對青海藏區(qū)扶貧中易地發(fā)展的思考

魯臨琴

易地扶貧搬遷發(fā)展是一項從根本上幫助農(nóng)村貧困群眾脫貧致富的綜合性工程，其突出特點是可以實現(xiàn)“輸血”與“造血”，外部支持與內(nèi)在動力的統(tǒng)一。根據(jù)青海省扶貧開發(fā)局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年至2015年，青海省共投入易地扶貧項目資金212553萬元，在8個市州、39個縣實施了457個易地扶貧項目，搬遷安置59247戶、262697人，完成規(guī)劃搬遷安置目標任務(wù)的260.2%。易地搬遷項目使群眾告別了大山深溝，告別了破舊的土坯房，住進了磚木或磚混結(jié)構(gòu)的新房子。他們不用再為吃水難、用電難、上學(xué)難、就醫(yī)難等問題發(fā)愁，而且還拓展了增收謀發(fā)展的渠道。該項目實施以來，極大調(diào)動了青海省貧困地區(qū)群眾改變貧困面貌的積極性，對實現(xiàn)青海與全國一道建成小康社會的奮斗目標具有重大意義。

一、易地發(fā)展型模式的優(yōu)勢

易地發(fā)展型是指在政府和其他機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)下，貧困人口由自然資源、社會條件等發(fā)展環(huán)境比較惡劣的地區(qū)遷移到發(fā)展條件較好地區(qū)而得到發(fā)展的一種模式。異地發(fā)展型模式，一是有利于推動搬遷群眾轉(zhuǎn)變觀念、提高能力素質(zhì)；二是有利于直接加快最貧困人口的扶貧開發(fā)進程；三是有利于促進生態(tài)環(huán)境的改善；四是有利于降低扶貧開發(fā)的成本；五是有利于帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展和新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)。

上世紀八、九十年代，我國一些地區(qū)在政府主導(dǎo)下進行易地扶貧的實踐和探索，取得了顯著成效。如，國家對甘肅省的扶貧移民開發(fā)工程，從資源貧乏的貧困地區(qū)定西轉(zhuǎn)移30萬人到中部的新灌區(qū)和河西地區(qū)是較大規(guī)模地扶貧移民易地開發(fā)，大部分移民都實現(xiàn)了一年搬遷，兩年定居，三年解決溫飽，四年穩(wěn)定脫貧的目標。再如，粵北的石灰?guī)r山區(qū)是廣東省最貧困的地區(qū)，由于自然條件惡劣，加上人口生育失控，不斷從大自然中索取，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境日益惡化，出現(xiàn)了山多樹少、坑多水少、石多土少、人多田少，生存環(huán)境不斷惡化的貧困局面。在政府組織下，3年內(nèi)從石山區(qū)遷出33450戶，157811人，大多數(shù)安置在靠近城市、靠近公路的地方，有田地、有飲水，為就地搞種養(yǎng)業(yè)和外出務(wù)工提供了便利條件，同時，還實施了一系列優(yōu)惠轉(zhuǎn)讓土地、減免稅收等政策和措施，幫助移民能夠較快地依靠自身力量擺脫貧困解決溫飽。據(jù)統(tǒng)計，有80%以上的移民當年就能解決溫飽，到了第二、第三年就可以完全擺脫貧困，有些移民已經(jīng)成為富裕戶。近20年來，青海海西州先后安置海東干旱地區(qū)的貧困農(nóng)民6182戶、28931人，大都安置在格爾木、德令哈、烏蘭、都蘭等市縣，有效地解決了移民的溫飽和發(fā)展問題。

二、青海藏區(qū)選擇易地發(fā)展模式的必要性

（一）生態(tài)環(huán)境惡化，“生態(tài)難民”增加

由于生態(tài)環(huán)境惡化，一些逐水草而居的牧民，被淪為“生態(tài)難民”，無法在原地繼續(xù)生活下去。如曲麻萊縣由于鼠害猖獗，無法放牧的黑土灘面積達1332萬畝，占草場總面積的32%，每年還有80—100萬畝草場沙化。從80年代至今，牧草產(chǎn)量下降75%，由2000公斤/公頃下降到800公斤/公頃，產(chǎn)量最低的僅有400公斤/公頃。草原已養(yǎng)不活多少牛羊，人們只能離開草場另謀生計。地處三州（海南州、果洛州、黃南州）五縣（瑪沁縣、河南縣、澤庫縣、貴南縣、興海縣）交接處的同德縣，草地退化面積已達到325萬畝，占全縣草場面積的55.3%，每年損失可食鮮草38萬噸，減少牲畜飼養(yǎng)量達26萬個羊單位。按一個牧戶要解決溫飽，須放牧200個羊單位，7畝草場載畜1個羊單位計算，戶均需要草場1400畝，而全縣牧戶戶均占有可利用草場僅為628畝。每戶平均只能放牧90個羊單位，遠遠不能解決溫飽問題，很多牧民掙扎在貧困線上，處于流離失所、無家可居的境地。

（二）自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，脫貧難度加大

由于特殊的地理環(huán)境，雪災(zāi)發(fā)生頻繁，素有“十年一大災(zāi)，五年一中災(zāi)，年年有小災(zāi)”之說。由于藏區(qū)雪災(zāi)等自然災(zāi)害繁發(fā)，使牧民群眾陷入“生產(chǎn)積累—雪災(zāi)損失—生產(chǎn)積累—雪災(zāi)損失”的惡性循環(huán)中，生產(chǎn)發(fā)展困難，牧民在原地區(qū)實現(xiàn)脫貧難度很大，人口遷移是唯一出路。如三江源地區(qū)年平均積雪20—143天，冬春季節(jié)，24小時降雪超過4毫米就會造成雪災(zāi)。每次大的雪災(zāi)給牧民財產(chǎn)帶來巨大損失，絕大多數(shù)牧民成為少畜戶或無畜戶，返貧率高達75%。1993年三江源地區(qū)雪災(zāi)死亡牲畜140萬頭（只），群眾返貧率高達75%。2008年雪災(zāi)造成50萬頭只牲畜和野生動物死亡，近30萬人受災(zāi)。2012年，雪災(zāi)造成11.6萬余頭（只）牲畜死亡，8萬余人受災(zāi)。

（三）傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，貧窮落后面貌難以改變

原始、粗放的畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，難以改變牧民群眾貧窮落后的面貌。如三江源地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈短、附加值低，幾乎沒有工業(yè)，資源優(yōu)勢尚未真正變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢，許多地區(qū)仍以靠天養(yǎng)畜游牧為主，牲畜出欄率和商品率低，生產(chǎn)方式仍處在原始的生產(chǎn)階段。三江源地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、經(jīng)濟總量小、發(fā)展緩慢，給牧民的提供的機會和支持能力嚴重不足。三江源地區(qū)財政自給率僅為2.1%，部分縣1—2%，財政“保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”面臨很大困難，用于建設(shè)的資金非常有限。80%的支出需靠中央轉(zhuǎn)移支付。

（四）自然條件艱苦，不適宜人類居住

藏區(qū)海拔高，高寒缺氧，氣候惡劣，不適宜人類居住，地方病、傳染病發(fā)生率較高，使相當一部分牧民喪失了勞動能力。如三江源地區(qū)大部分地方海拔在3000-4500米之間，年均溫3.8℃—5.6℃，空氣含氧量僅為海平面空氣含氧量的1/2—1/3。惡劣的自然環(huán)境，嚴重危害著人民群眾的身體健康。在三江源地區(qū)牧民中患包蟲病、布魯氏菌病、大骨節(jié)病的人很多。據(jù)有關(guān)資料，包蟲病的患病率為10—15%，青海省現(xiàn)有布魯氏菌病病人3萬人，主要分布于牧業(yè)區(qū)。調(diào)查結(jié)果顯示，在貴德、興海、班瑪3個縣的4個鄉(xiāng)均有大骨節(jié)病流行，現(xiàn)有大骨節(jié)病患者1093人，患病率高達27.45%，病情活躍程度居全國第一位。布魯氏菌病、大骨節(jié)病造成人體骨關(guān)節(jié)畸形強直或損傷，使人喪失勞動能力。這些地方性疾病不僅危害了藏區(qū)各族人民群眾的身體健康，也成為制約青海農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要因素。endprint

（五）生態(tài)環(huán)境保護和牧民收入增加之間的矛盾較突出，在原區(qū)域內(nèi)難以協(xié)調(diào)

生態(tài)環(huán)境保護工程的實施使生態(tài)環(huán)境得到改善的同時，導(dǎo)致一部分牧民的收入減少，生活水平下降。如三江源地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對資源開發(fā)依賴性很強，但是為保護生態(tài)，大部分地區(qū)成為禁止開發(fā)區(qū)，如此群眾收入減少。如曲麻萊縣麻多鄉(xiāng)，是以巖金和沙金為主的黃金資源富礦區(qū)和多種金屬富有區(qū)，2009年被中加公司探明一個礦點黃金儲量300噸。但因處于三江源保護區(qū)核心區(qū)，無法充分開發(fā)利用，處于守著黃金愁飯吃的狀態(tài)。另外，人工增雨等項目的實施，也影響了三江源地區(qū)牧民的生產(chǎn)生活。如久治縣本來是青海省降雨量最多的地區(qū)。為了增加黃河徑流量，從2006年以后國家利用該地區(qū)良好的降雨條件加大了人工增雨的力度，使該地區(qū)的降雨量大幅度增加。雖然人工增雨對增加黃河流量、生態(tài)保護和建設(shè)產(chǎn)生了積極的效果，但給當?shù)啬撩竦纳睢⑸a(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了負面影響：過多的降雨，使氣溫降低，牧草光合作用減弱，導(dǎo)致天然牧草生長緩慢，草質(zhì)下降；人工種植圈窩子燕麥籽種腐爛，出苗率不高，冬季儲草減產(chǎn)；當年生的牛犢啃食帶水牧草容易拉肚子，有30%過不了冬，死亡率上升；草地過濕，羊腐蹄疫病嚴重，行走困難影響食草，導(dǎo)致羊群大量死亡。牛奶產(chǎn)量、酥油產(chǎn)量下降，很多老人關(guān)節(jié)炎和其他疾病復(fù)發(fā)現(xiàn)象嚴重，增加了生活負擔(dān)。

以上種種情況表明，部分青海藏區(qū)的群眾受困于嚴酷的自然環(huán)境，唯一的出路就是易地搬遷，群眾從不適宜人類居住的地區(qū)，集中安置到海拔相對低，發(fā)展條件較好，社會發(fā)育程度較高的地區(qū)。

三、實施易地發(fā)展模式的思路

（一）深入調(diào)研，認真細致地做好前期工作，制定切實可行的方案

習(xí)近平同志在中央扶貧開發(fā)工作會議上指出：“生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)的地方，通水、通路、通電等成本很高，貧困人口很難實現(xiàn)就地脫貧，需要實施易地搬遷。這是一個不得不為的措施，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強、難度大，需要把工作做深做細。”移民扶貧工作涉及到群眾的切身利益，必須要把每件事情辦好辦實。首先，進行細致調(diào)查研究。其次，再根據(jù)實際情況、存在的問題困難，制訂出操作性強、切實可行的方案。為了在移民過程中減少偏差，方案一經(jīng)制定必須嚴格執(zhí)行。在制定方案中要特別注重以下幾個方面工作：一是嚴格界定對象，以相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，制定的標準要準確、清晰，決不能含糊不清、模棱兩可；二是合理選擇安置點，要與小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村新牧區(qū)的建設(shè)等結(jié)合起來，最大限度地降低成本；三是加強資金管理，建立根據(jù)進度分期撥款的激勵、制約制度，要列專戶、實行報賬制；四是基礎(chǔ)設(shè)施配套工作要跟上，必須盡快做好水利、交通、供電、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)性工作。

（二）加強協(xié)調(diào)，積極探索發(fā)展路子

1.加強政府的協(xié)調(diào)職能。扶貧移民主要由政府來主導(dǎo)，其成功與否在很大程度上取決于政府行為，政府在扶貧移民中具有引導(dǎo)和牽引作用，無論在安置區(qū)的選擇還是移民對新土地的擁有狀況調(diào)查，還是移民戶口問題的解決，都需要政府部門起主導(dǎo)性作用，如果沒有政府主導(dǎo)就很難解決這些問題。因此，政府部門必須要從易地開發(fā)扶貧的全局和整體出發(fā)，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，發(fā)揮在易地開發(fā)扶貧中的職能作用，注重做好扶貧移民利益協(xié)調(diào)和矛盾處理工作，運用行政、法律、經(jīng)濟等手段維護正常的發(fā)展環(huán)境和經(jīng)濟秩序，通過公共財政給扶貧移民提供正常的生產(chǎn)生活必需的發(fā)展資源，以免移民在新居住地的融合過程中出現(xiàn)經(jīng)濟震蕩，為移民的經(jīng)濟恢復(fù)與發(fā)展提供良好的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。

2.注重與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，探索扶貧移民開發(fā)方式。一是堅持移民扶貧與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合的原則。根據(jù)移民意愿和具體情況，集中力量建設(shè)集鎮(zhèn)移民集中安置點。二是堅持移民扶貧與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的原則。移民異地搬遷后，原有草原、耕地可依法向種養(yǎng)大戶流轉(zhuǎn)、集中，在當?shù)亟⒎N植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)示范基地。對新的移民安置點實行總體布局和安排，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快促進農(nóng)牧民群眾增產(chǎn)增收。三是堅持扶貧移民與新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)相結(jié)合。四是堅持扶貧與退耕還林、退牧還草等生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合。對扶貧移民通過提供各種優(yōu)惠政策和采取各種措施，保證移民能夠盡快脫貧致富。

（三）建立完善的扶貧移民社會保障體系

移民家庭大都經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，同時又受文化水平、思想觀念、耕作技術(shù)等多方面因素的影響，利用科技致富的能力不強，在重建家園和發(fā)展生產(chǎn)中會遇到很多靠自身難以解決的困難，與遷入地群眾的生活水平存在一定差距。要加快移民脫貧致富的時間和縮小貧富差距，必須建立扶貧和保障結(jié)合機制，廣泛開展社會互助活動，采取靈活多樣的籌資方式。堅持生活救濟與生產(chǎn)扶貧相結(jié)合，通過建立救災(zāi)扶貧基金、兩用人才開發(fā)基金、村民互助儲備金等基層群眾性基金組織，從資金、技術(shù)、信息上扶持興辦經(jīng)濟實體或其它生產(chǎn)項目，發(fā)展生產(chǎn)，增強自我保障能力。增加農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障，對孤寡老人、久病拖累及無勞動力或少勞動力，無收入來源、生活得不到保障的農(nóng)牧民家庭給予必要的救濟與補助：對受重大自然災(zāi)害的農(nóng)牧戶給予生活救濟外，應(yīng)給予適當?shù)纳a(chǎn)啟動資金。對具有勞動能力和開發(fā)潛力的貧困人口，著力幫助發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高綜合素質(zhì)，促其盡快脫貧。

（作者系中共青海省委黨校區(qū)域經(jīng)濟研究中心教授）endprint