日本城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治與管理啟示

吳杰超 趙若霖 李旭春

摘 要：日本的城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治與管理水平處于國際領(lǐng)先。通過實(shí)地考察，對(duì)日本城鎮(zhèn)水環(huán)境管控理念、方法和內(nèi)容進(jìn)行了總結(jié)與分析，并結(jié)合我國城鎮(zhèn)水環(huán)境的實(shí)際情況，探討了適合我國國情的城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治與管理模式，為我國城鎮(zhèn)水環(huán)境質(zhì)量的整體提高與長效管理提供思路參考。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)水環(huán)境；管控；綜合整治；長效管理；綜合評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F74 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.35.025

城鎮(zhèn)水環(huán)境是城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，由其周邊水域和內(nèi)部水體（如湖泊、河流、水庫、池塘與地下水等）所構(gòu)成，往往具有排水泄洪、水量調(diào)蓄、交通運(yùn)輸、水源供給、調(diào)節(jié)溫度、景觀休閑等多種功能。它對(duì)于城鎮(zhèn)的生存和可持續(xù)發(fā)展、城鎮(zhèn)環(huán)境風(fēng)貌至關(guān)重要。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，取水、取沙、排污、筑壩、河道固化和污染氣體排放等人類活動(dòng)，對(duì)城鎮(zhèn)水體生態(tài)系統(tǒng)造成某種程度的負(fù)面影響，導(dǎo)致水體中污染物超標(biāo)、水體富營養(yǎng)化、黑臭難聞、生態(tài)系統(tǒng)退化等諸多問題。這些問題又會(huì)影響到城鎮(zhèn)水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，也會(huì)危害城鎮(zhèn)居民與其他生物的健康和繁衍，因此，城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治與管理已越來越成為當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量管控的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。

以《杭州城市河道綜合整治工程綜合評(píng)估》課題研究為契機(jī)，筆者對(duì)日本城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治與管理工作進(jìn)行了調(diào)研、分析，并提出以下一些看法和建議。

1 日本城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治

二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)在短期調(diào)整后即進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速增長階段，同時(shí)，隨著大量工業(yè)廢水和生活污水任意排放入河，導(dǎo)致了日本城鎮(zhèn)水環(huán)境的持續(xù)惡化，城鎮(zhèn)生態(tài)受到了嚴(yán)重破壞。為了改善城鎮(zhèn)水環(huán)境的水質(zhì)狀況，日本政府采取了許多水質(zhì)保護(hù)措施，通過綠化、截污、底泥疏浚、控制農(nóng)業(yè)面源污染、促進(jìn)生態(tài)修復(fù)、鼓勵(lì)環(huán)?？蒲?、進(jìn)行廣泛的環(huán)?？破战逃蕴岣呷癍h(huán)保意識(shí)對(duì)水環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。其中，渡良瀨蓄水池、千葉縣手賀沼公園、琵琶湖是比較典型的水環(huán)境保護(hù)事例。

（1）渡良瀨蓄水池是一座人工挖掘的平原水庫，位于渡良瀨川的滯洪區(qū)，總庫容約2640萬立方米。當(dāng)汛期發(fā)生時(shí)，洪水由溢流堤流入渡良瀨蓄水池進(jìn)行調(diào)蓄、滯洪；然而由于生活污水、農(nóng)田廢水等輸入氮、磷、有機(jī)碳，使渡良瀨蓄水池出現(xiàn)水質(zhì)惡化。為保護(hù)渡良瀨蓄水池的水質(zhì)，在蓄水池一側(cè)滯洪洼地上建設(shè)有人工設(shè)施的蘆葦蕩人工濕地，并將蓄水池的水引入蘆葦蕩，通過利用蘆葦?shù)母颗c莖部以及附著在莖部上的微生物對(duì)水中污染物進(jìn)行吸收分解，實(shí)現(xiàn)水體自然凈化，確保了蓄水池水質(zhì)潔凈。渡良瀨濕地也成為了日本最著名的集自然凈化、防洪泄洪、人工觀賞、氣候調(diào)節(jié)、保障供水等多功能的水環(huán)境治理與管理成功案例之一。

（2）千葉縣手賀沼公園在上世紀(jì)70-80年代連續(xù)多年是日本污染最嚴(yán)重的湖泊，經(jīng)過近30多年的泥疏浚、開渠引流、垃圾過濾、生態(tài)修復(fù)、水質(zhì)凈化及公眾監(jiān)督等方法的治理，現(xiàn)在該湖泊水質(zhì)有了明顯改善，并已經(jīng)建設(shè)成為當(dāng)?shù)刂木坝^湖泊公園。

（3）琵琶湖是日本最大的淡水湖，歷史上因水質(zhì)嚴(yán)重污染而發(fā)生過多起大規(guī)模赤潮，且湖內(nèi)藻類頻繁暴發(fā)，直接影響居民的飲水安全。日本通過連續(xù)頒布并嚴(yán)格執(zhí)行《琵琶湖富營養(yǎng)化防治條例》《水污染控制法》《小型企業(yè)污染防治條例》《湖泊水質(zhì)保護(hù)專門法》等法律法規(guī)，通過制定工業(yè)企業(yè)氮、磷的排放濃度，禁止銷售和使用含磷合成洗滌劑，推廣農(nóng)田使用成分適宜的肥料，加強(qiáng)管理灌溉用水，完善畜禽養(yǎng)殖糞便處理設(shè)施，限制家庭垃圾排入公共水體，資金鼓勵(lì)并扶持小企業(yè)建設(shè)脫氮和除磷的設(shè)施等方式，源頭管控農(nóng)業(yè)用水、生活污水、工業(yè)廢水、養(yǎng)殖廢水等，顯著減少了污染物質(zhì)入湖。同時(shí)，對(duì)琵琶湖流域?qū)嵤┚C合管控開發(fā)投資計(jì)劃，投資收入主要用于水環(huán)境保護(hù)（工業(yè)污染治理、城市和農(nóng)村生活污水處理、生活垃圾處理和水質(zhì)監(jiān)測等）、洪水工程和水利用工程（工業(yè)和生活供水及水利工程）等方面，發(fā)揮水環(huán)境改善與修復(fù)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。經(jīng)過近40年的治理，琵琶湖的污染得到了有效的控制，藍(lán)藻水華消失，水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，成為了著名的旅游勝地。

2 日本城鎮(zhèn)水環(huán)境管理

日本城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治與管理主要以城鎮(zhèn)河道管理為核心，權(quán)責(zé)明確，各司其職，合理分工，協(xié)同合作。其河川管理（建設(shè)及管理，下同）的職責(zé)職權(quán)是依據(jù)河川對(duì)于國土保全和國民經(jīng)濟(jì)的重要性來劃分的。

2.1 河川等級(jí)劃分

根據(jù)河川對(duì)于國土保全和國民經(jīng)濟(jì)的重要性的不同，日本的河川被劃分為一級(jí)水系（109水系），二級(jí)水系（2713水系）和單獨(dú)水系。其中屬于一級(jí)水系并由建設(shè)大臣（國土交通省大臣，下同）指定的河川稱為一級(jí)河川（13935條）；屬于二級(jí)水系并由都道府縣知事指定的河川稱為二級(jí)河川（7029條）；可適用于河川法部分規(guī)定的河川稱為準(zhǔn)用河川；除此之外的河川稱為普通河川。

一級(jí)水系由國土交通省大臣直接管理并劃分為兩類，特別重要的干流稱為建設(shè)大臣管理區(qū)間，大臣管理區(qū)間以外的河川稱為指定區(qū)間，指定區(qū)間則由大臣委托給都道府縣知事進(jìn)行管理。二級(jí)水系由都道府縣知事進(jìn)行管理；準(zhǔn)用河川由市町村長進(jìn)行管理；普通河川由市町村的地方共團(tuán)體進(jìn)行管理。以國家機(jī)構(gòu)（國土交通省）為例，其下所屬水管理-國土保全局負(fù)責(zé)河川管理。其下的治水課負(fù)責(zé)河川及水庫的整備工作（建設(shè)工作）；河川環(huán)境課負(fù)責(zé)河川及水庫的管理（維護(hù)管理）工作。以東京都為例，其下東京都建設(shè)局所轄的河川部負(fù)責(zé)河川管理事務(wù)。以東京都八王子市為例，其下水循環(huán)部水環(huán)境整備課負(fù)責(zé)河川管理事務(wù)。同時(shí)國土交通省于下設(shè)置各地方整備局（大區(qū)域），在其下分設(shè)若干建設(shè)事務(wù)所負(fù)責(zé)道路，橋梁，河川等土建及維護(hù)事務(wù)。

2.2 河川管理內(nèi)容

2.2.1 主要內(nèi)容

日本河川事業(yè)（河川項(xiàng)目）的主要內(nèi)容有三個(gè)方面，即治水、環(huán)境和管理。治水是針對(duì)水災(zāi)害輕減而言，包括河道整備，綜合治水對(duì)策，危險(xiǎn)構(gòu)造物的改造，內(nèi)澇對(duì)策，建立護(hù)城堤和建筑物底盤加高，以及潮汐海嘯防護(hù)措施等。環(huán)境即水環(huán)境的改善，包括河川環(huán)境，城鎮(zhèn)水環(huán)境等。管理即維護(hù)管理，包括維護(hù)修繕等。其治水事業(yè)中的河道整備事業(yè)可類比我國的河道建設(shè)項(xiàng)目，包括河川改修及堤防整備等，而管理事業(yè)則可類比我國的河道管理。其河道建設(shè)的管理工作則參照河川土工マニュアル（河川土工技術(shù)手冊(cè)）執(zhí)行，其中包括施工管理（工程進(jìn)度管理，品質(zhì)管理及尺寸管理），機(jī)械管理（運(yùn)行管理及維護(hù)管理），安全管理（現(xiàn)場管理，事故防止及水害防止）及環(huán)境保護(hù)對(duì)策等。

2.2.2 資金來源

日本的河道管理資金來源有法律與制度保障。根據(jù)日本河川法第三章的規(guī)定，除了本法律或其他法律所規(guī)定的其他款項(xiàng)外，原則上一級(jí)河川的管理費(fèi)用由國家負(fù)擔(dān)，二級(jí)河川由其所在的都道府縣負(fù)擔(dān)。其中又有許多分項(xiàng)條款，如一級(jí)河川的管理費(fèi)用，河川所在的都道府縣需承擔(dān)1/2，大規(guī)模改良工事需承擔(dān)3/10，其他改良工事需承擔(dān)1/3，維護(hù)及修繕費(fèi)用需承擔(dān)4.5/10。又如二級(jí)河川的改良工事，國家需承擔(dān)不超過總費(fèi)用一半的部分費(fèi)用等。

2.2.3 跟蹤評(píng)價(jià)

對(duì)于城鎮(zhèn)水環(huán)境的科學(xué)有效評(píng)估是保證水環(huán)境質(zhì)量的重要保障。日本對(duì)河道管理的評(píng)估大致分為四個(gè)階段：計(jì)劃階段評(píng)價(jià)，新規(guī)事業(yè)選擇時(shí)評(píng)價(jià)，事業(yè)的再評(píng)價(jià)以及事業(yè)完了后的事后評(píng)價(jià)。河道建設(shè)的評(píng)估主要分兩類：一是基于治水經(jīng)濟(jì)調(diào)查的成本收益分析；二是河川環(huán)境整備的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。其治水經(jīng)濟(jì)調(diào)查的成本收益分析的基本思路是將由堤防等治水設(shè)施的整備而帶來的水害減輕而得到的收益與建設(shè)成本進(jìn)行比較分析。其成本指標(biāo)主要包括建設(shè)費(fèi)和維護(hù)管理費(fèi)等。其收益指標(biāo)包括由于水害減輕而得到的收益的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。其水害被害的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括被害減輕的收益和高度化收益（如水害減少帶來的地價(jià)上升等）。被害減輕收益包括直接被害和間接被害。直接被害包括資產(chǎn)被害的減輕和人身被害的減輕。間接被害則包括生產(chǎn)被害，事后被害及精神被害的減輕以及風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)等。河川環(huán)境整備的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的思路是將由于河川環(huán)境改善而帶來的個(gè)人（及家族）效用的變化的貨幣量化值（收益）與項(xiàng)目成本進(jìn)行比較分析。

2.2.4 管控考核

日本河川管理的考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)包括：（1）與地域聯(lián)通的河川整備的推進(jìn)（主要水系區(qū)間是否制定整備基本方針及整備計(jì)劃）；（2）都市河川親水空間利用的促進(jìn)（河川的自然環(huán)境及與人相關(guān)的生活環(huán)境的整備情況）；（3）河川的合理管理制度；（4）與海岸防御一體化的河川海嘯對(duì)策的推進(jìn)（對(duì)策的推進(jìn)情況，是否有相關(guān)整備計(jì)劃等）。

此外，注重信息化建設(shè)也是日本河道管理的重要工作與成功經(jīng)驗(yàn)。城鎮(zhèn)水環(huán)境及相關(guān)河道信息，完全公開、及時(shí)發(fā)布、有效分享、協(xié)助監(jiān)督，進(jìn)行廣泛的環(huán)?？破战逃蕴岣呷癍h(huán)保意識(shí)，促進(jìn)政府與公民的有效溝通，充分發(fā)揮公眾參與，促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善與提高。在各建設(shè)事務(wù)所等相關(guān)政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，可以查詢到詳盡的河川管理工作的信息，如工作內(nèi)容介紹，管理計(jì)劃（宏觀），具體工作計(jì)劃，實(shí)時(shí)的工作進(jìn)展等信息。

3 對(duì)我國水環(huán)境管控治理的啟示

從日本城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治與管理的調(diào)研情況來看，其治理模式基本符合“控源減污、基礎(chǔ)環(huán)境改善、生態(tài)修復(fù)和重建、優(yōu)化群落結(jié)構(gòu)”的原則，即主要從河道修復(fù)的宏觀層面進(jìn)行管理與把控，以生態(tài)系統(tǒng)的長期穩(wěn)定平衡為目標(biāo)，以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)控制、污染源排放管理、政府-社會(huì)協(xié)作過程管理、政策法制措施保障等措施的可行性與效果，從穩(wěn)定的過程控制角度進(jìn)行監(jiān)管與持續(xù)跟蹤評(píng)估，并建立預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，從而保障河道水環(huán)境的可持續(xù)健康。其成功關(guān)鍵在于對(duì)污染源的源頭嚴(yán)格有效控制，合理有效的階段性綜合評(píng)估與指導(dǎo)，并積極發(fā)揮公眾對(duì)水環(huán)境保護(hù)的參與和監(jiān)督。

3.1 管控治理模式

我國城鎮(zhèn)水環(huán)境復(fù)雜多樣、河流眾多、各有特點(diǎn)、污染程度各異，其治理手段、管理方法與評(píng)價(jià)體系也不同。據(jù)《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，整體上，國內(nèi)城鎮(zhèn)水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，個(gè)別河流斷面、重要湖泊、許多城鎮(zhèn)河道污染嚴(yán)重。國內(nèi)的城鎮(zhèn)水環(huán)境的綜合整治也處于初步探索階段，成功治理并保持水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定的案例缺乏。就水環(huán)境治理技術(shù)而言，“控源減污、基礎(chǔ)環(huán)境改善、生態(tài)修復(fù)和重建、優(yōu)化群落結(jié)構(gòu)”的治理模式已經(jīng)過國際上的廣泛科學(xué)論證與工程驗(yàn)證，從水環(huán)境長期穩(wěn)定的角度而言，具有可行性。

3.2 綜合評(píng)價(jià)模式

水環(huán)境管控治理是一個(gè)長期的過程。對(duì)于水環(huán)境綜合整治與管理過程中采用的治理方法是否合理以及控制程度是否合適，則需要建立符合實(shí)際的科學(xué)評(píng)估體系加以評(píng)價(jià)并指導(dǎo)后續(xù)行動(dòng)。目前，國內(nèi)已有不少學(xué)者開展了針對(duì)水環(huán)境綜合整治的評(píng)價(jià)研究工作，提出了一些評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)方法，為我國水環(huán)境綜合評(píng)價(jià)工作作出了一定的貢獻(xiàn)；但是，這些評(píng)價(jià)體系和指標(biāo)往往未考慮水環(huán)境項(xiàng)目之間的差異性，僅從特定案例項(xiàng)目出發(fā)考慮設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，較為片面，缺乏通用性。另外，現(xiàn)有評(píng)價(jià)工作大多對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施過程及后續(xù)管理等缺乏考慮，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成果及影響缺乏系統(tǒng)評(píng)價(jià)。因此，今后我國在構(gòu)建、完善水環(huán)境管控治理綜合評(píng)價(jià)時(shí)，宜重點(diǎn)關(guān)注評(píng)價(jià)體系、方法、指標(biāo)的適用性，力求所建立評(píng)價(jià)體系合理而完整、評(píng)價(jià)方法科學(xué)而實(shí)用、評(píng)價(jià)指標(biāo)全面而準(zhǔn)確。通過水環(huán)境綜合評(píng)價(jià)工作的開展，盡可能定量、準(zhǔn)確、全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目目標(biāo)的完成程度，總結(jié)項(xiàng)目在立項(xiàng)、實(shí)施過程及結(jié)果方面的問題和經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)及其他水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施提供借鑒，同時(shí)，這些評(píng)價(jià)工作又能夠促進(jìn)水環(huán)境項(xiàng)目的系統(tǒng)性實(shí)施和規(guī)范化管理，進(jìn)一步提高項(xiàng)目的成功度，提高資金的使用效率。

4 結(jié)論

當(dāng)前，我國正在如火如荼地開展生態(tài)文明建設(shè)。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)—美麗中國，作為其中重要組成部分的水環(huán)境，因其管控治理工作的復(fù)雜性和艱巨性，應(yīng)得到越來越多的重視。借鑒日本城鎮(zhèn)水環(huán)境綜合整治與管理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國水環(huán)境實(shí)際情況，建議重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

（1）堅(jiān)持各過程權(quán)責(zé)明確、合理分工、有效合作、多方配合，保證資金分配科學(xué)且使用效率高。

（2）注重污染源頭控制，通過立法約束、嚴(yán)格執(zhí)法、公眾監(jiān)督等層面，嚴(yán)格管控水環(huán)境質(zhì)量。

（3）建立長效機(jī)制，側(cè)重生態(tài)修復(fù)和重建、群落結(jié)構(gòu)優(yōu)化及生態(tài)系統(tǒng)的長期穩(wěn)定平衡，通過先進(jìn)而成熟的技術(shù)應(yīng)用，踐行綜合整治理念，充分發(fā)揮生態(tài)效益與社會(huì)效益。

（4）完善評(píng)估體系、方法與指標(biāo)，通過多層次、多維度評(píng)估水環(huán)境綜合整治與管理的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)以及效果。

（5）重視信息化建設(shè)，充分發(fā)揮信息分享功能，調(diào)動(dòng)公眾對(duì)水環(huán)境保護(hù)的意識(shí)與積極性，充分發(fā)揮公眾參與作用。

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