農(nóng)村基層小微權(quán)力治理策略探究

向建

摘 要：十八大以來全國各地“拍蒼蠅、打老虎”深得民心，既要打老虎，又要拍蒼蠅，體現(xiàn)了黨中央強(qiáng)力反腐的決心，對(duì)小微權(quán)力腐敗也是高壓態(tài)勢(shì)。小微權(quán)力看似微不足道，但是也很容易滋生不正之風(fēng)和腐敗問題。因此，管住小微權(quán)力意義重大。黨中央多次出臺(tái)針對(duì)小微權(quán)力的監(jiān)管措施，取得了較大的成效。本文從小微權(quán)力的內(nèi)涵界定開始，進(jìn)而從農(nóng)村基層實(shí)際出發(fā)重點(diǎn)探討了管住小微權(quán)力的重大意義，以及治理農(nóng)村基層小微權(quán)力的難點(diǎn)，最后針對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力提出了有效的治理策略。以期為農(nóng)村基層小微權(quán)力的良序運(yùn)行提供參考。

關(guān)鍵詞：小微權(quán)力；管住；農(nóng)村基層；對(duì)策建議

一、農(nóng)村基層小微權(quán)力治理的內(nèi)涵

所謂小微權(quán)力從字面意義上來理解就是較小的權(quán)力，具體指比較小、比較細(xì)微的靠近人民群眾身邊的一些權(quán)力。農(nóng)村基層小微權(quán)力治理主要是指通過各種體制機(jī)制的建立開展針對(duì)存在于農(nóng)村地區(qū)的較細(xì)微的權(quán)力的監(jiān)督和管理。比如，村支書、村主任、文書、計(jì)生專干等掌握的權(quán)力。這些權(quán)力體現(xiàn)在方方面面，比如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村村居工程、農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)助、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村房屋拆遷、農(nóng)村社會(huì)治安管理、農(nóng)村社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)或公益事業(yè)。而這些領(lǐng)域和基層群眾利益相關(guān)、聯(lián)系密切，管住涉及這些領(lǐng)域的小微權(quán)力關(guān)系到人民群眾的直接利益和對(duì)于黨和政府良好評(píng)價(jià)的形成。

二、農(nóng)村基層小微權(quán)力的治理意義

（一）可以有效遏制不正之風(fēng)和腐敗問題

農(nóng)村基層由于涉及范圍廣、人員多、事情雜使得管住農(nóng)村基層小微權(quán)力難度較大。這些小微權(quán)力涉及到農(nóng)村基層的方方面面，大到征地拆遷，小到低保辦理都有它的影子。小微權(quán)力雖然較小，但是相對(duì)于農(nóng)村基層而言已經(jīng)足夠大了，這也成為了部分村干部恣意妄為的資本。當(dāng)前，農(nóng)村基層還存在一些不正之風(fēng)，比如收紅包、接受吃請(qǐng)、關(guān)照親友、大操大辦等不正之風(fēng)，甚至還存在腐敗問題，比如，收受賄賂、侵吞集體財(cái)產(chǎn)、私分各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助等。因此，管住小微權(quán)力可以有效遏制農(nóng)村基層普遍存在的不正之風(fēng)和腐敗問題。

（二）可以規(guī)范和有效監(jiān)督農(nóng)村基層權(quán)力的運(yùn)行

小微權(quán)力也是權(quán)力，理所應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的約束與制約。西方國家有一句諺語“缺乏監(jiān)督的權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。因此，再小的權(quán)力不受到規(guī)范和約束都有腐敗的可能。通過建章立制來規(guī)范小微權(quán)力的運(yùn)行，利用制度來約束小微權(quán)力。加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督，包括村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織、基層紀(jì)委、村委會(huì)都加強(qiáng)了對(duì)其的監(jiān)督，尤其是部分農(nóng)村開展了村干部離任審計(jì)，督促其約束自己。因此，管住小微權(quán)力可以規(guī)范和有效監(jiān)督農(nóng)村基層權(quán)力的運(yùn)行。

（三）可以提高村民的獲得感和生活的滿意度

小微權(quán)力雖然不大，但是它帶來的影響不亞于較大的權(quán)力，因?yàn)樗苯佑绊懥宿r(nóng)村基層老百姓。就在老百姓的身邊這對(duì)于群眾的獲得感和生活滿意度的影響就很直接，也直接影響了老百姓對(duì)于黨和政府的評(píng)價(jià)。比如，村干部有不正之風(fēng)或者腐敗行為，或許就會(huì)讓部分村民得利，但肯定也讓部分村民的利益受到了不良影響。這樣的不良影響往小了說會(huì)產(chǎn)生沖突矛盾，往大了說會(huì)影響整體社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。因此，管住小微權(quán)力可以提高村民的獲得感和生活的滿意度。

三、農(nóng)村基層小微權(quán)力的治理難點(diǎn)

（一）農(nóng)村基層小微權(quán)力的制度體系尚待完善

農(nóng)村基層小微權(quán)力有效治理面臨的第一個(gè)難點(diǎn)是制度體系的相對(duì)滯后。第一，農(nóng)村基層小微權(quán)力的治理制度存矛盾。中國傳統(tǒng)社會(huì)一直是“皇權(quán)不下縣”，縣以下基本實(shí)現(xiàn)自治，進(jìn)而產(chǎn)生了皇治和民治的矛盾。這一傳統(tǒng)雖然已經(jīng)不復(fù)存在，但是其影響力依然存在，出現(xiàn)了現(xiàn)代國家權(quán)利與基層自治之間的權(quán)利關(guān)系的失范。尤其是目前我國農(nóng)村實(shí)行基層群眾自治，而村干部的雙重身份導(dǎo)致其處于監(jiān)管盲區(qū)。第二，農(nóng)村基層小微權(quán)力的法治治理體系尚待健全。農(nóng)村基層法治普遍缺位，尤其是農(nóng)村法治體系的不健全。同時(shí)，農(nóng)村基層由于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜、利益糾葛，使得農(nóng)村執(zhí)法難度很大。第三，農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不完善。小微權(quán)力過分集中于基層領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)又缺乏有效的監(jiān)督，使得發(fā)生腐敗的概率更高。

（二）農(nóng)村基層小微權(quán)力的有序運(yùn)行尚待規(guī)范

農(nóng)村基層小微權(quán)力有效治理面臨的第二個(gè)難點(diǎn)是農(nóng)村基層小微權(quán)力的有序運(yùn)行尚待規(guī)范。第一，農(nóng)村基層小微權(quán)力的決策需更民主。目前農(nóng)村基層存在的決策民主化程度不夠的問題。表現(xiàn)在群眾無法有效地積極地參與農(nóng)村基層集體事項(xiàng)的討論，無法有效行駛民主參與、民主管理和決策的權(quán)利。第二，農(nóng)村基層小微權(quán)力運(yùn)行尚待透明。農(nóng)村基層公開取得了一定的成效，但是仍然存在很多的不足。比如公開的有選擇性、滯后性和群眾監(jiān)督的不足。第三，農(nóng)村基層小微權(quán)力的行使需更規(guī)范。農(nóng)村基層小微權(quán)力需要更多的監(jiān)督和制約。尤其是很多農(nóng)村基層并沒有建立該地的農(nóng)村小微權(quán)力的具體清單目錄和流程圖，使得權(quán)利的行使較為任性。

（三）農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人素質(zhì)尚待提高

農(nóng)村基層小微權(quán)力有效治理面臨的第三個(gè)難點(diǎn)是基層領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人素質(zhì)的不足。第一，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部追求經(jīng)濟(jì)利益。村干部也是理性經(jīng)濟(jì)人，部分干部在工作中追求個(gè)人利益最大化，進(jìn)而導(dǎo)致迷失自我，放松自我要求，最終走向腐敗。第二，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的不重視。部分村干部對(duì)于反腐工作主觀上懈怠，不積極不主動(dòng)，被動(dòng)接受。第三，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部存在僥幸心理。農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管體制機(jī)制的不完善也留下了諸多漏洞，這些不足使得農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部存在一定的僥幸心理。進(jìn)而鋌而走險(xiǎn)，以身試法。

四、農(nóng)村基層小微權(quán)力的治理策略

（一）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的制度約束

第一，制定農(nóng)村小微權(quán)力清單。應(yīng)該說這是用制度約束農(nóng)村基層小微權(quán)力的第一步，將村居工作按照重要程度進(jìn)行分類，確定內(nèi)容、程序、辦理時(shí)限等，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，避免恣意妄為，扎緊制度約束的鐵籠。第二，制定專門的監(jiān)督制度。針對(duì)農(nóng)村基層實(shí)際，結(jié)合國家相關(guān)政策，制定專門針對(duì)小微權(quán)力的具體的監(jiān)管制度。比如可以明確權(quán)力運(yùn)行的基本程序，尤其是涉及到農(nóng)村基層的重大事項(xiàng)，必須要進(jìn)行事前事中事后的具體監(jiān)管，對(duì)于出現(xiàn)的問題要予以提醒并妥善處理，對(duì)上請(qǐng)示、對(duì)內(nèi)集體研究和討論，形成透明的運(yùn)行機(jī)制。還可以規(guī)定一些禁區(qū)，比如村干部不得單獨(dú)負(fù)責(zé)征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、工程建設(shè)、財(cái)政補(bǔ)助發(fā)放等工作，需要由村民代表按程序辦理；還可以規(guī)定村干部及其親屬不得參與村集體項(xiàng)目承包、租賃等。第三，開展針對(duì)村干部的績效考核。每年甚至每一季度都要開展對(duì)村干部的績效考核，針對(duì)村干部的工作實(shí)績開展具體的評(píng)價(jià)考核，尤其是針對(duì)村干部在工作作風(fēng)和廉潔方面進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的要予以褒獎(jiǎng)，對(duì)于出現(xiàn)問題的要予以嚴(yán)肅批評(píng)處理，對(duì)違法犯罪的要嚴(yán)懲不貸，起到良好的示范效應(yīng)。第四，推動(dòng)村務(wù)公開制度化和常態(tài)化。陽光是最好的防腐劑，對(duì)于村務(wù)可以進(jìn)行常態(tài)化公開或?qū)ｎ}公開，讓村務(wù)接受村民的普遍監(jiān)督。endprint

（二）加強(qiáng)體制內(nèi)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管

第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管。雖然我國農(nóng)村處于自治狀態(tài)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響力是巨大的，對(duì)于村干部的影響力也不小，而且還有很多村居干部來自于基層政府。因此，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管是最直接也是最有效的監(jiān)管方式。第二，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是專門負(fù)責(zé)開展監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)，也是最有力最權(quán)威的監(jiān)督方式。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督可以通過定期或者不定期的巡查、督察等來實(shí)現(xiàn)，也可以接受群眾的舉報(bào)等發(fā)現(xiàn)農(nóng)村存在的不正之風(fēng)和腐敗問題。第三，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管。司法機(jī)關(guān)需要獨(dú)立司法，針對(duì)存在的腐敗案件進(jìn)行司法監(jiān)督，也可以有效震懾農(nóng)村基層存在的問題。第四，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于農(nóng)村基層的審計(jì)力度?？梢砸氪甯刹咳肼毢腿温氁约半x職前的審計(jì)制度，審計(jì)機(jī)關(guān)可以開展針對(duì)村干部的審計(jì)。通過這些方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)社會(huì)多種力量對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管

第一，加強(qiáng)村民代表大會(huì)對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力感受最深的應(yīng)該是當(dāng)?shù)卮迕?。因此，村民們的積極性是最高的，而且隨著村民的民主意識(shí)和綜合素質(zhì)的提高，可以通過村民代表大會(huì)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)及其主要干部的監(jiān)督。第二，社會(huì)組織參與對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。社會(huì)組織也可能受到農(nóng)村基層小微權(quán)力的影響，尤其是處于當(dāng)?shù)氐母鞣N企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。比如，企業(yè)可以監(jiān)督村官的不作為或者主動(dòng)索賄等行為。第三，社會(huì)公眾可以參與對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。社會(huì)公眾看似遠(yuǎn)離農(nóng)村基層，但是在信息時(shí)代，信息傳播較為便捷，農(nóng)村基層很多不正之風(fēng)和腐敗問題往往不脛而走。社會(huì)公眾則不能冷眼旁觀，需要參與其中，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。第四，新聞媒體需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。新聞媒體在今天這個(gè)時(shí)代的作用毋庸置疑，怎樣合理利用其影響力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督顯得尤為重要。讓農(nóng)村基礎(chǔ)發(fā)生的問題能夠得到曝光、得到輿論關(guān)注，可以很好地起到監(jiān)督的作用。

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