農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的生命周期成本研究

杜焱強(qiáng)　吳娜偉　丁丹　劉平養(yǎng)

摘要 農(nóng)村環(huán)境治理是中國當(dāng)前面臨的重要挑戰(zhàn)。近年來，新型的政府和社會資本合作模式（PPP）成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)，逐漸被應(yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域。但是，農(nóng)村環(huán)境治理具有典型的微利市場特征，且受快速城市化引發(fā)的空心化及老齡化等因素的影響，多種問題相互交織、錯綜復(fù)雜；而PPP模式本質(zhì)上對市場機(jī)制和配套制度依賴性高，客觀要求存在長期穩(wěn)定的回報機(jī)制。PPP模式是否適用于農(nóng)村環(huán)境治理，客觀需要深入、系統(tǒng)的研究。本文基于生命周期視角，結(jié)合農(nóng)村環(huán)境治理和PPP項目的特征，構(gòu)建了農(nóng)村環(huán)境治理的PPP模式生命周期成本的分析框架；并選擇中國首例農(nóng)村生活垃圾處理PPP項目，分別測算其生命周期綜合成本及其不同情景下變動趨勢。研究發(fā)現(xiàn)：①生命周期成本分析是PPP模式有效性研究的重要方法，適用于PPP項目周期較長的特征，能夠避免以短期有效性代替長期有效性、以單一環(huán)節(jié)有效性代替整體有效性的問題，實現(xiàn)科學(xué)、全面的評價，為決策提供可靠支撐。②農(nóng)村環(huán)境治理的微利市場特征對PPP模式的生命周期成本有效性影響較大。以全國首個農(nóng)村生活垃圾處理PPP項目為例，理想狀態(tài)下政府與社會資本的生命周期成本分別為660元/t和627元/t，社會資本的營利空間遠(yuǎn)低于行業(yè)平均水平。③農(nóng)村環(huán)境治理PPP項目的生命周期成本變動較大，受項目設(shè)計、農(nóng)村勞動力稀缺程度、快速城市化和農(nóng)村空心化程度、治理政策和需求變化以及社會資本類型等諸多因素影響。④農(nóng)村環(huán)境治理的PPP模式需要因地制宜，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H和中長期發(fā)展規(guī)劃，從生命周期成本的角度進(jìn)行科學(xué)合理的判斷，審慎推進(jìn)。這對政府的治理能力提出了更高的要求，需要在激勵社會資本進(jìn)入、合理選擇社會資本、健全談判協(xié)商機(jī)制、完善長效監(jiān)管機(jī)制、推動多元共治等方面深入制度創(chuàng)新，以保障項目穩(wěn)定及有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境治理；PPP模式；生命周期成本；成本有效性

中圖分類號 X321

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）11-0162-09 DOI：10.12062/cpre.20180125

農(nóng)村環(huán)境問題一直是我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的突出問題，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的巨大挑戰(zhàn)[1-2]。一方面，農(nóng)村環(huán)境污染形勢日益嚴(yán)峻，治理任務(wù)重、投入需求大；另一方面，傳統(tǒng)的自上而下農(nóng)村環(huán)境治理模式無論在投入強(qiáng)度還是治理效率方面，都存在嚴(yán)重的缺陷。如何推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治并建立長效機(jī)制，已成為中央和各級地方政府面臨的主要挑戰(zhàn)[3]。近年來，PPP（Public Private Partnership，政府和社會資本合作）作為一種提高公共產(chǎn)品供給效率、緩解政府財政壓力的重要手段之一，引起了學(xué)術(shù)界和政府部門的高度重視，并且越來越多地嘗試應(yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域[4]，如福建等地甚至規(guī)定農(nóng)村生活垃圾和污水治理方面必須采用PPP模式。

與此同時，PPP模式相關(guān)研究也快速發(fā)展。諸多學(xué)者基于不同視角（經(jīng)濟(jì)或社會，責(zé)任整合、風(fēng)險控制和締約不完全等），采取多種研究方法（成本收益、AHP和DEA等），分析PPP模式的治理績效、物有所值和項目有效性[5-7]。主要分為兩類：一是基于PPP概念及理論等構(gòu)建效率測算指標(biāo)或框架，如熊偉[8]以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向構(gòu)建“對象-主體-過程”的分析框架研究PPP模式的綜合效率問題；二是基于現(xiàn)有實踐案例或項目特征分析PPP效率甚至其影響因素，比如汪文雄[9]通過結(jié)構(gòu)方程對湖南和湖北的PPP 模式下農(nóng)地整理項目前期階段效率進(jìn)行測算；張萬寬[10]選擇中國、俄羅斯、波蘭等國家分析PPP績效的關(guān)鍵影響因素。

已有研究在基礎(chǔ)理論、分析框架和評價方法等方面的突破，主要適用于城市基礎(chǔ)建設(shè)、軌道交通等領(lǐng)域；國內(nèi)外PPP模式的應(yīng)用也主要集中在這些領(lǐng)域。而將PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村環(huán)境治理的做法是中國獨(dú)有的創(chuàng)新[11]，國內(nèi)外相關(guān)的研究都十分匱乏。盡管中國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有較好的PPP模式應(yīng)用經(jīng)驗，諸如城市的生活垃圾和污水處理等固定收益的項目都較早付諸實踐[11-12]，然而這些經(jīng)驗是否適用于農(nóng)村環(huán)境治理依然有待系統(tǒng)研究。本文擬嘗試構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的有效性評價框架，并通過典型案例應(yīng)用，明確有效性邊界并識別其影響因素。

1 文獻(xiàn)綜述及分析框架

1.1 文獻(xiàn)回顧

農(nóng)村環(huán)境治理已成為鄉(xiāng)村振興中亟需破解的難題。近些年，國內(nèi)外不少學(xué)者認(rèn)為，在政府主導(dǎo)治理模式之外，應(yīng)當(dāng)引入社會資本參與農(nóng)村環(huán)境治理。在歐洲，PPP模式已經(jīng)成為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要且流行手段[13]，在諸如完善農(nóng)業(yè)生態(tài)管理、解決城鄉(xiāng)環(huán)境服務(wù)不平等方面得到了成功的應(yīng)用[14]。PPP模式并非新生事物。盡管迄今為止，關(guān)于PPP仍不存在唯一公認(rèn)的定義，但是諸多研究均認(rèn)可，PPP強(qiáng)調(diào)的是在公共物品/服務(wù)領(lǐng)域的一種長周期的，基于談判協(xié)商和風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的合作供給模式[13]，它可分為及制度、政策層面，治理組織、管理結(jié)構(gòu)層面以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理等方面。

相對而言，PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等方面的有效性一直備受爭議，成為學(xué)界的熱點(diǎn)問題[15]。國內(nèi)外學(xué)者對此開展了大量研究，具體內(nèi)容涉及不完全合同等風(fēng)險、融資模式、運(yùn)營效率、成功關(guān)鍵因素、優(yōu)勢及制約條件等[3]，其中關(guān)于該模式是否有效存在兩種聲音：一是認(rèn)為PPP模式屬于高效率的治理工具，諸如Karki[6]利用29個項目估算PPP是否能節(jié)省成本，結(jié)果發(fā)現(xiàn)相對傳統(tǒng)的計劃而言實際成本節(jié)約了17%。二是認(rèn)為PPP模式是低效甚是是無效的[16]，例如Patil[7]通過實證指出 PPP 合同比傳統(tǒng)模式的代價更高，既浪費(fèi)資源又置政府于不確定風(fēng)險中。一些研究進(jìn)一步認(rèn)為，導(dǎo)致PPP模式有效性爭議的一個重要原因是不同研究所涉及的領(lǐng)域、針對的環(huán)節(jié)及采用的方法不一樣[17]。PPP涉及工程、經(jīng)濟(jì)、會計和公共政策等多學(xué)科，不完全契約、項目區(qū)分、委托代理、公共產(chǎn)品和全生命周期等理論都為分析PPP問題提供了理論原型[18]。譬如Hart[19]在不完全合同理論范圍內(nèi)強(qiáng)調(diào)了建設(shè)和運(yùn)營的效率問題；Martimort[20]基于委托代理理論考慮激勵成本問題且項目的外部不確定性較大之時會導(dǎo)致風(fēng)險過高進(jìn)而降低PPP項目效率；Hodge[21]結(jié)合項目區(qū)分理論并論證了PPP模式會增加社會成本。

考慮PPP模式涉及的項目周期較長（基本都在10～50年），單一時間截面或者單一環(huán)節(jié)的研究始終存在以偏概全的問題。因此，從項目生命周期的視角進(jìn)行PPP模式的研究，得到了越來越多的重視和響應(yīng)[22]。實際上，美國一系列法律明確要求2年以上的公共設(shè)施必須結(jié)合生命周期理論進(jìn)行成本效率核算，并且成為各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的決策工具[23]。較為遺憾的是，國內(nèi)全生命周期理論較多側(cè)重PPP項目風(fēng)險識別、主體動態(tài)博弈等，而專門針對PPP項目效率或成本問題鮮有研究。

生命周期成本分析是從項目生命周期的角度，考慮各個環(huán)節(jié)的所有成本，進(jìn)行整體性評價[24]。相對于單一環(huán)節(jié)有效性評價和時間截面有效性評價，它能夠更加全面、準(zhǔn)確地反映項目的整體有效性[25]；與傳統(tǒng)的項目效率分析方法相比，它不僅能識別技術(shù)的成本有效性，還可分析不同情景下運(yùn)營成本的動態(tài)變化并折算現(xiàn)值加以綜合對比。我國農(nóng)村當(dāng)前正處于快速城市化進(jìn)程中，人口和其他資源要素快速動態(tài)變化，不能應(yīng)用基于穩(wěn)定或靜態(tài)視角的分析方法。因此，本文構(gòu)建了農(nóng)村環(huán)境治理的生命周期成本分析框架，通過典型案例研究分析PPP項目的有效性，并通過多情景分析識別相應(yīng)的影響因素?；诖?，一方面可以在時間尺度一致情景下合理分配各環(huán)節(jié)成本，盡可能避免以當(dāng)前的有效性代替長期有效性而產(chǎn)生建而無用、建而不用等情況；另一方面，在農(nóng)村環(huán)境污染治理的工程技術(shù)多元化情景下，可以通過分析單環(huán)節(jié)的成本變動而影響其他環(huán)節(jié)等情形，有利于識別適宜工程技術(shù)、優(yōu)化決策機(jī)制。

1.2 分析框架

PPP模式不同劃分方法和應(yīng)用領(lǐng)域所包含的生命周期階段以及其對應(yīng)的成本各不相同。按照PPP操作實務(wù)，全流程包括項目識別（項目發(fā)起和篩選、物有所值評價、財政承受能力認(rèn)證）、項目準(zhǔn)備（組織管理架構(gòu)、編制實施方案）、項目采購（資格預(yù)審、談判與合同簽署等）、項目執(zhí)行（項目建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)等）和項目移交。美國國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究院Handbook 1995版中，將PPP生命周期成本定義為“擁有、運(yùn)行、維護(hù)和處置某一項目所發(fā)生的成本在一段時期內(nèi)的貼現(xiàn)值”[26]；Hoppe[27]認(rèn)為PPP階段涵蓋規(guī)劃、設(shè)計、融資、建設(shè)和管理等流程，尤其是建設(shè)和管理處于核心。結(jié)合諸多學(xué)者已有研究[28]，本文將PPP生命周期劃分前期決策、建設(shè)、運(yùn)維和廢棄（移交）四個主要階段。

PPP項目本身整體工程量大、合同周期長及采購金額高；農(nóng)村環(huán)境涉及利益相關(guān)方較多，各主體有效溝通、工程設(shè)施項目順利落地等需要大量時間進(jìn)行談判、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，因而會產(chǎn)生高昂的時間成本。同時農(nóng)村環(huán)境治理為一個典型的環(huán)保項目，也要考慮其末端處理過程中可能導(dǎo)致的二次污染并引發(fā)健康損失、生態(tài)破壞和鄰避等環(huán)境成本[29]。具體分析流程見表1。

1.3 計算模型

生命周期成本分析強(qiáng)調(diào)項目生命周期范圍內(nèi)的成本綜合比較，需要將長期的成本轉(zhuǎn)換為當(dāng)期成本，從而識別綜合的直接成本或收益現(xiàn)金流（忽略替代方案的選擇）并優(yōu)化決策者的方案選擇[30]。依據(jù)以上分析框架，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理PPP項目的生命周期成本計算公式，具體如下：

式（1）為時間成本計算公式，其中，TFC是項目計劃之后所需時間產(chǎn)生固定成本，TLC為項目因提前或延期所造成的損失成本（可正或負(fù)），TCC為項目時間比較成本（項目實際使用時間同項目社會平均時間的差值），時間成本貨幣化具體計算見楊衛(wèi)東研究。

式（2）中，i為不同濃度區(qū)域的編碼，ri為不同濃度區(qū)域的二噁英致癌的概率，p為每平方公里人口數(shù)量，Ai表示i區(qū)域所占面積，costi表示個體生命價值，costc醫(yī)療費(fèi) 用，具體推導(dǎo)請見宋國君等[32]學(xué)者研究。

式（3）中LCC為項目全生命周期成本（萬元），其中：

C1為PPP項目決策成本；C2為每年建設(shè)成本；C3為每年運(yùn)營成本；C4為廢棄成本；N為合同規(guī)定的特許經(jīng)營期限，n為具體的第幾年；r為貼現(xiàn)率。

式（4）AWC為生命周期視角下平均每噸環(huán)境要素（水、垃圾等）處理成本（萬元/t），其中Qn為第n年環(huán)境污染處置量（t/d）。需說明的是，我國農(nóng)村環(huán)境治理的PPP項目還處于實踐探索階段。受制于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文暫時不考慮時間成本和環(huán)境成本的影響，主要依據(jù)式（3）和式（4）計算其生命周期成本。

2 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

2.1 案例概況

Q縣是國內(nèi)第一個采用PPP模式進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾處理的地區(qū)。該縣農(nóng)村人口38萬，轄10個鎮(zhèn)、106個行政村和2 439個村民組，2016年該村農(nóng)民人均年支配收入11 207元。為徹底解決農(nóng)村生活垃圾污染問題，該縣于2014年通過競爭性磋商積極引進(jìn)社會資本，實現(xiàn)全縣農(nóng)村生活垃圾治理全覆蓋。項目建設(shè)規(guī)模為日垃圾處理量110 t/d，項目總投資35 000萬元，服務(wù)承包期10年，具體流程見圖1。

Q縣案例具有較好的典型性和代表性。生活垃圾是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最主要的污染源之一，在未引入社會資本之前，政府主導(dǎo)的環(huán)境綜合整治效果不如人意；隨后開始探索PPP模式并取得了顯著的效果，成為農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域首個入選全國示范PPP項目庫的項目，是政府部門、媒體、企業(yè)及高校等參觀學(xué)習(xí)的樣板，具有一定的典型性。Q縣農(nóng)村與全國其他農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)水平（2016年全國農(nóng)村居民人均可支配收入12 363元）、人口流動、垃圾處理方式等方面具有代表性與同質(zhì)性。

2.2 模型基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源

課題組主要通過實地訪談、企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)和政府年度報告等方式獲取數(shù)據(jù)。首先，課題組于2017年7月對Q縣進(jìn)行了實地調(diào)研，考察了農(nóng)村生活垃圾PPP項目從收集、臨時中轉(zhuǎn)到清運(yùn)的全過程，以及項目的管理和監(jiān)控系統(tǒng)；對主要相關(guān)者進(jìn)行了深度訪談，包括政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)分管負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村委、保潔員和普通村民等；召開了典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的座談會和進(jìn)入農(nóng)村現(xiàn)場觀察，進(jìn)一步了解PPP項目的實際運(yùn)作情況及存在的問題。其次，課題組通過調(diào)研和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫等渠道獲取了PPP項目的文字材料，包括各種合同文本、財務(wù)報告、評估報告、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，并通過文本分析獲取數(shù)據(jù)。最后，勞動力價格、人口變化、政府治理需求等情景及數(shù)據(jù)截取于政府年度報告和項目相關(guān)主體訪談。貼現(xiàn)率（4.65%）通過引用同花順固廢處理行業(yè)數(shù)據(jù)計算WACC（平均資本成本）獲得。由于分析案例為全國首例，為相對保證計算客觀及數(shù)據(jù)合理，在計算過程中多次因準(zhǔn)確度與企業(yè)及政府電話訪談，同時針對測算結(jié)果向環(huán)保行業(yè)PPP專家咨詢。

2.3 指標(biāo)及數(shù)據(jù)說明

基于政府角度而言，方案識別、績效考核等都依賴政府高效治理能力，其成本包括項目決策，購買服務(wù)和考核監(jiān)管。在決策成本中考慮項目論證、招投標(biāo)等費(fèi)用。購買服務(wù)為政府依據(jù)企業(yè)的運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)（清掃保潔費(fèi)和收運(yùn)服務(wù)費(fèi)），在勞動力上升及油價上漲等情況下服務(wù)費(fèi)也會相應(yīng)變化。有效監(jiān)管是PPP項目成功與否的關(guān)鍵?？己吮O(jiān)管分為常規(guī)考核、抽查（節(jié)假日、迎檢等時間段）和第三方評估，該項目都采用該三種類型的考核方式。

基于社會資本而言，PPP項目生命周期成本包括前期成本、建設(shè)成本、運(yùn)行成本和廢棄成本：①前期成本指企業(yè)尋找并爭取進(jìn)入的機(jī)會相關(guān)成本和融資所產(chǎn)生的費(fèi)用。由于該企業(yè)與當(dāng)期政府有較好前期合作關(guān)系，故競標(biāo)成本暫時不考慮。②建設(shè)成本包括工程建設(shè)、設(shè)備購置、土地成本。基建所利用土地規(guī)模較小，且基本是村道路兩旁的公用地或荒地，因此假定其土地獲得成本為0。垃圾處理項目的設(shè)備購置并非一次性投入，后續(xù)的跟新及替換（不含設(shè)施設(shè)備的非正常損耗、維修等費(fèi)用）需累積性投入。③運(yùn)維成本主要包括垃圾焚燒、人工支出、管理費(fèi)用和其他開支4個方面，其中其他開支主要包括項目運(yùn)營和系統(tǒng)維修等費(fèi)用，依據(jù)其他類似相關(guān)算法[18]，按機(jī)械設(shè)備原價值的0.5%計算。④廢棄或移交成本層面，垃圾桶和垃圾清運(yùn)車使用壽命較短，基本在特許經(jīng)營期結(jié)束時廢棄；垃圾收集站采取深埋式密封式建設(shè)，面積較小且對周邊生態(tài)環(huán)境及農(nóng)戶生活影響較小，故不需要修復(fù)平整。若特許經(jīng)營期滿轉(zhuǎn)交政府，主要涉及項目資產(chǎn)清算、性能測試和績效評價等方面，該成本難以獲得數(shù)據(jù)支撐，因此假定廢棄成本為0。具體計算說明見表2。

3 計算結(jié)果與分析

3.1 LCC0：農(nóng)村生活垃圾處理生命周期成本測算

基于以上分析框架和數(shù)據(jù)，農(nóng)村生活垃圾不同主體（政府和企業(yè)）的生命周期各環(huán)節(jié)成本計算結(jié)果見表3。該P(yáng)PP項目年均垃圾產(chǎn)生量為25 600 t，即垃圾人均日產(chǎn)量為0.19 kg；依據(jù)式（3）和式（4）測算出企業(yè)生命周期成本為627元/t，政府處理垃圾成本為660元/t，兩者間的成本差額為33元/t。若按投資收益來看，每噸垃圾處理的回報率為5.2%，而早期其他領(lǐng)域的PPP項目設(shè)定的固定投資回報率為8%～10%[9]。相較而言，該P(yáng)PP模式處于微利水平。

另外從圖2可知，企業(yè)生命周期成本中運(yùn)維成本占比例最高（高達(dá)70%），而前期成本和建設(shè)成本相對較少。由此可見，與傳統(tǒng)政府模式所引發(fā)的“重建設(shè)，輕管理；重投資，輕運(yùn)營；重技術(shù)，輕機(jī)制”等困境而言，PPP模式具有建設(shè)、運(yùn)營和管理捆綁優(yōu)勢，并非只簡單負(fù)責(zé)基礎(chǔ)建設(shè)而忽視運(yùn)營和維護(hù)。在政府通過治污績效購買服務(wù)情形下，PPP通過“專業(yè)的人干專業(yè)的事”提高治污運(yùn)營效率并增加企業(yè)利潤，進(jìn)而保障項目全過程管理和提質(zhì)增效。

3.2 LCC1：設(shè)計垃圾量與實際垃圾量的影響

PPP項目設(shè)計量與實際量兩者間差距，是考驗設(shè)計是否合理的一項關(guān)鍵指標(biāo)[8]?？煽闯?，設(shè)計量為110 t/d，人均日產(chǎn)量為0.30 kg，而實際處理量僅達(dá)其63.33%。在設(shè)計量下企業(yè)垃圾處理成本為372元/t，遠(yuǎn)低于LCC0政府的660元/t。這意味著，后續(xù)項目運(yùn)行中人口遷入或垃圾產(chǎn)量增加會提高資源利用效率而降低整個運(yùn)維成本，企業(yè)盈利空間將繼續(xù)增加。然而，企業(yè)在未達(dá)到規(guī)模設(shè)計下依舊可享受保底量的固定服務(wù)付費(fèi)，即將垃圾量不足的業(yè)績風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府。

合理設(shè)計項目規(guī)模是PPP項目核心優(yōu)勢，為何依舊會出現(xiàn)設(shè)計過度現(xiàn)象？傳統(tǒng)的政府供給模式因?qū)I(yè)能力有限等原因易導(dǎo)致項目設(shè)計不合理，引入社會資本初衷在于篩掉白象項目進(jìn)而提高整體社會福利。然而，實踐中農(nóng)村環(huán)境問題要復(fù)雜得多：一是農(nóng)村生活垃圾人均日產(chǎn)量并未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。不同地域、經(jīng)濟(jì)水平、自然條件及人口流動所導(dǎo)致垃圾產(chǎn)生量及類型各不相同，尤其農(nóng)村人口流動性對其提出巨大挑戰(zhàn)，例如住建部建議均值采用0.47 kg/d，而該案例中垃圾實際量僅有0.19 kg/d。二是社會資本的逐利本性影響始終存在。在缺乏有效監(jiān)督和約束的情況下，社會資本總是追逐利潤的最大化，進(jìn)而利用自身優(yōu)勢將保底量“蛋糕做大”，增加企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投資回報而不是降低公共服務(wù)的供給成本。

3.3 LCC2：勞動力價格變動的影響

農(nóng)村生活垃圾處理的收集環(huán)節(jié)依然是勞動密集型部分，故勞動力價格對PPP的項目生命周期成本影響很大[24]。由于當(dāng)前農(nóng)村空心化與老齡化嚴(yán)重，勞動力機(jī)會成本快速上升，造成垃圾處理的人工成本也隨之上升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該P(yáng)PP項目保潔員的平均年齡達(dá)到了63歲，且極少60歲以下的人愿意加入。在PPP模式下，保潔員工作臟、臭、累的性質(zhì)并沒有改變，加上山區(qū)交通危險，已經(jīng)出現(xiàn)了因保潔員退出而得不到補(bǔ)充、進(jìn)而不得不提高工資的情況。這一趨勢仍將持續(xù)相當(dāng)長的時間?；诖?，本文參照該省份通貨膨脹水平和縣域的城鎮(zhèn)從業(yè)人員平均工資增長率，假設(shè)勞動力價格年均向上波動2%，5%和10%三種情形，得到生命周期成本變化情況（圖3）。

可看出，隨著勞動力成本不同程度的上漲企業(yè)LCC將出現(xiàn)較大波動。三種增長速度下，均出現(xiàn)了零利潤點(diǎn)：2%增幅在第6年，5%增幅在第3年，10%增幅在第2年。然而該P(yáng)PP合同中調(diào)價機(jī)制規(guī)定只有在當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)上漲幅度超過20%時才可調(diào)整績效服務(wù)費(fèi)，即在該范

圍內(nèi)企業(yè)每噸垃圾處理費(fèi)用將虧損28元。實際上，Q縣2016年城鎮(zhèn)從業(yè)平均工資增長率5.1%，按照該比例第3年就會出現(xiàn)虧損。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前企業(yè)微利空間更多建立在勞動力成本較低基礎(chǔ)上。而隨著農(nóng)村勞動力稀缺程度的不斷增加，勞動力價格上漲難以避免[33]，甚至威脅到PPP項目的可持續(xù)性。這一問題是農(nóng)村空心化和老齡化背景下農(nóng)村環(huán)境治理面臨的共性問題，不能將責(zé)任完全轉(zhuǎn)嫁給社會資本。為此，需要發(fā)揮PPP模式以政府與社會資本密切合作為核心的優(yōu)勢，共同應(yīng)對、共擔(dān)成本，例如共同促進(jìn)資本對臟、累、臭的勞動投入的深入替代，進(jìn)而吸引更多的人加入到農(nóng)村環(huán)境治理中。

3.4 LCC3：農(nóng)村人口變化的影響

相對于城市環(huán)境治理而言，農(nóng)村的區(qū)域性、邊緣性和分散性等特有屬性造成資源利用效率會低于城市[34]。諸多學(xué)者發(fā)現(xiàn)人口密集程度對垃圾處置成本影響較大，雖生活垃圾沉沒成本相對較小且后續(xù)調(diào)整空間較大，但總體上人口越集聚、垃圾產(chǎn)生量就越大，就越有利于設(shè)施設(shè)備及人力資源等高效利用而降低單位成本[35]。當(dāng)前農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，無論是空心化抑或因產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的人口匯入，都會引發(fā)垃圾產(chǎn)生量和各項投入成本的連鎖變化。由此，本文假定人口快速導(dǎo)入、人口保持穩(wěn)定和人口空心化三種情景，其對生命周期成本影響見表4。

從表4可知，人口密度對農(nóng)村生活垃圾處理的生命周期成本具有顯著影響，即隨人口不斷下降，生活垃圾處理的生命周期成本相對應(yīng)提高，企業(yè)盈利的空間逐漸被壓縮。在空心化情景下，其每噸垃圾處理成本高于LCC0政府的131元。深層次理解，人口分散及規(guī)模量小導(dǎo)致前期處理設(shè)施大量閑置，也難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)進(jìn)而加劇農(nóng)村環(huán)境治理的微利性。這也相應(yīng)論證諸多學(xué)者觀點(diǎn)[36]，農(nóng)村流動性特點(diǎn)對農(nóng)村環(huán)境治理帶來巨大挑戰(zhàn)，也不可能為PPP項目的長期性提供穩(wěn)定環(huán)境，進(jìn)而增加隱性成本（例如破碎化的監(jiān)管成本、不一致的內(nèi)在激勵等）。

3.5 LCC4： 政府環(huán)境治理需求的影響

相對于前面所分析的建設(shè)風(fēng)險（規(guī)模缺陷），人口密度（需求風(fēng)險及流動性強(qiáng)）、業(yè)績風(fēng)險（勞動力成本上升）等因素，政策風(fēng)險（環(huán)境政策變動、領(lǐng)導(dǎo)更換）不確定性更大，對PPP項目的沖擊也更大[20]。我國當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系仍待建立，因此必須考慮其潛在的政策風(fēng)險。在本案例中，主要的政策風(fēng)險是對深埋式垃圾收集站的滲濾液處理標(biāo)準(zhǔn)的提高，導(dǎo)致前期基礎(chǔ)設(shè)施投入提前報廢（預(yù)期使用5，實際使用1）?；诖?，計算發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的生命周期成本上升為671元/t，比LCC0政府成本高于11元。

無論政策風(fēng)險導(dǎo)致的成本增加由企業(yè)承擔(dān)還是政府承擔(dān)，都會拉高整個垃圾處理生命周期成本，甚至可能導(dǎo)致PPP項目的失敗。在農(nóng)村環(huán)境治理微利市場特征以及農(nóng)村環(huán)保制度不健全等導(dǎo)致較高的政策風(fēng)險的雙重作用下，如何建立適度的彈性空間促使企業(yè)和政府雙贏，在合同設(shè)計和PPP制度安排中至為關(guān)鍵。

3.6 社會資本類型的影響

綜上所述，在農(nóng)村環(huán)境治理的不同情景下，農(nóng)村生活垃圾治理PPP項目的盈利空間動態(tài)變化，但基本屬于不盈利狀態(tài)（見表5）。例如，在勞動力價格年均上漲5%情景中，企業(yè)每噸處理成本虧損可高達(dá)147元。如果考慮到多

重情景的疊加，那么社會資本面臨的盈利空間將更小。但是，實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該項目中社會資本并未陷入盈利困境，反而在短時間內(nèi)獲得了快速的發(fā)展。關(guān)鍵原因在于，該社會資本是農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)業(yè)鏈中產(chǎn)業(yè)資本，是專業(yè)從事相關(guān)設(shè)備、機(jī)械生產(chǎn)的制造商。雖然在PPP模式中的服務(wù)費(fèi)收取環(huán)節(jié)利潤較為薄弱，但是卻依靠PPP模式，成功實現(xiàn)了從低利潤的產(chǎn)品制造向高利潤、高附加值的一體化解決方案等服務(wù)環(huán)節(jié)的延伸；同時，各類產(chǎn)品在PPP項目中的應(yīng)用反過來能夠促進(jìn)研發(fā)、獲得技術(shù)優(yōu)勢。隨著Q縣PPP項目的示范效應(yīng)和社會影響的擴(kuò)大，社會資本的品牌效應(yīng)進(jìn)一步提升，也帶來了新的利潤空間。

因此，對政府而言，選擇何種類型的社會資本也不能“一放了之”，需要根據(jù)項目的實際特征審慎選擇。總體而言，產(chǎn)業(yè)資本相比金融資本具有一定的優(yōu)勢，而且應(yīng)引導(dǎo)和激勵該類型社會資本的進(jìn)入。需說明的是，農(nóng)村環(huán)境治理PPP項目具有隨機(jī)性、長期性和復(fù)雜性，諸多風(fēng)險或不確定性更多是動態(tài)變化且共同非線性作用生命周期成本，例如人口空心化同時勞動力極為缺乏且價格上漲幅度過大等。本文只著重分析某情景的獨(dú)立影響，交互變動及其相關(guān)性有待進(jìn)一步研究。

4 結(jié)論與建議

本文基于生命周期視角，結(jié)合農(nóng)村環(huán)境治理和PPP模式的特征，構(gòu)建了農(nóng)村環(huán)境治理PPP項目的生命周期成本分析框架，并通過對中國首例農(nóng)村生活垃圾處理PPP項目的典型案例分析，計算了PPP項目生命周期成本及不同發(fā)展情景下的動態(tài)變化。結(jié)合國外PPP項目及農(nóng)村環(huán)境治理經(jīng)驗，主要結(jié)論及建議如下：

（1）生命周期成本分析可作為一個嘗試性闡釋PPP模式有效性的分析框架。PPP 項目周期較長，采用生命周期的分析視角，可以避免以短期有效性代替長期有效性、以單一環(huán)節(jié)有效性代替整體有效性的問題。對農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域而言，還有助于識別不同發(fā)展情景、不同技術(shù)選擇等對生命周期成本的影響，為科學(xué)決策提供支撐。

（2）農(nóng)村環(huán)境治理的PPP模式需要因地制宜、審慎推進(jìn)。一方面是因為農(nóng)村環(huán)境治理具有典型的微利市場特征；另一方面是因為農(nóng)村環(huán)境治理問題與快速城市化、農(nóng)村空心化以及治理需求的變化等流動性問題相互交織，加大了PPP模式持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的難度。因此，不能一擁而上，也不能因噎廢食，需要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H和中長期發(fā)展規(guī)劃，從生命周期成本的角度進(jìn)行科學(xué)合理的判斷。

（3）農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式對政府的治理能力提出了更高的要求。我國農(nóng)村環(huán)境污染區(qū)域差異性大且農(nóng)村社會正處于轉(zhuǎn)型期，治理問題復(fù)雜多變，又是微利市場，如何吸引社會資本進(jìn)入、合理選擇社會資本、建立健全談判協(xié)商機(jī)制、完善長效監(jiān)管機(jī)制，又如何激發(fā)社會資本、農(nóng)民和村集體等利益相關(guān)主體的積極性，實現(xiàn)多元共治等問題，都考驗政府的治理智慧以及制度創(chuàng)新的能力。

（編輯：王愛萍）

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Abstract Rural environmental treatment is a serious challenge in China. In recent years， the new type of PublicPrivate Partnership （PPP） is attracting social attention， and gradually applied to rural environmental treatment. However， rural environmental treatment is a market with little profit， affected by social factors such as rural population hollowing and aging caused by the rapid urbanization. Meanwhile， PPP model is strongly dependent on the well functioned market mechanism and policy supporting system， and requires a longterm and stable return mechanism. Therefore， whether PPP model is suitable for rural environment treatment is still to be studied systematically. From the life cycle perspective， based on the characteristics of rural environmental governance and PPP projects， this paper constructs analysis framework of life cycle cost. Then it applies the first Chinas rural domestic waste treatment PPP project， to calculate its life cycle cost and identify the influencing factors under different scenarios respectively. The results show that： ①Life cycle cost analysis is a useful way of studying the validity of PPP model， well fit for its longterm requirement， and helps decision makers by avoiding of using short term cost effectiveness to replace the long term effectiveness， or using the singlesegment cost effectiveness to replace integrative cost effectiveness. ②Rural environmental treatment is a market with little profit， which significantly influences the life cycle cost effectiveness of PPP projects. Even under an ideal state， the life cycle cost for the government and the social capital was 660 yuan/t and 627 yuan/t respectively. The profit for social capital is much lower than average level. ③The life cycle cost effectiveness of PPP projects varies significantly due to the influences of project designs， the scarcity of rural labors， rapid urbanization and the rural population hollowing， change of demand and policy and environmental standards， and types of social capitals. ④The application of PPP model in rural environmental treatment should be based on scientific and reasonable judgments on life cycle cost effectiveness， as well as suitable to local conditions， and combined with medium and long term development plans. Consequently， it puts forward a higher demand for governance capacity of governments， such as encouraging the entry of social capital， choosing appropriate social capitals， improving negotiation mechanism， establishing longterm supervision mechanism， and promoting pluralistic common treatment to ensure the stable and effective operation of the PPP project.

Key words rural environmental treatment； PPP model； life cycle cost； cost effectiveness