規(guī)范監(jiān)察留置程序

趙曉光

一、監(jiān)察留置程序的理論爭議

新通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）在先行試點基礎(chǔ)上對監(jiān)察留置措施進(jìn)行了立法規(guī)范，監(jiān)察留置的立法設(shè)想是取代“雙規(guī)”“雙指”，將之納入法治軌道。根據(jù)監(jiān)察體制改革最初的理論構(gòu)想，監(jiān)察留置的法治化應(yīng)當(dāng)運(yùn)用嚴(yán)密的規(guī)則體系，從實體和程序上加以有效約束，在采取留置措施時，應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格的審批程序，全程錄音錄像，防止權(quán)力濫用。因此監(jiān)察法及其之前的草案對監(jiān)察留置的規(guī)定在理論界引起了激烈的爭論，同時學(xué)界也對留置程序未來的完善提出了一些建議。

一方面，有學(xué)者對現(xiàn)行監(jiān)察留置的決定程序進(jìn)行了分析，由于其與刑事拘留、指定居所監(jiān)視居住以及逮捕等刑事訴訟強(qiáng)制措施相近，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步參考制定留置的具體程序。留置期限可分為短期留置與長期留置，縮短部分監(jiān)察事項的留置期限，同時留置的場所在刑事立案前可以在專門場所，立案后則應(yīng)送看守所執(zhí)行。現(xiàn)行的留置程序設(shè)置應(yīng)明確其救濟(jì)途徑，防止在實踐中演變?yōu)榉欠ň薪蜃兿嗑薪Ａ糁玫钠谙迲?yīng)當(dāng)參照限制人身自由的行政強(qiáng)制措施、行政拘留和刑事拘留的期限，從嚴(yán)掌握，不應(yīng)差別過大，并且應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則，明確監(jiān)察留置的關(guān)鍵程序要素，如被留置人的陳述申辯權(quán)、知情權(quán)等。

另一方面，對于采取留置措施移送起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)是否需要再進(jìn)行審查，曾出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)無須審查而應(yīng)直接提起公訴的聲音。賦予檢察機(jī)關(guān)對此類案件審查起訴的權(quán)力，會使得監(jiān)察委員會調(diào)查取得的證據(jù)材料“打折”，無法實現(xiàn)鐵腕反腐。監(jiān)察委員會是新生反腐敗工作機(jī)構(gòu)，反映的是中央反腐決心，司法應(yīng)為此適當(dāng)“讓步”。也有觀點對此予以反駁，認(rèn)為提起公訴是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，不能因為監(jiān)察委員會所辦理的案件特殊，就為其打造特殊的公訴“綠色通道”。還有觀點認(rèn)為這兩種看法都有一定道理，但更傾向于后者，監(jiān)察委員會移送案件不宜越過檢察機(jī)關(guān)的審查起訴而直接提起公訴，審查起訴環(huán)節(jié)涉及被調(diào)查對象的辯護(hù)權(quán)保障問題，而且檢察機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)證據(jù)不足的，還可以退回補(bǔ)充調(diào)查，可以有效落實證據(jù)原則。筆者認(rèn)為，對留置程序的上述理論爭議，基本描繪了留置實踐中可能涉及的各種程序問題，但均存在泛泛而論的傾向，缺乏細(xì)節(jié)觀念和權(quán)利觀念的支配，事實上對于留置的試點運(yùn)行也沒有發(fā)揮出指導(dǎo)作用，留置的實踐試行程序與理論推測相去甚遠(yuǎn)。

二、留置程序的試行經(jīng)驗

現(xiàn)行《監(jiān)察法》的規(guī)定是建立在試點地區(qū)的有益經(jīng)驗之上的，北京、山西、浙江三個試點地區(qū)都針對留置程序制定了相關(guān)規(guī)范性文件，為監(jiān)察留置的程序化給出了必要的地方經(jīng)驗。如浙江省制定《監(jiān)察留置措施操作指南》，明確規(guī)定留置的條件必須是已經(jīng)立案并且案件具有重大、復(fù)雜等四種情形，同時對留置審批、備案、期限、被留置人合法權(quán)益保障等方面作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)該操作指南的要求，凡采取留置措施，需經(jīng)監(jiān)察委員會委領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究、主任批準(zhǔn)后報上一級監(jiān)察委批準(zhǔn)，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批；凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級監(jiān)察委員會都需報省級監(jiān)察委員會備案，而省監(jiān)察委員會則需報中紀(jì)委備案。北京市則制定《調(diào)查措施使用規(guī)范》，明確要求采取留置措施需報同級黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后予以立案審查（調(diào)查），市級監(jiān)察委員會對局級或相當(dāng)于局級的監(jiān)察對象采取留置措施時，還需報市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，區(qū)級監(jiān)察委員會對處級或相當(dāng)于處級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。山西省則制定《山西省紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》，在第八章對留置的適用對象和使用條件、留置場所和時限、審批權(quán)限和程序、留置場所的安全保障、被留置人合法權(quán)益保護(hù)等作了系統(tǒng)規(guī)范。明確要求，省監(jiān)察委員會確需采取留置措施的，應(yīng)提交省監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查專題會議研究決定，并由案件監(jiān)督管理室報中紀(jì)委備案。使用留置措施，應(yīng)當(dāng)在指定的專門場所實施，提前做出安全預(yù)案，與被留置人談話、訊問，應(yīng)在專門談話室進(jìn)行。使用留置措施時間不得超過90日，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)可延長一次，時間不得超過90日。

各試點地區(qū)的基層監(jiān)察委員會在按照上述規(guī)范性文件適用留置措施的同時，也積極探索規(guī)范其中的一些具體程序，如浙江樂清市在監(jiān)察體制改革試點工作中，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)留置場所建設(shè)、制定留置配套措施、配備留置保障人員，為辦理留置案件提供強(qiáng)有力的保障。一是為推進(jìn)留置場所建設(shè)，協(xié)調(diào)公安部門，在市看守所設(shè)立監(jiān)察留置專區(qū)，分監(jiān)察留置監(jiān)區(qū)和監(jiān)察留置專用提審區(qū)兩塊，其中監(jiān)察留置監(jiān)區(qū)內(nèi)設(shè)10個監(jiān)室、4個談話室；監(jiān)察留置專用提審區(qū)，設(shè)4個訊問室、1個監(jiān)控研判室。并協(xié)調(diào)財政、招投標(biāo)等部門，對留置場所軟硬件設(shè)施全部從高配置。二是加強(qiáng)與公安部門的業(yè)務(wù)對接，制定留置措施操作細(xì)則，不斷完善規(guī)章制度。如制定規(guī)范看護(hù)人員的工作流程標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)要求和留置對象在單獨關(guān)押室的行為，對看護(hù)人員的紀(jì)律和保密工作提出具體要求等。三是對留置監(jiān)區(qū)與其他監(jiān)區(qū)進(jìn)行物理隔斷，根據(jù)專區(qū)專班的工作要求，每個單押室配備協(xié)警若干。公安機(jī)關(guān)已專門向社會公開招錄協(xié)警，嚴(yán)把人員政審關(guān)、體檢關(guān)、筆試關(guān)、面試關(guān)，建立起留置對象陪護(hù)隊伍，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，監(jiān)委調(diào)配使用。

三、留置程序的重構(gòu)

（一）監(jiān)察留置條件

《監(jiān)察法》第22條規(guī)定了采用監(jiān)察留置的四種情形，其具體的內(nèi)容與《刑事訴訟法》中刑事拘留的適用情形存在幾處相同的表述。由于刑事拘留本是偵查保障性的羈押措施，在發(fā)現(xiàn)真實、獲取口供的功利目的強(qiáng)烈驅(qū)使下，適用幾率和適用期限不斷擴(kuò)張，幾乎發(fā)展到有案必拘的局面，其功能定位完全異化為以拘代偵。監(jiān)察留置如果不在要件設(shè)置上有效堵截異化可能，必然也會出現(xiàn)留置盤問和刑事拘留在適用過程中出現(xiàn)的極端傾向，即以留置代替調(diào)查，有案必留置。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會的調(diào)查活動雖具有獨立屬性，但對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)從淵源上來看，所承接的是原檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)。因此，在設(shè)定適用限制人身自由監(jiān)察措施的情形時，不能無視原有的成熟規(guī)定和長期實踐。監(jiān)察留置的事實證據(jù)條件和社會危險性條件均應(yīng)從嚴(yán)配置，提高事實證據(jù)條件，在有比較確實、充分的證據(jù)證明犯罪事實存在的情形下，才可采取留置，參照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，立法可以進(jìn)一步完善為，涉嫌重大職務(wù)犯罪需要進(jìn)一步調(diào)查并具有以下可能妨礙調(diào)查的情形時，可以采取留置措施：一是可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供的；二是可能自殺或者逃跑的；三是可能導(dǎo)致同案犯逃避調(diào)查的；四是被調(diào)查人的家屬或者其所在單位的人員與犯罪有牽連的；五是可能對舉報人、控告人、證人及其他人員等實施打擊報復(fù)的。

（二）監(jiān)察留置決定

《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報國家監(jiān)察委員會備案。留置權(quán)上提一級的這一規(guī)定也源自于自偵案件逮捕權(quán)上提一級的檢察實踐，目的在于消解同級黨委對案件查辦的干預(yù)，也事實上否定了試點運(yùn)行中出現(xiàn)的同級黨委書記批準(zhǔn)留置的做法。筆者認(rèn)為，法律雖確立了監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權(quán)的規(guī)定，但紀(jì)委與監(jiān)察委員會合署辦公是中央確定的機(jī)構(gòu)原則，紀(jì)委向同級黨委的請示匯報是常態(tài)化的，下級黨委向上級黨委的請求匯報更是常態(tài)化的，因而與部分司法職能上提一級可適當(dāng)消解同級黨委的影響不同，監(jiān)察職能在常態(tài)化的請示匯報體制中上提一級并無實際意義，不如明確規(guī)定為留置由監(jiān)察委員會直接決定，強(qiáng)化監(jiān)察措施的獨立屬性，通過嚴(yán)密留置操作規(guī)程來規(guī)范留置的適用。

（三）監(jiān)察留置期限

《監(jiān)察法》第43條第2款規(guī)定，留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。監(jiān)察留置期限如此設(shè)定主要參照了原紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案期限。當(dāng)時監(jiān)察體制改革主導(dǎo)的觀點認(rèn)為，可以借鑒紀(jì)檢機(jī)關(guān)的調(diào)查期限，留置的期限以不超過三個月為宜。筆者認(rèn)為，原紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案期限涵蓋整個調(diào)查審查階段，包含著全部調(diào)查措施的可能運(yùn)用，沿用該辦案期限來設(shè)定監(jiān)察留置期限是陷入認(rèn)識誤區(qū)的一種推定方法。如前所述，監(jiān)察留置不是調(diào)查活動的全部，監(jiān)察留置同時具有適用刑事訴訟法前的臨時性羈押和逮捕前程序兩個重要特征，這兩個特征決定了不應(yīng)也不能為監(jiān)察留置配置較長的期限。從新加坡及我國香港、澳門地區(qū)存在反貪專門機(jī)構(gòu)的地區(qū)立法來看，逮捕前限制嫌疑人人身自由均不得超過48小時。亦如前所論，監(jiān)察留置實質(zhì)處于原檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件時適用刑事拘留或指定居所監(jiān)視居住的階段，其期限也應(yīng)根據(jù)留置場所的最終選擇來確定，在看守所執(zhí)行的應(yīng)為1個月，在其他留置場所執(zhí)行的最長應(yīng)為6個月，而且不得延長。留置期間可以提請批準(zhǔn)逮捕，調(diào)查終結(jié)后移送審查起訴。

（四）監(jiān)察留置執(zhí)行

《監(jiān)察法》第44條明確了監(jiān)察留置在執(zhí)行過程中需要明確的幾個問題，如留置后的通知、對被留置人的權(quán)利保障、留置的刑期折抵等。立法規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行義務(wù)，但沒有規(guī)定留置的執(zhí)行場所。筆者認(rèn)為，監(jiān)察留置進(jìn)入看守所執(zhí)行缺乏法律依據(jù)，現(xiàn)行《看守所條例》第2條明確規(guī)定，“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機(jī)關(guān)。被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往勞動改造場所執(zhí)行的罪犯，也可以由看守所監(jiān)管”。在全國人大常委會試點決定內(nèi)容未涉及以及國務(wù)院未修改該條例的情況下，直接將被留置人員送看守所執(zhí)行有非法關(guān)押之嫌。再者，目前看守所一般只有治安看押區(qū)域和刑事看押區(qū)域兩個區(qū)域，留置看押區(qū)域的建設(shè)并不現(xiàn)實，特別是根據(jù)職務(wù)犯罪案件的特點，被留置人員適宜采取單獨看押方式，這些都會對看守所的空間、設(shè)施和管理帶來壓力，不如直接選擇合理地點建設(shè)監(jiān)察委員會專用留置場所，進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，而且，原紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)前期進(jìn)行的執(zhí)紀(jì)審查場所建設(shè)也為此奠定了一定的基礎(chǔ)。