)，是強(qiáng)化環(huán)保制度力量的一個(gè)迫切的方面。但制度力量在新的生態(tài)環(huán)境部下需要全面加強(qiáng)。

通常是作為公共物品的環(huán)境與自然資源的合理的有償使用，客觀上要求其供方是能代表全社會(huì)利益的政府。一個(gè)力量弱的政府是無法承擔(dān)這樣的職能的。前一時(shí)期之所以在環(huán)境保護(hù)方面困難重重，往往不是政府的決心不大，而是缺乏足夠的制度力量。在面對(duì)大量分散的損害環(huán)境行為時(shí)，沒有強(qiáng)大的制度力量是不可能保護(hù)好環(huán)境的。

生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的實(shí)質(zhì)是包含有生態(tài)效益的高效發(fā)展。包含生態(tài)效益意味著一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的收益應(yīng)扣除環(huán)境與自然資源的損耗。污染企業(yè)對(duì)環(huán)境造成的損失應(yīng)該以稅費(fèi)或罰款等形式從該企業(yè)的利潤中扣除；如果某種消費(fèi)品在消費(fèi)過程中會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利，也應(yīng)采取提價(jià)等形式來限制和消除這種影響。將這一原則應(yīng)用于每一項(xiàng)生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)，對(duì)各種自然和環(huán)境因子的消耗都依據(jù)其使用成本（保持一種資源不至于退化所需的投入）或稀缺性付費(fèi)，就形成了環(huán)境與自然資源的價(jià)格體系。通過建立合理的環(huán)境與資源價(jià)格體系，企業(yè)失去了透過外部性轉(zhuǎn)移成本的可能，其謀求生存將主要依靠科技進(jìn)步、優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和完善管理等因素。這種新的價(jià)格體系將使那些對(duì)環(huán)境有害或過于消耗從長遠(yuǎn)來看較為稀缺的資源的消費(fèi)變得比較昂貴，使它們逐步失去市場(chǎng)，促使人們的生活方式從資源密集型轉(zhuǎn)向資源效益型。這樣的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行會(huì)有利于環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

但是，市場(chǎng)本身不會(huì)形成和維護(hù)環(huán)境與資源價(jià)格體系。多數(shù)情況下，資源價(jià)格的確定和使用收費(fèi)要由政府來實(shí)施，包括環(huán)境資源價(jià)格定價(jià)、環(huán)境變動(dòng)評(píng)估、環(huán)境核算與審計(jì)、環(huán)境與資源使用收費(fèi)、環(huán)境資源管理與監(jiān)測(cè)等，與此相關(guān)的政府職能必須顯著擴(kuò)大。

在政府的監(jiān)督管理責(zé)任方面，要界定中央政府和地方政府的職責(zé)范圍。中央政府負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)政策，實(shí)施全國范圍的生態(tài)環(huán)境整治規(guī)劃，負(fù)責(zé)跨流域、跨行政區(qū)域的大江、大湖和大河的污染治理，進(jìn)行全國性的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。地方政府主要負(fù)責(zé)區(qū)域性的環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境條件的改善等。這是一項(xiàng)基本的長效機(jī)制。

要界定政府各部門的環(huán)保職能和分工，調(diào)整部門間的職責(zé)權(quán)限。從政府管理的宏觀層次上，界定各部門的行為空間及其在經(jīng)濟(jì)、教育、宣傳和行政上必須采取的管理手段和防范措施，使權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，各負(fù)其責(zé)。

強(qiáng)化對(duì)未來的投入?？紤]經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高效率，環(huán)境保護(hù)不能離開市場(chǎng)機(jī)制。要積極完善市場(chǎng)機(jī)制，制定合理的政策，引導(dǎo)環(huán)境資源管理和發(fā)展走向市場(chǎng)化。因?yàn)橹灰怯锌赡?，市?chǎng)途徑會(huì)比政府干預(yù)更為有效。如果建立了環(huán)境與自然資源價(jià)格體系，在合理的政策框架中，綜合運(yùn)用環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，使環(huán)境與資源管理和發(fā)展市場(chǎng)化是完全可能的。

要更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和其他手段，有效地抑制資源浪費(fèi)型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)對(duì)具有積極外部效應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給予鼓勵(lì)。

政府直接地對(duì)未來投資，包括國土整治、資源發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和教育科研等。我國各級(jí)政府有時(shí)受到財(cái)政收入不足的困擾，使這方面的投資難以保證。解決這一問題的關(guān)鍵是要保證環(huán)境稅費(fèi)及相關(guān)的收入能夠真正用于未來型的投資。

科學(xué)界定環(huán)境管理職能和分工。對(duì)污染行為的環(huán)境管理必須符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體要求，要由原來的以行政手段、計(jì)劃手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主，由微觀和直接的管理轉(zhuǎn)向主要通過制訂政策、提供服務(wù)和強(qiáng)化監(jiān)督等，進(jìn)行宏觀和間接管理，從外部環(huán)境方面為實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有效的制度安排。

在強(qiáng)化政府監(jiān)督管理責(zé)任的同時(shí)，重塑科學(xué)合理的環(huán)保職能，使政府、企業(yè)和環(huán)保中介組織相互之間合理分工，各司其職，建立起自我約束、相互監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。要把環(huán)境污染治理的職責(zé)留給企業(yè)，把環(huán)境資源配置的職能轉(zhuǎn)給市場(chǎng)，把社會(huì)服務(wù)性職能交給中介組織。

發(fā)展第三方治理與環(huán)保中介組織。政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用不僅限于環(huán)境政策與監(jiān)督，還要支持那些有助于建立環(huán)保觀念的機(jī)構(gòu)和設(shè)施。政企分開和政事分開為第三方治理與環(huán)保中介組織提供了發(fā)展和行動(dòng)空間。由于他們是以“第三者”的身份存在，因此能獨(dú)立、客觀和公正地從事各類環(huán)保服務(wù)活動(dòng)，成為社會(huì)生活中溝通政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間的橋梁和紐帶。他們受政府的指導(dǎo)，但要脫離政府行政管理部門，去掉中介機(jī)構(gòu)的行政色彩，不能把政府行政權(quán)力納入其中，使之成為“準(zhǔn)政府”組織。這是正確發(fā)揮第三方治理與環(huán)保中介組織作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

政府要有相應(yīng)的扶持優(yōu)惠政策和鼓勵(lì)措施。要制定相關(guān)的發(fā)展條例，規(guī)定其資格確認(rèn)的法律程序，明確其性質(zhì)、地位、功能、職責(zé)、任務(wù)和活動(dòng)宗旨，規(guī)范其行為。各類第三方機(jī)構(gòu)將形成一個(gè)能夠提供多方位服務(wù)的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，為培育環(huán)境市場(chǎng)、優(yōu)化環(huán)境資源配置和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行發(fā)揮積極的作用。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)在本質(zhì)上需要的是制度上強(qiáng)有力而且節(jié)約廉潔的政府。強(qiáng)有力意味著政府能夠聚集足夠的社會(huì)資源，以保障戰(zhàn)略和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；節(jié)約廉潔意味著政府應(yīng)該富于效率，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)所選擇的政策和手段切實(shí)有效又成本較低。