金融支持海西地區(qū)精準扶貧工作的調(diào)查與思考

霍健　秦建　華騰霞

摘要：金融支持精準扶貧工作是消除區(qū)域貧困，保持社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要工作。本文從海西地區(qū)金融支持精準扶貧工作的實際和現(xiàn)狀出發(fā)，就如何發(fā)揮好金融在脫貧攻堅中的作用，通過調(diào)查分析金融支持精準扶貧工作面臨的新情況、新問題，對海西州貧困地區(qū)金融精準扶貧現(xiàn)狀進行了闡述，提出了開展金融支持精準扶貧服務和金融創(chuàng)新工作中存在問題，并對金融支持精準扶貧工作提出了具體對策建議。

關(guān)鍵詞：金融支持；精準扶貧；對策建議

一、金融支持海西精準扶貧的現(xiàn)狀

目前，海西州轄區(qū)有35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，305個行政村，農(nóng)村人口14.76萬人，占總?cè)丝?9%。2016年，全州共識別貧困村119個，其中重點村50個，一般貧困村69個，貧困戶2720戶，貧困人口6588人，占青海省貧困人口的4.71%，其中，金融支持有需求的精準扶貧對象491戶1417人，占全州貧困人口的21.51%。全州識別建檔立卡貧困戶2720戶（含民政兜底），金融精準支持建檔立卡貧困戶491戶（不含民政兜底），建立貧困戶信用檔案2717戶，開展信用評定2717戶。全州創(chuàng)評貧困信用戶564戶，占金融精準支持建檔立卡貧困戶數(shù)的貧困信用戶創(chuàng)評的114.87%。全州金融精準扶貧建立風險防控資金5920萬元。截至12月末，全州貧困戶貸款余額808.2萬元，有貸貧困信用戶281戶，貧困信用戶貸款覆蓋率43.2%，貧困信用戶人均貸款額3.8萬元。新型農(nóng)業(yè)主體和特色優(yōu)勢企業(yè)貸款余額5100萬元，發(fā)放企業(yè)22家，帶動貧困戶149人。

二、金融支持海西精準扶貧的業(yè)務實踐

（一）建立村級“六個一”精準扶貧金融工作機制

以精準扶貧金融服務為根基，成立了以人民銀行和主辦銀行金融扶貧工作領導小組；制定了《海西金融支持精準扶貧實施方案》，明確了精準扶貧工作目標、扶持對象和工作措施；創(chuàng)新構(gòu)建村級“六個一”精準扶貧金融服務機制。一是由海西州扶貧辦公室負責全州扶貧工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各地扶貧部門落實聯(lián)絡員5名；二是由人民銀行海西中支主抓落實主辦銀行，落實主辦銀行7家，分別為格爾木、德令哈兩市農(nóng)村商業(yè)銀行、郵儲銀行和烏蘭、天峻、都蘭三縣農(nóng)村信用聯(lián)社；落實服務員7名；三是由當?shù)卮逦瘯鋵崊f(xié)管員119名；四是由各貧困村落實駐村干部督導員119名；五是由主辦銀行為貧困戶建立一份金融服務檔案；六是頒發(fā)一份貧困戶特殊信用證。通過“六個一”機制，確保了各項金融扶貧政策的落地，避免了政策傳導過程中有脫節(jié)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）建立精準扶貧主辦銀行制度

以主辦行為抓手，不斷強化了金融精準扶貧服務工作環(huán)境。制定出臺了海西扶貧開發(fā)金融服務主辦銀行制度意見，得到轄內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)的積極響應，17家銀行業(yè)金融機構(gòu)有10家自主申請，由人民銀行、扶貧局、財政局和銀監(jiān)局等部門審核，確定柴達木農(nóng)商行等5家法人金融機構(gòu)和2家商業(yè)銀行郵儲銀行為各自地區(qū)扶貧開發(fā)金融服務主辦銀行，并簽訂“海西州扶貧開發(fā)金融服務主辦銀行承諾書”。一是確定了精準扶貧扶持范圍，對有生產(chǎn)經(jīng)營能力、有金融服務需求、有貸款意愿和有一定還款能力的貧困戶和合作組織、能人大戶納入到金融支持精準扶貧的扶持范圍；二是建立金融服務扶貧檔案，通過群眾評議、入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗、信息錄入等多種方式，對建檔立卡貧困戶進行走訪，建立了包括貧困戶基本信息、家庭收入與生產(chǎn)信息、金融信息、幫扶信息、脫貧致富需求信息和金融實際支持情況等；三是按照建檔立卡貧困戶開展貧困戶信用評定工作，由鄉(xiāng)政府、支行（信用社）、村委會及相關(guān)人員組成農(nóng)戶資信評估小組，對貧困戶誠信度、家庭勞動力、家庭勞動技能、脫貧發(fā)展目標四項評定授信指標，確定貧困戶信用等級，頒發(fā)信用證并進行公示。

（三）打造“點、面、片”相結(jié)合的三級聯(lián)動機制

以三級聯(lián)動為著力點，強化了金融精準扶貧工作有人抓、有人管。確定了中支黨委5名班子成員分別包干兩市三縣以及重點聯(lián)系村，人行縣市支行班子成員對轄內(nèi)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和貧困村進行分工負責，將精準扶貧金融服務責任落實到人，做到每個貧困村都有人關(guān)心、有人過問、有人解決。同時做到對沒有貧困村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要專人負責，不能忽視非貧困村的貧困戶的金融服務需求。

（四）建立貧困戶信用評定金融檔案

以貧困戶基本信息為基礎，組織主辦銀行在貧困地區(qū)開展建檔立卡貧困戶金融服務檔案建立工作。一是對有生產(chǎn)能力、有金融服務需求的貧困戶，以及能帶動貧困戶脫貧致富的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、特色優(yōu)勢企業(yè)、能人大戶等建立精準扶貧金融服務檔案，檔案涵蓋貧困戶生產(chǎn)、生活、資產(chǎn)、發(fā)展等情況，貸款需求、用途、期限等信息，摸清了貧困戶及扶貧企業(yè)真實信貸需求狀況。二是主辦銀行按照人民銀行制定的貧困戶信用評定標準和辦法，有效開展了金融精準扶貧貧困戶信用評定，并為評定的貧困戶頒發(fā)特殊的信用證，使貧困戶能夠免抵押擔保獲得小額貸款支持。

（五）建立扶貧貸款財政貼息制度

以政策扶持為突破口，加大扶貧信貸投放力度。為降低信貸融資成本，減輕貧困戶和新型農(nóng)業(yè)主體經(jīng)營負擔，加大與財政、扶貧部門的工作對接，積極落實金融支持扶貧貸款貼息資金。財政部門對提供5萬元以下、期限3年以內(nèi)的免抵押、免擔保的信用貸款，按基準利率給予全額貼息；對其新型農(nóng)業(yè)主體、特色優(yōu)勢企業(yè)吸納貧困戶脫貧致富情況給予500萬元以下、3年期以內(nèi)的貸款，按基準利率給予全額貼息。

（六）建立扶貧貸款風險防控資金

以政銀協(xié)作為保障，切實防范金融精準扶貧風險。為防止扶貧貸款出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，加大與扶貧辦的溝通與協(xié)調(diào)，積極落實風險防控資金，均以專戶形式存于主辦銀行。目前，全州建立風險防控資金5920萬元。主辦銀行與扶貧部門對于貸款逾期后雙方共同組織清收，逾期90天仍無法收回的，經(jīng)扶貧部門確認，進入貸款風險代償程序，由扶貧風險防控資金先行代償貸款本息比例不低于60%，主辦銀行承擔40%。endprint

（七）建立督導檢查和監(jiān)測機制

以完善的統(tǒng)計制度為手段，建立和完善了貧困地區(qū)針對建檔立卡貧困戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計分析制度。一是建立了海西州精準扶貧貧困戶信用創(chuàng)評工作情況、金融支持精準扶貧、金融服務工作開展情況、金融扶貧貼息貸款、金融精準扶貧貸款專項、扶貧再貸款使用情況等月報和季報6項統(tǒng)計報表，從而使人民銀行及時掌握各主辦銀行精準扶貧金融服務工作的進展情況；二是對未按時、按要求完成任務，工作推動不力的地區(qū)和主辦銀行給予通報批評和約見談話；三是建立督導抽查機制，通過跨地區(qū)交互抽查、成立專項檢查組等方式，不定期對轄內(nèi)金融支持精準扶貧相關(guān)工作進行現(xiàn)場督導檢查。

三、強化金融支持精準扶貧成效的瓶頸

（一）金融服務的范圍有待擴大

一是海西國有商業(yè)銀行普遍實行集約化經(jīng)營戰(zhàn)略，設在貧困地區(qū)的機構(gòu)網(wǎng)點逐步收縮，僅在經(jīng)濟相對較發(fā)達的縣域設有機構(gòu)網(wǎng)點。在貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立營業(yè)網(wǎng)點的基本上只有農(nóng)村信用社和郵儲銀行，在貧困地區(qū)分別承擔著扶貧攻堅的主要任務，導致主辦銀行數(shù)量少，覆蓋領域有限。二是主辦銀行在貧困地區(qū)主要提供信貸支持，在農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)培育、理財服務、移動金融、生活類金融服務等方面介入較少。三是金融資源在貧困地區(qū)分布失衡，貧困人口比例達到72.25%的東部天峻、烏蘭、都蘭三縣，銀行業(yè)服務網(wǎng)點數(shù)量比例僅為28.13%，保險業(yè)金融業(yè)機構(gòu)、證券業(yè)機構(gòu)、融資性擔保機構(gòu)和小貸公司等非金融機構(gòu)為空白。

（二）可持續(xù)增收的產(chǎn)業(yè)項目選擇較為單一

扶貧主辦銀行受制于可發(fā)展項目較少，自身資金實力和貸款額度限制，信貸增長緩慢。從資金利用效率上看，資金閑置現(xiàn)象突出，東部三縣貸存比分別為48.58%、42.92%和32.23%，低于全州平均水平。一是貧困戶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上主要還是以種植和養(yǎng)殖業(yè)為主，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一。如靠發(fā)展可持續(xù)產(chǎn)業(yè)長期穩(wěn)定增收的途徑除了都蘭枸杞產(chǎn)業(yè)和茶卡旅游產(chǎn)業(yè)外沒有其他好的產(chǎn)業(yè)選擇；二是貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)模式上，農(nóng)牧業(yè)組織化、集約化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營方式滯后，整體競爭力低；三是產(chǎn)業(yè)化扶貧龍頭企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，存在市場競爭力弱，帶動能力不強，農(nóng)畜產(chǎn)品加工、科技成果轉(zhuǎn)化率低，嚴重制約扶貧方式的轉(zhuǎn)變。

（三）銀政農(nóng)聯(lián)系溝通不夠緊密

目前，基層的政府扶貧部門與當?shù)劂y行業(yè)金融機構(gòu)及農(nóng)戶的協(xié)調(diào)與交流不夠緊密，主辦銀行對當?shù)胤鲐毠ぷ鞯木唧w措施知之不多，對地方政府部門一些金融扶貧項目缺乏了解，農(nóng)戶對金融扶貧政策知之甚少。目前開辦的金融扶貧項目都是國家或省級部門與銀行機構(gòu)聯(lián)合推出的項目，如生源地助學貸款、婦女小額擔保貸款等，為當?shù)剞r(nóng)村扶貧工作起到了積極的推動作用。但基層政府部門與銀行進行合作的項目仍然非常少，扶貧部門與金融業(yè)的聯(lián)系溝通有待提高。

（四）各類金融機構(gòu)缺乏整體聯(lián)動

海西州金融業(yè)支持經(jīng)濟社會發(fā)展的主力軍是銀行業(yè)金融機構(gòu)，保險業(yè)和證券業(yè)金融機構(gòu)發(fā)展緩慢，制約了金融機構(gòu)聯(lián)動支持發(fā)展的功能發(fā)揮。對于基礎薄弱的第一產(chǎn)業(yè)，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險嚴重滯后，弱化了風險的有效轉(zhuǎn)移。海西至今沒有一個完整的農(nóng)業(yè)保險體系，農(nóng)業(yè)保險險種停留在政策性層面，已經(jīng)開辦的業(yè)務部分發(fā)展緩慢。證券業(yè)機構(gòu)、小額貸款公司等數(shù)量較少，且多集中于州內(nèi)德令哈和格爾木兩市，村鎮(zhèn)銀行、小微企業(yè)直接債務融資和股權(quán)融資更是空白。

（五）金融產(chǎn)品創(chuàng)新仍顯不足

由于貧困地區(qū)是以畜牧業(yè)和種植業(yè)為主，目前在金融支持精準扶貧上開辦了精準扶貧卡貸款和枸杞貸仍顯不足，缺少適合貧困地區(qū)不同領域、不同主體的專項信貸產(chǎn)品。尤其是在產(chǎn)業(yè)扶持項目上，面對一些合作組織和加工企業(yè)的項目開發(fā)建設，改變了過去銀行業(yè)金融機構(gòu)支持原有的模式，面對新興行業(yè)的入駐，無論在信貸產(chǎn)品的設計和服務水平上都不能與行業(yè)和企業(yè)需求相匹配，這是貧困地區(qū)主辦行存貸款比偏低的主要因素。

（六）貧困戶動態(tài)監(jiān)測機制有待完善

隨著扶貧開發(fā)工作的推進，目前貧困戶的數(shù)量和名單都會有較大的變動，在建檔立卡貧困戶金融服務檔案建立的基礎上，對貧困戶的評定、貸款的發(fā)放、貧困戶脫貧、非貧困戶的返貧數(shù)量等都會隨時發(fā)生變化，由于主辦銀行在金融精準扶貧貧困戶退出機制和動態(tài)監(jiān)測機制上還不完善，存在動態(tài)監(jiān)測隨意性，動態(tài)名單不能及時準確更新的現(xiàn)象，就會給金融精準扶貧工作帶來數(shù)據(jù)失真，影響金融精準扶貧工作的整體推進。

四、對策和建議

（一）加強部門間精準扶貧政策配合

一是充分發(fā)揮財政資金的杠桿撬動作用，要充分運用好財政擔?；鸷头鲐毞揽刭Y金，利用財政貼息減輕貸款主體的成本負擔，通過財政獎勵與風險補償加大銀行業(yè)金融機構(gòu)支持涉農(nóng)、小微企業(yè)的積極性；二是發(fā)揮貨幣政策工具引導作用，積極爭取上級行相關(guān)部門的支持和理解，適當調(diào)整主辦行使用再貸款、扶貧再貸款、再貼現(xiàn)條件，對連片特困地區(qū)支農(nóng)再貸款和扶貧再貸款實施利率優(yōu)惠，充分發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)扶貧的致富帶動作用；三是在貧困地區(qū)組建以地方財政出資為主、社會資金入股為輔的扶貧貸款擔保機構(gòu)；大力發(fā)展農(nóng)牧業(yè)政策性和商業(yè)性保險業(yè)務，擴大保險范圍，降低保險費率。

（二）加快工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)的進程

金融精準扶貧要結(jié)合貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢，以工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)為重點，通過項目扶持來帶動貧困村、貧困人口的脫貧。在信貸投向上重點支持循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)及綠色產(chǎn)業(yè)，圍繞四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和五大新興產(chǎn)業(yè)培育打造，加大對支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)牧業(yè)及其他特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。尤其在新型合作組織上，創(chuàng)新信貸運作模式，以“信貸+企業(yè)公司+農(nóng)業(yè)合作社+農(nóng)戶”的形式，支持貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)運作的專業(yè)化，使其適應市場需求。

（三）積極構(gòu)建銀政農(nóng)合作新機制

銀政農(nóng)合作需進一步強化部門協(xié)調(diào)推進，加強銀政農(nóng)合作，健全扶貧對接機制。一是銀行業(yè)金融機構(gòu)要進一步完善金融扶貧的具體辦法，對資金規(guī)模、機構(gòu)網(wǎng)點、業(yè)務人員等資源實行傾斜配置，放寬和降低準入門檻、審批流程等，提高不良貸款容忍度。二是銀行、政府要大力宣傳金融扶貧政策，介紹金融服務產(chǎn)品，針對貧困農(nóng)戶金融知識空白現(xiàn)狀，大力普及金融知識，培育多層次、廣覆蓋的農(nóng)村金融體系，充分發(fā)揮服務點金融政策宣傳的作用，將其打造為金融知識和精準扶貧等金融政策宣傳前沿陣地。

（四）進一步拓展金融供給渠道

鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)要主動承擔社會責任，積極推進區(qū)域內(nèi)國有商業(yè)銀行向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點延伸和布點展業(yè)，繼續(xù)增加偏遠農(nóng)村牧區(qū)金融機構(gòu)數(shù)量和自助設備數(shù)量，增設更多便民服務點，使廣大人民群眾尤其是農(nóng)牧區(qū)居民能夠享受到便利的金融服務。引導小額貸款公司、擔保公司、保險機構(gòu)向貧困地區(qū)拓展業(yè)務。逐步形成商業(yè)銀行、小額信貸、保險、擔保等多層次、全方位金融體系，使農(nóng)村金融服務覆蓋更多的貧困群體。

（五）不斷創(chuàng)新金融支持精準扶貧的信貸方式

鼓勵金融機構(gòu)結(jié)合“雙基聯(lián)動”和“一縣一品”的信貸業(yè)務創(chuàng)新模式，向符合條件的貧困戶、新型經(jīng)營主體、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、能人大戶等提供量身定制特色貸款品種。推廣應用“富農(nóng)貸”、“旅游貸”、“直補貸”、“普惠貸”、“枸杞貸”等適合貧困地區(qū)不同領域、不同主體的專項信貸產(chǎn)品。進一步擴大有效抵押品的范圍，增加農(nóng)作物受益權(quán)、權(quán)利質(zhì)押，同時保護擔保債權(quán)的優(yōu)先受益權(quán)。積極探索運用動產(chǎn)質(zhì)押、倉單質(zhì)押等形式，采取“一企一策、一戶一策”的辦法解決農(nóng)牧民抵押難、擔保難問題，推動貧困地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，最終實現(xiàn)貧困人群收入增加，達到脫貧致富的目的。

（六）建立正向激勵機制

人民銀行要根據(jù)精準扶貧青海行動方案、“六個一”金融服務和“三級”聯(lián)動機制要求，對轄區(qū)人行市、縣支行及主辦銀行加大考核力度，尤其是金融精準扶貧工作對在支持貧困地區(qū)發(fā)展力度大、效果好的法人金融機構(gòu)給予再貸款上優(yōu)先滿足，真正發(fā)揮再貸款的結(jié)構(gòu)調(diào)整功能，做到讓利于民，普惠貧困戶。

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（作者單位：中國人民銀行海西州中心支行）endprint