生態(tài)文明城市建設(shè)制度的問題及對策

王舒

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，城市生態(tài)環(huán)境危機(jī)不斷加深，城市污染日益嚴(yán)重，既威脅到城市居民的身心健康，也影響著“建設(shè)美麗中國”。這一問題的產(chǎn)生很大程度上是由于目前一些地方政府對生態(tài)文明城市建設(shè)重視不夠，相關(guān)制度體制構(gòu)建不健全造成的。本文在指出相關(guān)制度問題的同時(shí)，從政策制度層面提出一系列對策與措施，為我國生態(tài)文明城市制度建設(shè)提供一定的理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；城市建設(shè)；制度；問題及對策

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，截止到2017年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到58.52%，城市群將成為未來的主體形態(tài)，全國約70%的人口已經(jīng)實(shí)際進(jìn)入城鎮(zhèn)及其周邊地帶，使得城市生態(tài)問題嚴(yán)重惡化，城市與自然之間不和諧因素增多。導(dǎo)致城市建筑空間生態(tài)結(jié)構(gòu)不合理，水污染、光污染、噪音污染、垃圾污染、汽車尾氣污染、建筑裝修污染嚴(yán)重，城市生態(tài)文化落后等一系列問題發(fā)生。這些問題的發(fā)生很大一部分是由于我國城市生態(tài)文明制度建設(shè)不完善造成的，地方配套措施不健全，具體措施落實(shí)不利。

如何把城市努力建設(shè)成為一個(gè)美好、健康、和諧和可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明城市？黨的十九大報(bào)告指出：“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國?！币虼耍鷳B(tài)文明城市建設(shè)要求建立健康有序的生態(tài)機(jī)制和制度，處理好人與自然、人與社會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一。

一、生態(tài)文明城市制度建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)

（一）生態(tài)文明城市建設(shè)的績效評價(jià)考核制度落實(shí)不完善

地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在管理決策時(shí)形成了以GDP為主的慣性思維，并沒有把生態(tài)政績作為一個(gè)非常重要的權(quán)重指標(biāo)和考察干部政績的重要組成部分，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中還是會側(cè)重考慮社會的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，沒有完全把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系和政績評價(jià)體系，具體可操作、可視化的生態(tài)發(fā)展指標(biāo)體系不健全，考核制度不夠嚴(yán)苛。

（二）生態(tài)文明城市建設(shè)的環(huán)境損害責(zé)任追究制度需要強(qiáng)化落實(shí)

國家要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的主體，要求全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，并且實(shí)行實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任“終身追究”的原則，建立倒查機(jī)制。但是，部分地方政府在環(huán)境行政執(zhí)法后督察過程中，卻出現(xiàn)了對一些領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為或者接到環(huán)境違法行為舉報(bào)后查處不及時(shí)、不依法對環(huán)境違法行為實(shí)施處罰、對涉嫌犯罪案件不移送等不作為行為沒有及時(shí)依法追究的情況。

（三）生態(tài)文明城市建設(shè)的行政管理制度分散

由于資源管理和環(huán)境保護(hù)隸屬于不同的管理部門，生態(tài)保護(hù)職能分散在許多不同部門，各地方政府部門之間管理體系劃分不明確，部門間管理權(quán)責(zé)上的過度分割和制度碎片化，這種不合理的資源、環(huán)境和生態(tài)管理部門職能分工，造就了分散的管理模式，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)增加了難度。環(huán)境監(jiān)測，環(huán)境統(tǒng)計(jì)，排污申報(bào)核查、污染物減排和污染源普查，在這些信息管理過程中由于各個(gè)部門間數(shù)據(jù)來源不同容易造成內(nèi)容上的交叉。在環(huán)境資源規(guī)劃和管理相互交叉重疊的情況下，需要各部門之間通力合作，這就增加了行政工作量，也會造成互相推諉的情況。

（四）生態(tài)文明城市建設(shè)的法律法規(guī)體系不完善

1.關(guān)鍵生態(tài)領(lǐng)域法律制度需要進(jìn)一步完善。近年來，一些地方政府相繼頒布了一系列相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)，但是，在與人民群眾生活環(huán)境密切相關(guān)的許多領(lǐng)域，還沒有制定環(huán)保法律或行政法規(guī)的細(xì)則與具體可實(shí)施的工作方案，使基層環(huán)保工作中存在無法操作的情況。

2.政策法規(guī)間的銜接需要加強(qiáng)。在依法進(jìn)行城市發(fā)展建設(shè)的實(shí)踐過程中，由于具體的管理機(jī)構(gòu)和體制機(jī)制方面不完善，尚未形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、職責(zé)分明、運(yùn)行有效的制度體系和成熟經(jīng)驗(yàn)，加上決策程序、監(jiān)督檢查、問責(zé)制度不夠明確以及多頭管理等現(xiàn)象的存在，不免會出現(xiàn)許多漏洞和不規(guī)范、不協(xié)調(diào)、不健全的執(zhí)法過程。

（五）生態(tài)文明城市建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制不完善

生態(tài)文明城市建設(shè)的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不完善，環(huán)境行政執(zhí)法環(huán)節(jié)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象，環(huán)境突發(fā)事件多、環(huán)境污染嚴(yán)重，甚至很多地方政府甘當(dāng)破壞環(huán)境企業(yè)的保護(hù)傘，并伴隨著腐敗等惡性事件。同時(shí)，由于公眾和企業(yè)環(huán)境維權(quán)意識相對薄弱，使得環(huán)境監(jiān)督環(huán)節(jié)流于形式。

（六）生態(tài)文明城市建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制缺乏

生態(tài)文明城市建設(shè)需要實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制來調(diào)動各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性。但是目前，許多地方政府還沒有進(jìn)一步完善收費(fèi)和價(jià)格機(jī)制、支持鼓勵(lì)企業(yè)環(huán)保生態(tài)科技創(chuàng)新機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)測評估機(jī)制。

二、完善生態(tài)文明城市建設(shè)的制度體系

（一）強(qiáng)化生態(tài)文明民主監(jiān)督制度

1.實(shí)行生態(tài)管理民主化

在生態(tài)城市的建設(shè)進(jìn)程中，地方政府要實(shí)行民主化的生態(tài)管理。目前，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。公眾對生活有更高層次的追求，對生態(tài)環(huán)境的要求比以往任何時(shí)候都更加迫切和敏感。因此，地方政府應(yīng)進(jìn)一步建立與公眾廣泛溝通的信息交流機(jī)制，充分發(fā)揚(yáng)民主，鼓勵(lì)公眾積極參與和協(xié)商，促進(jìn)生態(tài)各項(xiàng)決策的科學(xué)化和公開化，避免因生態(tài)環(huán)境的不合理開發(fā)而與公眾產(chǎn)生利益上的沖突，也避免引發(fā)生態(tài)腐敗和決策失誤。

2.要完善政府回應(yīng)的披露機(jī)制

在生態(tài)文明城市的建設(shè)中，地方政府應(yīng)該構(gòu)建多渠道、多參與的回應(yīng)方式，不但要重視社會公眾訴求，還要及時(shí)解決公眾訴求，并制定具體的行政制度和作出固定程序化的回復(fù)，必須積極回應(yīng)社會需求和公民參與，公平、公正、公開地建立合理的信息溝通方式。政府應(yīng)定期公開地方生態(tài)惡化程度，和生態(tài)文明城市建設(shè)規(guī)劃、決策的相關(guān)信息，并實(shí)現(xiàn)信息共享，避免產(chǎn)生信息障礙，壓制民主爭論，推行政務(wù)公開，提高地方政府工作透明度，使公民可以通過方便途徑進(jìn)行查詢和監(jiān)督。

3.加強(qiáng)基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)督制度

綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、司法等手段構(gòu)建行業(yè)管理與群眾監(jiān)督相結(jié)合、網(wǎng)格監(jiān)管與綜合整治相銜接的環(huán)境監(jiān)管制度新格局。要從基層抓起，以縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)為單位、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單元、以村（社區(qū)）為基本細(xì)胞建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，將各項(xiàng)環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)在基層、解決在基層，提高基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管水平。建立基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過專門培訓(xùn)選拔有責(zé)任心的高素質(zhì)人才，履行日常的監(jiān)管職責(zé)。

（二）加強(qiáng)地方生態(tài)文明城市建設(shè)的立法工作

黨的十九大報(bào)告為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方立法指明了方向。要求地方環(huán)境保護(hù)立法要以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的突出問題為著眼點(diǎn)。首先，把保護(hù)環(huán)境這一基本國策落實(shí)到立法全過程，健全國土空間開發(fā)制度，從源頭上進(jìn)行預(yù)防。其次，統(tǒng)籌兼顧地方各個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要，建立生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)功能評價(jià)指標(biāo)體系和方法。最后，要過程嚴(yán)管，以“水十條”“大氣十條”和“土十條”為指引，將實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)做法及時(shí)凝練并上升為地方法律制度，建立建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控制度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的實(shí)時(shí)保護(hù)。

（三）要建立生態(tài)文明城市建設(shè)綜合監(jiān)管法律機(jī)制

生態(tài)文明城市建設(shè)是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是單獨(dú)憑借哪一個(gè)政府部門能夠完成的，需要各個(gè)部門互相配合，形成全力。因此，一方面，要出臺相關(guān)法律規(guī)范，明確界定環(huán)境保護(hù)的管理職責(zé)，全面籌劃、合理分工，形成生態(tài)文明城市建設(shè)工作的合力，明確相關(guān)政府部門環(huán)保責(zé)任，避免出現(xiàn)部門職能交叉、重疊、錯(cuò)位的現(xiàn)象。另一方面，要沖破“部門利益”的藩籬，形成更高層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，開發(fā)的同時(shí)注重保護(hù)，污染防治的同時(shí)修復(fù)生態(tài)，努力形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體協(xié)調(diào)體系。

（四）要全面推進(jìn)依法行政

實(shí)行嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制和過錯(cuò)追究制，積極探索建立評議考核制度，強(qiáng)化監(jiān)督約束，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法活動的行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)督，把執(zhí)法行為納入規(guī)范化、法治化軌道。建立部門聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法和重點(diǎn)案件移送督辦機(jī)制，嚴(yán)厲打擊污染環(huán)境和破壞生態(tài)的違法犯罪行為。在解決群眾反映強(qiáng)烈的矛盾突出的環(huán)境問題上下功夫，時(shí)時(shí)公開曝光典型違法案件，以強(qiáng)大的執(zhí)法態(tài)勢警示人。

（五）要構(gòu)建企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究機(jī)制

要求地方政府全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。著重打擊違法排污行為，強(qiáng)化按日計(jì)罰、查封扣押、行政拘留等行政強(qiáng)制手段，對涉嫌環(huán)境犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，完善在政府領(lǐng)導(dǎo)下的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的環(huán)保工作機(jī)制，開展聯(lián)動聯(lián)合執(zhí)法。實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，倒查機(jī)制，對任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量明顯惡化，盲目決策造成生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致嚴(yán)重后果，利用職權(quán)干預(yù)、阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的，將依法依紀(jì)追究責(zé)任。

（六）完善生態(tài)文明城市建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制

1.要對生態(tài)文明城市建設(shè)采取激勵(lì)的財(cái)稅支持體系

應(yīng)推動環(huán)境保護(hù)稅的落實(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化稅收在生態(tài)環(huán)境方面的調(diào)控作用，落實(shí)并完善鼓勵(lì)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策。環(huán)保稅的立法宗旨和功能定位是，保護(hù)和改善環(huán)境，減少污染物排放，促進(jìn)落實(shí)排污者責(zé)任，推進(jìn)生態(tài)文明城市建設(shè)。把“綠色”與“金融”有機(jī)地聯(lián)系起來，以污染物排放量為計(jì)稅依據(jù)，“多排污多繳稅、少排污少繳稅”，倒逼高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)環(huán)境外部成本內(nèi)生化，從而形成有效約束和激勵(lì)機(jī)制。

2.要完善生態(tài)文明城市建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，通過綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排。政府應(yīng)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確受益者和保護(hù)者的權(quán)利責(zé)任。政府應(yīng)制定合理的激勵(lì)措施，加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度，將生態(tài)補(bǔ)償列入各級政府預(yù)算，加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償資金使用和管理，并落實(shí)相關(guān)的監(jiān)督措施，積極鼓勵(lì)企業(yè)、社會團(tuán)體和非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)。