我國養(yǎng)老公共服務(wù)供給現(xiàn)狀、困境與對(duì)策

摘 要：文章緣起十八屆五中全會(huì)“增加公共服務(wù)供給”的莊嚴(yán)承諾，在深入總結(jié)我國養(yǎng)老公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析增加供給面臨的困境，有針對(duì)性地提出增加養(yǎng)老公共服務(wù)的對(duì)策與建議，希冀為政府政策制定和制度再設(shè)計(jì)提供參考。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老 公共服務(wù) 制度保障

“增加公共服務(wù)供給”是中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)在2017年繼續(xù)深化供給側(cè)改革。作為政府公共服務(wù)重要內(nèi)容的養(yǎng)老公共服務(wù)，涉及千家萬戶。在老齡化日益嚴(yán)重的今天，中央的決策部署為破解老齡化難題指明了方向。然而，知易行難，正值人口轉(zhuǎn)變時(shí)期的中國，養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀如何？增加服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)路徑是什么？這些問題需要聯(lián)系現(xiàn)實(shí)國情認(rèn)真深入地研究。

一、我國養(yǎng)老公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

黨和政府一直將養(yǎng)老作為基本公共服務(wù)范疇。改革開放以來，特別是中共十八大以來，各級(jí)政府通過制度建設(shè)，加大財(cái)政投入，在完善養(yǎng)老服務(wù)體系和增加供給方面取得了顯著成績(jī)。

（一）老齡事業(yè)專門管理機(jī)構(gòu)紛紛建立

從1982年的“中國老齡問題全國委員會(huì)”到1999年的“全國老齡工作委員會(huì)”，國務(wù)院專門設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主管全國老齡相關(guān)工作，成員單位包括民政部、財(cái)政部等32個(gè)國家部委。各省、市、縣、鄉(xiāng)也都設(shè)立老齡工作委員會(huì)，如此便形成了從中央到地方的工作網(wǎng)絡(luò)，便于政策的傳達(dá)與執(zhí)行；2014年，代管全國老齡委的民政部設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專家委員會(huì)，決策咨詢機(jī)制得以建立健全。

（二）相關(guān)制度陸續(xù)制定頒布

隨著《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（2008）、《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（2009）、《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（2014）、《關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》（2017）等文件的頒行，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、農(nóng)村養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老、企業(yè)年金等制度建設(shè)分頭推進(jìn)，各級(jí)政府為特定人群提供養(yǎng)老公共服務(wù)有了制度遵循。

（三）養(yǎng)老保障能力迅猛提高

從養(yǎng)老基金規(guī)模來看，1998年的養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余額為587.8億元，2015年為3.99萬億元，18年增長了近68倍；從參保人數(shù)來看，1997年全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)職工為8671萬人，2015年則增加到88777萬人，增長了10倍之多；從基本養(yǎng)老金水平來看，1997年全國各地區(qū)平均養(yǎng)老金水平為每年4381元，2015年則達(dá)到29010元，增長超過6倍。

二、增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給面臨的困境

雖然，我國養(yǎng)老體系建設(shè)取得了如上成績(jī)，但毋庸諱言的是，面對(duì)2.31億老人（2016年末數(shù)）形成的巨大挑戰(zhàn)，增加政府養(yǎng)老公共服務(wù)供給還面臨著諸多困境。

（一）養(yǎng)老金不能統(tǒng)籌使用

養(yǎng)老金虧空曾一度讓國人憂心忡忡，有學(xué)者指出，以CPI為基準(zhǔn)測(cè)算，2030年和2050年我國養(yǎng)老金缺口將達(dá)4.1萬億元和6.1萬億元。因?yàn)槿狈Υ髷?shù)據(jù)的支撐，單純爭(zhēng)論養(yǎng)老金規(guī)模沒有太大的實(shí)際意義，但養(yǎng)老金不能在全國統(tǒng)籌使用卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。目前，東北三省等局部地區(qū)養(yǎng)老金“入不敷出”，而南方許多省份則存在較大結(jié)余，由于養(yǎng)老金尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，為基礎(chǔ)養(yǎng)老公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了較大障礙。

（二）投資運(yùn)營方式不當(dāng)導(dǎo)致養(yǎng)老金不斷縮水

由于過分關(guān)注養(yǎng)老金投資的安全性，我國養(yǎng)老基金投資被局限在銀行存款和購買國債上，如此投資結(jié)構(gòu)在一定程度上限制了盈利能力。原本捉襟見肘的養(yǎng)老金，由于投資運(yùn)營方面的問題，導(dǎo)致過去20年貶值近千億元，養(yǎng)老金面臨的主要是保值增值壓力而非支付壓力。養(yǎng)老金入市從理論上講可以緩解這一尷尬，但我國股市尚不成熟-高波動(dòng)性決定了養(yǎng)老金入市缺少制度性條件。

（三）現(xiàn)行財(cái)稅制度不利于養(yǎng)老金做大

現(xiàn)行企業(yè)年金的稅收制度為國家構(gòu)建多支柱養(yǎng)老金體系設(shè)置了障礙。政府鼓勵(lì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策沒有完全落實(shí)到位，遲滯了養(yǎng)老體系的健全與完善。

三、對(duì)策與建議

人口老齡化考驗(yàn)著政府公共服務(wù)供給能力。深化養(yǎng)老制度改革，各級(jí)政府應(yīng)從供給側(cè)改革入手，探索增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給的具體路徑。

（一）推進(jìn)養(yǎng)老制度并軌，著力提高供給水平

長期以來，我國養(yǎng)老制度呈現(xiàn)“碎片化”態(tài)勢(shì)，近些年來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老并軌；城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與新農(nóng)保合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（即“城居?！保?。這兩項(xiàng)并軌是我國養(yǎng)老體系建設(shè)的重要成果，但尚未完成從“碎片化”到統(tǒng)一制度的轉(zhuǎn)變。下一步，要逐步推進(jìn)“城居保”與“城職?！焙喜?，其目的在于增加政府養(yǎng)老服務(wù)供給，提高保障水平?！皟沙呛喜ⅰ笔沁_(dá)成統(tǒng)一制度的“最后一公里”，也是最難推進(jìn)的一步。由于這兩個(gè)制度差距較大，且轉(zhuǎn)換涉及的人數(shù)眾多，這對(duì)國家財(cái)政是相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。需要中央政府完善頂層設(shè)計(jì)，地方政府將中央的政策意圖落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老公共服務(wù)均衡。

（二）推進(jìn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，為入市創(chuàng)造制度條件

只有實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，才能在全國范圍內(nèi)調(diào)劑資金余缺，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，也才能發(fā)揮資金的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資產(chǎn)配置的多元化和市場(chǎng)化。雖然，我國早在2009年就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌，但資金過多停留在市、縣層級(jí)，距離全國統(tǒng)籌還有相當(dāng)長的路要走。今后，應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。這一過程，需要特別注意幾個(gè)問題：一是按照先“城職?！焙蟆俺蔷颖！钡穆窂椒植酵七M(jìn)，因?yàn)榍罢呃塾?jì)額金額較大，操作難度相對(duì)較小，且能為后者實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件；二是推進(jìn)過程中調(diào)整及時(shí)調(diào)整費(fèi)率，保證費(fèi)用支出不增加，保障水平不降低，兼顧“調(diào)出”和“調(diào)入”地區(qū)權(quán)利和義務(wù)；三是將養(yǎng)老金統(tǒng)籌與轉(zhuǎn)移支付制度聯(lián)系起來，以此為契機(jī)，推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系改革。

（三）加大政府財(cái)政投入，切實(shí)增加供給水平

“9064”和“9073”分別是北京、上海和天津致力構(gòu)建的養(yǎng)老服務(wù)體系，現(xiàn)已儼然成為“國標(biāo)”。其實(shí)，這只是用數(shù)字描述養(yǎng)老體系的結(jié)構(gòu)，即居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所占比重。養(yǎng)老具有公共服務(wù)屬性，需要政府加大投入。以天津?yàn)槔?016年全市60歲以上的老人達(dá)243.9萬，占戶籍人口的比重23.35%；當(dāng)年國辦、民辦機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老床位總數(shù)不到7萬，距離千名老人30張床位的目標(biāo)尚有一段距離。但是，如果考慮現(xiàn)有床位20%以上的空置率（調(diào)查顯示，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率達(dá)48%），絕大部分民眾的養(yǎng)老需求就無法得到滿足。為了做實(shí)社區(qū)養(yǎng)老，天津各級(jí)政府推出了包括政府購買服務(wù)、日間照料服務(wù)等十大特色服務(wù)，這些服務(wù)的背后是政府財(cái)政投入的大量增加。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，老人集中居住的社區(qū)大都位于市中心，屬“寸土寸金”的地段，增加服務(wù)場(chǎng)所成本較高；基層政府（街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和自治組織（居委會(huì)、村委會(huì)）人手不足，缺乏專業(yè)服務(wù)技能等。這些問題的解決需要政府以創(chuàng)新的理念推動(dòng)社會(huì)治理改革，增加財(cái)政投入，降低養(yǎng)老服務(wù)供給主體的運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和數(shù)量雙提升。

（四）優(yōu)化服務(wù)手段，創(chuàng)新養(yǎng)老模式

“421”的家庭結(jié)構(gòu)下，居家養(yǎng)老遭遇人手不足的尷尬?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的時(shí)代，不少地方政府通過智慧養(yǎng)老克服這一難題。天津某養(yǎng)老院試點(diǎn)開展網(wǎng)絡(luò)護(hù)理服務(wù)和護(hù)理用品配送服務(wù)，讓老人通過互聯(lián)網(wǎng)享受到養(yǎng)老咨詢、健康顧問、親屬溝通、老年娛樂等多種服務(wù)；湖北省某干休所采用LBS基站+RFID的雙重定位技術(shù)掌握老人健康信息；山東棗莊推行利用APP軟件查看老人的實(shí)時(shí)行動(dòng)軌跡和心率狀況；浙江寧波投資建成“恰如家”智慧養(yǎng)老平臺(tái)，為老人提供醫(yī)療護(hù)理、健康監(jiān)護(hù)等優(yōu)質(zhì)居家養(yǎng)老服務(wù)。建議省級(jí)政府編制推廣計(jì)劃，采取PPP模式，與相關(guān)技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本合作，在各自區(qū)域內(nèi)逐步推開。

（五）加大農(nóng)村投資力度，提升養(yǎng)老服務(wù)供給水平

農(nóng)村一直是政府提供養(yǎng)老服務(wù)供給的“洼地”，基層政府在提升農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)供給水平時(shí)，應(yīng)做到“四個(gè)結(jié)合”。一是將養(yǎng)老與政府投資結(jié)合起來，逐步消除固定資產(chǎn)投資城鄉(xiāng)二元性，擯棄以往“重城輕鄉(xiāng)”的投資方式，加快推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村危房改造，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村道路、橋梁、燃?xì)?、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施投資，降低農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本；加大農(nóng)村衛(wèi)生所設(shè)備投資，提高基層醫(yī)療服務(wù)水準(zhǔn)，提升老人生活保障水平。二是將養(yǎng)老與扶貧結(jié)合來，將完全或部分喪失勞動(dòng)能力的老人全部納入農(nóng)村低保和“五保”范疇，發(fā)揮社會(huì)救助力量實(shí)現(xiàn)老有所依。三是將養(yǎng)老與慈善結(jié)合起來，引導(dǎo)公益慈善基金參與建立新型養(yǎng)老體系，興建慈善養(yǎng)老院，發(fā)揮志愿者的作用，為農(nóng)村養(yǎng)老提供軟硬件支持。四是將養(yǎng)老與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，政府利用規(guī)劃設(shè)計(jì)強(qiáng)制農(nóng)村房地產(chǎn)開發(fā)過程中預(yù)留老年人活動(dòng)場(chǎng)所，將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承、傳統(tǒng)技藝傳承與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)老有所為，解決老年人就業(yè)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要著力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)。各級(jí)政府應(yīng)秉承共享發(fā)展理念，采取切實(shí)可行的措施，通過市場(chǎng)和政府兩種手段更好地配置各類資源，努力增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給。

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（作者單位：中共天津市委黨校（天津行政學(xué)院））

責(zé)任編輯：代建明