新媒體時代地方政府公信力的缺失與重塑
——基于“T中學事件”的實證研究

李步林，張 軍

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

0 引 言

新媒體全面、交互、多元、創(chuàng)新的特征使得傳統(tǒng)媒體時代被動的民意表達獲得了極大限度的自由，公眾擁有了直接參與公共事件對話的權利，同時，也帶來了傳統(tǒng)政府信息權利一定程度的削減。 政府作為人民利益的捍衛(wèi)者，擔負著維護社會穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展、渡過改革期的重任。 但當前中國的地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府，由于歷史與現實的原因，普遍存在著一種“無限責任政府”的現象[1]，集中表現在民眾認為“政府應該包辦一切”，在社會發(fā)展過程中出現的一系列體現其他社會矛盾的事件，易被認定為政府之責； 中國地方政府在處理一系列事件中的不力也拉低了地方政府的公信力。[2]而對一些群體性事件的處理不當造成政府公信力下降的現象尤為嚴重，部分地方政府在應對群體性事件時依然采取傳統(tǒng)思維試圖嚴控輿論，而忽視了新媒體時代的新情況。 在T中學事件中，地方政府的各種控制失當使得一起簡單的自殺事件在網絡發(fā)酵，造成了現實中的群眾聚集、警民對峙、謠言紛起、輿情難控，這不僅對當地地方政府公信力造成了惡劣影響，對日后公信力的重塑也設置了較大的阻礙。 筆者將以T中學事件為例，剖析目前地方政府公信力缺失的現象與影響因素，結合該事件暴露出來的問題，探索中國地方政府在新媒體時代公信力缺失的原因，為重塑地方政府公信力建言獻策。

1 新媒體推送下的“T中學事件”演化歷程

1.1 地方政府應對策略的演變

事件伊始，為阻止謠言傳播，瀘縣政府采取封鎖消息、刪帖屏蔽等傳統(tǒng)治理手段應對之。 新華網的報道顯示，當地政府對聚集的人群采用防暴警察隔離，對交通進行了封鎖。[3]與此同時，借鑒新媒體渠道，采用自媒體公眾號發(fā)布通告以及新聞發(fā)布會的形式應對事件。 4月2日，瀘縣宣傳部認證的微信公眾號“瀘縣發(fā)布”發(fā)布事件的“真相”，并在官方微博上使用“平安瀘縣”與“平安瀘州”進行轉載。 4月3日，瀘縣公安局發(fā)布了關于事件謠言造謠者被抓捕并懲罰的消息，勸告公眾勿信謠勿傳謠，但此舉并未有效遏制謠言傳播。 隨后，“瀘縣發(fā)布”微信公眾號發(fā)布“學生死亡事件的續(xù)報”稱，無證據證明死者系他殺，其損傷符合高空墜傷特征。 但此次報道與4月2日通報內容基本雷同，且出現上下文不一致的情況，招致了更大的置疑之聲。 面對媒體采訪，一些官員采取了不回應措施，回應者言論出現了前后矛盾甚至憑主觀猜測回應等現象。[3]面對公眾的質疑，4月6日，瀘州市舉辦正式的新聞發(fā)布會，向公眾披露了各類事件中的細節(jié)與采取的措施目的等，制止了諸多謠言，回應了各類置疑。

1.2 事件傳播中的新媒體助力

據中正輿情中心博客提供的數據顯示，該事件輿論發(fā)酵的路徑經歷了從自媒體介質到傳統(tǒng)媒體平臺的過程。 事件起始，微信平臺開始流傳事件消息，內容為死者母親見到尸體哭泣、當日下午拍攝的訴說“孩子在學校沒有人身安全”的視頻片段與截圖、T中學群眾聚集的照片等。 這些內容隨后迅速擴散到網絡空間，傳播內容以趙某“被校霸打死的‘內幕’”為主，甚至出現了多種針對政府部門包庇兇手的流言。 自媒體的極速傳播迅速帶動了傳統(tǒng)平面媒體的介入，包括人民網、中國新聞網、中國青年網、中國經濟網、中國廣播網、澎湃新聞、騰訊、網易、搜狐、新浪等眾多新聞網站都對該事件進行了報道。[4]

從事件傳播過程來看，自媒體在事件發(fā)酵以及謠言傳播中扮演了至關重要的角色。 有別于傳統(tǒng)媒介，自媒體中的信息權呈現出泛化、流動化與扁平化特征，信息傳播者缺乏專業(yè)素養(yǎng)，由特定群體和機構轉向每個個人，個人失去了傳媒組織的約束而擁有極高的自主性，加上自媒體的相對匿名性，使得自媒體傳播者數量增加，組成更加復雜，傳播內容更加多元化。[5]自媒體自身特點賦予了信息傳播極大的時效性，從而搶占了傳統(tǒng)媒體的場域，使得傳統(tǒng)媒體陷入事件發(fā)生前期的失語狀態(tài)。[6]新媒體中人人為信息源，人人為傳播者，無需過多驗證和審核的特點同時也為謠言產生埋伏了巨大的隱患。[7]地方個體性事件會迅速被大量人群知曉并轉發(fā)擴散，成為目前公共事件傳播與跟蹤最快捷方便的渠道。 T中學事件的謠言傳播速度之快與當地政府采取的應對措施緩慢形成了鮮明的對比，充分說明，在自媒體時代對新聞事件應對思維與方式已不同于傳統(tǒng)媒體主導的方式。

2 新媒體時代地方政府公信力的影響因素

關于政府公信力的界定，朱光磊、周望將其定義為“政府在施政過程中通過合理、有效地履行其功能和職責而取得公眾信任的能力”，認為政府公信力是執(zhí)政能力的重要組成要素, 長期積累下來又發(fā)展成為政府的一種執(zhí)政資源，一種軟實力和巧實力，其主要來源為政府的主動作為。[8]此次自媒體平臺中有關瀘縣T中學事件的網友留言一定程度上彰顯了網民對于政府部門的不信任態(tài)度。 同時，T中學事件中出現的各種謠言，以及地方政府起始的簡單應對策略，一定程度上削弱了政府公信力。

2.1 社會轉型中的社會失范現象

法國學者涂爾干在其著作《社會分工論》中引入失范(anomie)的概念。 在該書中，涂爾干認為社會分工的發(fā)展也可能導致社會進入失范狀態(tài)，社會分工的增長引起社會結構的改組，從而使得原先各種調節(jié)秩序的法規(guī)無法適用，導致社會進入失范狀態(tài)。[9]中國學者也對社會失范概念進行了關注，比如閻志剛認為，“失范”的含義是指社會處于急劇變化時期，社會成員的行為缺乏明確的社會規(guī)范的指導和有效約束，從而出現的社會行為無序、混亂狀態(tài)，它與社會整合程度密切相關。[10]

中國社會轉型期政府行為的主要表現為權利腐敗、官資勾結、權錢交易。 2013年，中央紀委向黨的十八大工作報告中指出，2007年11月至2012年6月，全國紀檢監(jiān)察機關共立案643 759件，結案639 068件，給予黨紀政紀處分668 429人。 涉嫌犯罪被移送司法機關處理24 584人。 全國共查辦商業(yè)賄賂案件81 391件，涉案金額222.03億元。[11]政府掌握著公共權力，作為公共事務管理者和民眾公共利益的代言人，有責任提供相應的公共服務。 政府公信力的來源是其公共權力的純粹公共性，在某些社會政治失范的情境下，公共權力被一些官員當作私人資本與市場進行交易，出現了政府內部的腐敗行為，從而導致公信力下降。 另一方面，隨著社會環(huán)境的日益復雜，政府行政體系變化相對落后，造成政府出現“想管管不全”的狀況，這在整體上弱化了政府的公信力。 社會轉型期導致的政府行為失范，是中國政府公信力下降的根本原因。

2.2 新媒體發(fā)展加速公信力“塔西佗陷阱”形成

在傳統(tǒng)媒體時代，公眾議程設置是單向度的“政府影響大眾傳媒到大眾傳媒影響公眾”的過程，政府處于話語權的主導地位。 新媒體時代尤其是自媒體的盛行對政府話語主導權帶來了挑戰(zhàn)，甚至使民眾從被動接受者開始向主動議程設置者的角色轉變，網絡草根第一次有了相對獨立的話語權，普通網民可以在新媒體上成為信息發(fā)布者之一，公眾的議程開始自我設定，甚至能夠對政府議程施加影響。[12]新媒體時代的政府對公眾議程的控制能力受到挑戰(zhàn)，政府職能部門在某一方面的少許失職，都面臨著被自媒體跨越時空曝光放大的挑戰(zhàn)。

新媒體時代平民擁有話語權，并通過“意見領袖”形成主流民意，影響話語走向。 政府通過大眾媒體壟斷話語權的局面遭遇極大挑戰(zhàn)，對于話語權的主導能力被大大削弱。[13]而且由于自媒體平臺對于信息發(fā)布審核門檻較低，使得針對政府的謠言傳播有了便利的條件。 網絡事件發(fā)生后，政府部門在新媒體中的話語權出現被擠占的狀況，處于對謠言和民眾的置疑應接不暇的狀態(tài)，一些職能部門甚至忽略了新媒體的重要性，不予理睬，各地發(fā)生的政府角色失范案例造成的影響日積月累，致使中國地方政府公信力普遍不高，甚至陷入“塔西佗陷阱”。 古羅馬時期普布里烏斯·克奈里烏斯·塔西佗在《歷史》一書中提到:“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們的厭惡”[14]，這就是所謂的“塔西佗陷阱”。 一旦政府的公信力在民眾心中喪失，便會陷入這一陷阱，在民眾心中呈現出“政府事事皆陰謀”的形象，甚至導致公信力崩塌的惡性循環(huán)。 在T中學事件中，政府公告缺乏信服力，進行的調查行動、封鎖道路、武警控制等管制行為被民眾視為敵意與掩蓋事情真相的虛假行為，政府的“一舉一動”有甚至招致更大質疑聲音，這就是政府公信力逐漸陷入“塔西佗陷阱”的例證。

2.3 網絡事件中地方政府傳統(tǒng)治理策略依賴路徑

T中學事件發(fā)生后，面對謠言四起的狀況，政府未及時調整治理思維并妥善回應新媒體中已經出現的鋪天蓋地的流言與傳聞，而是以傳統(tǒng)的治理手段介入該事件，忽視了新媒體時代“人人都是記者和發(fā)布者”的社會現實，依賴刪帖、封鎖消息等強硬的傳統(tǒng)控制手段遏制謠言的傳播與輿論的進一步發(fā)酵，從而導致民眾對政府行為的懷疑與日俱增，甚至引發(fā)輿情失控局面。 網絡社會新形態(tài)打破了政府傳統(tǒng)科層制下的行事邏輯，原來在傳統(tǒng)媒體的控制下進行的暗箱操作、信息攔截在新型的、公開的、自由的網絡社會背景下“無路可退”[15]。 面對自媒體時代，有些地方政府部門依然對平面媒體時代解決突發(fā)事件的科層制方法有著慣性依賴。 美國學者尼古拉斯·伯格魯恩與內森·加德爾斯指出： 一定程度而言，中國領導層的老思想還在作祟——依然錯誤地以為在信息時代的玻璃房里，政府宣傳灌輸是可行的——這才是中國政府的最大敵人。[16]

2.4 境外勢力的刻意煽動

在T中學事件中，出現了境外勢力如新唐人、美國之音等媒體的歪曲報道。[17]相關視頻在國內自媒體平臺上經由群眾推送傳播，成為了一股推動謠言發(fā)展的不可小視的力量。 值得注意的是，鑒于自媒體平臺消息發(fā)布的低審核性、隨意性等特征，利用網絡新媒體已成為西方國家反華工作的天然良土。 境外勢力的滲透，對中國政府公信力造成了惡劣的影響。 但是，信息安全關乎國家統(tǒng)治、民族安全、民族的文化傳承，關乎關鍵基礎設施、系統(tǒng)、網絡、貨物和價值的保護[18]，因此，中國政府應該重視網絡空間的社會治理，及時應對網絡群體性事件，以化解別有用心者發(fā)動沒有硝煙的“信息戰(zhàn)爭”的企圖。

3 新媒體時代政府公信力的提升路徑

政府公信力的樹立與維系依賴于其長期的行政績效，來自于其廉潔高效公開的行政體系，來源于其為民服務的質量與水平，在于其對待民眾誠懇平等的態(tài)度，也在于其公開透明的行政手段，這些不僅需要提高政府工作水平，還意味著需要加強相應的制度保障。 地方政府公信力重塑也應當從吸納新技術手段入手，改變公關思路，建立適應新媒體時代的危機公關處理機制，走出民眾不斷質疑政府言論的“塔西佗陷阱”。

3.1 政府公信力提升的制度保障

黨的十九大報告提出，要轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府，并對建設服務型政府提出了新的要求。[19]建設服務型政府要求中國政府轉變行政理念，改變以往“管制型”政府的形象，以真誠的態(tài)度服務人民，堅持依法行政，把公眾的權利放在首位。 隨著新媒體的興起，微信微博等網絡空間使網民能夠自由表達，反映真實情感，提出自身訴求，擁有了實實在在的“信息權”。 信息權主體產生了新的變化，影響著地方政府的治理理念與策略。 遺憾的是，很多地方政府并未意識到這一變化，自身應對網絡事件的治理理念與所作所為，是其公信力丟失最根本的原因。

政府公信力提升是一個長期的過程，離不開穩(wěn)定的制度保障。 首先，中國行政問責機制依然不完善，問責時機滯后，處于一種“亡羊補牢”的問責狀態(tài)，呈現出被動問責的局面。 同時，在地方政府運行的過程中，民眾參與渠道仍需進一步拓展。 時下，公眾參政議政的廣度和渠道依然需要改善，尤其是網絡參政議政還需要進一步完善。

3.2 政府公信力提升的行動策略

3.2.1 從“管控”到“互動”： 政府公關思維新轉向

由于公共輿論是媒體化的公共舞臺策略性行動者之間對話抗爭過程的符號呈現[20]，伴隨著新媒體時代的到來，媒體化的策略行動者日趨多元，人人都是發(fā)布者，政府再也無法獨占信息發(fā)布的渠道。 政府職能部門以傳統(tǒng)方法封堵、壓制，希望以此阻斷事件或謠言的傳播，不僅難以達到輿情控制的理想效果，而且可能起到相反的作用，在民眾心中形成“刻意隱瞞”的形象，甚至滑入“塔西佗陷阱”。 在T中學事件中，對政府的質疑主要來源于相關報道、言論不斷在自媒體平臺被屏蔽刪除，民眾將之解讀為“當地政府只手遮天、妄圖壓制輿論，進而壓制真相”的負面信息。

面對新媒體時代的網絡事件，政府對公眾理應態(tài)度坦誠，行為回應及時。 英國危機公關專家杰思特曾提出網絡事件危機公關應該做到“3T”原則： 以我為主提供情況，盡快提供情況，提供全部情況。[21]“3T”原則指導下的網絡事件輿情應對，應該探測輿情，回應輿論，及時行動，主動尋求傳統(tǒng)媒體報道，在新媒體上及時實施信息發(fā)布，以減緩不利輿論發(fā)酵的進程。 與此同時，做好輿論引導工作，在與民眾的互動中積極引導，而非實施硬性控制； 以真誠平等的態(tài)度面對網民的質疑，在新媒體平臺與民眾積極互動，誠懇回應事情處理進程。 政府公關思維的轉變，是應對突發(fā)公共事件的重要前提之一。

3.2.2 技術支持： 政府公關水平新提升

首先，建立“3T”原則導向下的信息發(fā)布制度。 設計科學全面的信息發(fā)布制度，是應對網絡事件輿情危機的重要舉措之一。 傳統(tǒng)的由單一部門獨立進行信息發(fā)布的方法存在著諸多問題，如遇到涉及多主體的事務時會造成部門扯皮、溝通不暢、互相推卸發(fā)布職責。 而“3T”原則下信息發(fā)布機制的建立，首先建立信息發(fā)布常設機構，用以協(xié)調各部門聯動，對政府發(fā)布輿情進行統(tǒng)籌安排。 機構內部依據發(fā)布流程設立分部以維持機構運行。 其次，建立與輿情發(fā)布相關的專家聯系咨詢制度，建構發(fā)布機構與民眾的溝通互動機制，在常設機構下組建一支高素質的輿情發(fā)布隊伍。

在公眾網絡事件中，政府信息發(fā)布常以文書通告或者新聞發(fā)布會的形式進行，文書通告與新聞發(fā)言人作為政府“權威解釋”，需要慎之又慎。 T中學事件的啟發(fā)是，政府職能部門在進行輿情發(fā)布前，應當做好資料搜集整理工作，使發(fā)布的內容合情合理，并對一些由于專業(yè)性較強而容易造成誤解的地方作充分說明。 發(fā)布中，需要秉承“3T”原則，發(fā)布及時、完整、全面、謹慎、科學易懂的已知信息。 發(fā)布后，通過與民眾的互動，及時追蹤網民反饋情況，針對民眾們的疑點作出詳細解答，甚至邀請專業(yè)人員、網絡大V等在傳統(tǒng)媒體領域和自媒體領域進行協(xié)助。

其次，建構新舊媒體協(xié)同一體的信息發(fā)布體系。 新媒體作為互聯網時代信息發(fā)布的嶄新方式，擁有比傳統(tǒng)媒體傳播范圍廣、時效性強、受眾群體廣大等優(yōu)勢。 由于其自身信息發(fā)布的嚴格審核機制，傳統(tǒng)媒體擁有可信度高等特點的同時，也積極吸納網絡信息技術，通過開創(chuàng)公眾號等占據了信息發(fā)布的若干陣地，具有與網絡紅人、網絡大V類似的話語權。 傳統(tǒng)媒體和新媒體并非相互排斥，而是呈現出相互滲透、相互補足的趨勢。 相關研究表明，傳統(tǒng)媒體對網民的議程設置依然具有巨大的影響，并且同時影響網絡媒體的議程設置。[22]在改善新媒體應對公眾網絡事件技巧的同時，也應該重視傳統(tǒng)權威媒體的議程設置能力。

最后，打造平等而快捷的官民互動平臺。 與傳統(tǒng)媒體相比，以微博微信等平臺為典型代表的新媒體具有較強的交互性、扁平化和即時性； 新媒體盛行，逐漸模糊了媒體和大眾之間的邊界，用戶也從被動接受媒體訊息，逐漸轉化為信息的制造者和輿論的影響人。 地方政府對崛起的新媒體的反應是“互動”(interaction)而非“主宰”(mastery)，因為沒有人知道所有信息。[23]在新媒體崛起的環(huán)境下，新聞信息傳播不再有等級之分，不再是單一的傳播者和受眾者的模式，而是通過一種新的模式實現互動的輿情傳播局面，并由此改變了傳統(tǒng)的媒體信息單一模式，讓信息交流由單向傳遞轉變?yōu)椤跋嗷バ缘慕涣鳌盵2]。 以微博新媒體平臺為例，其用戶具有發(fā)布消息、轉載消息、私聊消息的信息傳遞能力，擁有對信息評論與反饋的平等權利。 新媒體一定程度上突破了傳統(tǒng)媒體中發(fā)布者與讀者交流的約束，為信息發(fā)布者提供了一個審查反饋的互動平臺。

官方正式互動往往需要反復論證斟酌，耗費時間較長，相關定量分析顯示，政府回應性的提升對地方政府公信力的增強有著顯著的積極影響。[24]官方正式互動的效率需要新媒體平臺的即時互動強化。 即時互動能夠充分發(fā)揮新媒體回應及時、交互性強等優(yōu)勢，政府公眾號等新媒體平臺應該充分利用這些優(yōu)勢，組建一支高素質的人員隊伍，代表官方與網民進行實時互動，解答公眾提出的各種問題，探知民眾心態(tài)，展開有效的新媒體平臺的輿情監(jiān)測工作，并將信息及時向上級反映，以便及時有效地控制虛假信息的傳播，進而保障政府公信力的穩(wěn)定。

4 結 語

網絡化時代，隨著“信息權力”主體的拓展和日趨多元化，地方政府面對新型網絡事件時，若要提升和維系其公信力，需要轉變觀念、調整思維，走出“管控型”治理的舊邏輯，邁向“互動型”治理的新時代，設計科學性、及時性與全面性的應對制度和行動策略。 網絡化時代的地方政府需要從改進自身實際工作策略和改善自身作風開始，借助新媒體時代公共事件治理的新思路，不斷提高公關水平，以最大程度地消除公共輿情事件對公信力的不利影響。 良好的公信力只能建立在長期的信用記錄之上，而公信力喪失可能只是瞬間之事，重新塑造公信力則需長期的堅持培養(yǎng)。 只有注重持之以恒的政府行為的良好記錄，才能使政府公信力慢慢走出“塔西佗陷阱”，得以提升與維系。