農(nóng)民工培訓政策研究述評

袁小平 王娜

【摘 要】培訓作為就業(yè)促進的重要方式，是一種重要的機會福利，只有從社會福利的角度分析才能更契合培訓的實質(zhì)。當前的農(nóng)民工培訓正面臨著“多而無效”難題，通過引入社會政策的新視角，分別從福利供給者和行動者角度討論國家、市場和社會三個主體在當前農(nóng)民工培訓政策中的角色與責任，可以較好地找尋出農(nóng)民工培訓政策失靈的結(jié)構(gòu)性原因。對國內(nèi)學界關(guān)于國家、市場與社會在農(nóng)民工培訓領(lǐng)域內(nèi)角色與功能的研究進行綜述，發(fā)現(xiàn)既有研究存在隔離式研究取向，僅側(cè)重關(guān)注三者的某一面向，而對三者的合作研究關(guān)注相對不足。下一階段的研究應更多從治理視角出發(fā)，從制度、行動兩方面加強農(nóng)民工培訓主體間的關(guān)系研究，才能破解當前農(nóng)民工培訓“多而無效”的難題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工培訓；國家；市場；社會

【中圖分類號】G725 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）11-0060-08

一、農(nóng)民工培訓與社會政策的關(guān)系

培訓作為一種重要的機會福利，有助于促進機會平等，它是當前世界各國促進就業(yè)的重要手段。從社會福利的發(fā)展脈絡(luò)來看，隨著凱恩斯主義和新自由主義在上世紀相繼遇到“社會危機”，安東尼·吉登斯提出的“第三條道路”這一社會框架逐漸被福利國家所接受。他主張建設(shè)積極的福利社會，強調(diào)“無責任即無權(quán)利”的福利觀，提倡對人力資本投資，實行發(fā)展性社會福利。在這一背景下，福利國家在促進就業(yè)方面紛紛加強了對培訓的投資。

當前，我國農(nóng)民工培訓正處于“多而無效”的尷尬境地：一方面全社會投入的資本不斷加大；另一方面成效甚微，進展緩慢。雖然現(xiàn)在關(guān)于農(nóng)民工培訓的研究可謂汗牛充棟，但既有的研究對這些問題缺乏很明顯的解釋力。通常只關(guān)注農(nóng)民工培訓的具體過程，沒有看到多方力量在農(nóng)民工培訓“場域”中的力量顯現(xiàn)與關(guān)系形態(tài)，更沒有看到“培訓即福利”這一實質(zhì)性問題，導致“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，看似針對性很強，其實是治標不治本。所以，本文認為應從社會政策視角出發(fā)，界定國家、市場和社會在農(nóng)民工培訓這一社會福利中所扮演的角色和承擔的責任。具體而言，分別從國家、市場與社會三個側(cè)面來進行。

二、國家視角下的農(nóng)民工培訓研究

國家在社會政策中扮演著重要的角色。羅斯在《相同的目標、不同的角色——國家對福利多元組合的貢獻》一文中對國家角色進行了界定，[1]其中最重要的兩種角色是福利制度供給者和行動者。供給者角色主要是將國家當成一種從宏觀制度來看待福利的來源，例如伊瓦斯的福利三角理論；行動者角色側(cè)重分析國家在福利供給中的自主性，例如斯考切波的“國家中心主義”。

1.作為福利制度供給者的國家

在農(nóng)民工培訓政策的研究中，許多學者將國家看成一種制度來對待，他們分別研究了制度變遷、[2]制度效果、[3]制度匹配、[4]制度執(zhí)行、[5]制度評估[6]以及制度設(shè)計理念、[7]制度調(diào)整[8]等方面。總體來看，學者們都認為作為福利制度的國家角色對于農(nóng)民工培訓政策的支持是不可或缺，但同時由于激勵機制、評估體系、政策宣傳引導等方面的不足，導致政策實施效果大打折扣。為了更好地闡述國家的制度供給角色，本文從按照制度發(fā)生發(fā)展邏輯將制度供給研究細分為制度設(shè)計理念、制度內(nèi)容、制度執(zhí)行與項目落地以及制度匹配和評估四個部分。

首先，在制度設(shè)計理念方面，許多學者紛紛指出，政府應改變之前對農(nóng)民工就業(yè)區(qū)別對待的理念，重視農(nóng)民工就業(yè)。學者們討論的理念包括公平公正理念、合作理念和服務(wù)理念、[9]協(xié)同理念和責任理念[10]等。在以上理念的指導下，學者們針對之前在農(nóng)民工就業(yè)治理中的政府缺位、越位和錯位等問題，提出當務(wù)之急是要實現(xiàn)政府責任的回歸，建設(shè)責任型政府。同時，根據(jù)“誰投資、誰受益”的原則，政府特別是流入地政府是培訓的主要受益者，為此，要積極推動新生代農(nóng)民工職業(yè)教育培訓治理能力的現(xiàn)代化，做好簡政放權(quán)，提升培訓中的多中心治理能力；[11]針對農(nóng)民工返鄉(xiāng)的現(xiàn)實，田松青指出，應為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)建立完善的政府支持體系，包括培訓體系、信用體系、行政服務(wù)體系和政策體系等。[12]其中，政策支持是最核心的支持，因此簡新華、黃錕提出應建立農(nóng)民工人力資本投資的公共政策，它包括激勵企業(yè)和農(nóng)民工增加人力資本投資的公共政策和政府直接增加農(nóng)民工人力資本投資的公共政策，用于農(nóng)民工遷移、就業(yè)、教育、培訓等方面的支出納入財政預算，完善轉(zhuǎn)移支付制度。[13]除財政支持外，學者們還認為政府還應從以下方面來做出變革，包括健全投入、完善監(jiān)管和配套法規(guī)，[14]營造農(nóng)民工技能培訓的良好社會氛圍、建立長效機制，提供全方位的服務(wù)，[15]改善政府工作機制等，盡快使轉(zhuǎn)移培訓主體法制化，加強政府規(guī)制建設(shè)，完善就業(yè)準入制度，[16]依法營造全民終身學習的環(huán)境。

其次，在制度內(nèi)容方面，學者們針對國家已經(jīng)提出的一系列關(guān)于促進農(nóng)民工就業(yè)文件展開討論和分析。目前，關(guān)于農(nóng)民工培訓的制度文本主要有：《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓計劃》、《就業(yè)促進法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》、《關(guān)于實施農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓五年行動計劃（2016—2020年）》等。針對以上制度文本，學者主要從培訓主體、培訓資源、培訓的配套規(guī)劃、培訓的方針原則、[17]培訓的公益性和和合法性建設(shè)等[18]方面展開論述，總結(jié)了農(nóng)民工培訓政策內(nèi)容方面政府福利責任，確定了政府扶持、齊抓共管原則，保障了農(nóng)民工培訓的合法性權(quán)利。同時，2010年，國家提出健全面向全體勞動者的職業(yè)培訓制度，真正將農(nóng)民工作為勞動者的一員公平對待。2012年國家又提出構(gòu)建勞動者終身職業(yè)培訓體系，將培訓時長延伸至整個生命周期。從國家這一系列的政策可見，國家對農(nóng)民工的培訓已經(jīng)從原來的控制、引導流動目的變成了一項發(fā)展型福利政策。通過國家的努力，培訓越來越被作為一種普惠型福利機會，使每位農(nóng)民工都能獲益。

然后，在制度執(zhí)行與項目落地方面，學者們研究主要集中在政府的政策執(zhí)行不當（越位和錯位）等方面對農(nóng)民工就業(yè)的影響上，項目落地不扎實。例如，紀韶發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)政策中存在著中央政府與地方政府、地方政府之間、政府與企業(yè)之間博弈，嚴重影響了政策的執(zhí)行效果。[19]顧微微認為，政府的角色失當是導致農(nóng)民工就業(yè)困難的主要原因。[20]具體而言，國家對農(nóng)民工就業(yè)促進（尤其是培訓）的投入有所加大，實施了一系列針對農(nóng)民工培訓的項目。不少成果發(fā)現(xiàn)了政府培訓、職業(yè)教育等對農(nóng)民工就業(yè)具有積極作用，但更多的成果則是指出政府在農(nóng)民工就業(yè)促進中的各種不足。例如，郭亞非、鮑景認為政府定位對農(nóng)民工培訓工作影響巨大，政府扮演實施者角色嚴重阻礙了農(nóng)民工的培訓效果。[21]梁栩凌、王春稍指出了政府直接參加培訓和編寫教材等會造成越位。[22]高洪貴認為政府購買培訓服務(wù)中存在著績效評價機制不健全、制度保障缺乏、政府自身管理能力不足等諸多問題。[23]王飛指出了政府購買就業(yè)培訓券模式的不足。[24]

最后，在制度匹配和評估方面，學者們主要考查深層次的戶籍制度的社會排斥作用，以及農(nóng)民工培訓政策評估體系和標準的建設(shè)。例如，劉傳江、程建林認為戶籍制度同就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等共同構(gòu)成了“隱性戶籍墻”，[25]使農(nóng)民工在求職、就業(yè)待遇、權(quán)益維護等方面處于不利境地。隱性戶籍墻使得城鄉(xiāng)就業(yè)始終存在壁壘效應，也就抑制了農(nóng)民工參與培訓的需求。另一方面，農(nóng)民工培訓評估體系不完整、標準不明確、主體單一化，[26]從而使得當前的制度評估處于空白。因此，學者們提議建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍制度，以及完善現(xiàn)有的農(nóng)民工培訓評估體系，設(shè)置合理的評估標準，促進評估主體的多元化。

2.作為行動者的國家

國家在農(nóng)民工培訓中不僅具有福利制度供給者的角色，還具有行動者的角色。從國家中心主義視角出發(fā)，國家不僅僅是社會、市場等利益相關(guān)者角逐的“場域”，還是一個具有自主性和能力的主體。聯(lián)系我國的農(nóng)民工培訓政策，作為行動者的國家必然會有自己的利益考量與自主性偏好，同時對政策的實施也存在伸縮性。

在農(nóng)民工培訓政策中的國家能力方面，斯考切波認為國家能力是國家自主性的基礎(chǔ)，所以考察農(nóng)民工培訓政策中作為行動者的國家必須要首先研究國家能力。按照黃寶玖的說法，國家核心能力可以概括成十個方面，其中與農(nóng)民工培訓息息相關(guān)的能力有：資源汲取與配置能力，公共產(chǎn)品供應能力，社會關(guān)系整合與規(guī)范能力。學者們重點從財政資金支持、[27]人員支持、[28]體系路徑[29]等方面考查農(nóng)民工培訓政策中國家能力建設(shè)，并且注意到國家從“主體型行動者”到“主導型行動者”的角色轉(zhuǎn)化。從目前來看，國家處于福利體制的主導地位，不僅體現(xiàn)在安排中央政府與地方政府在農(nóng)民工培訓中的具體責任，同時體現(xiàn)在對于企業(yè)、家庭、社會組織也設(shè)計了相應的福利合作網(wǎng)絡(luò)，[30]有利于整合多元力量參與農(nóng)民工培訓。

在農(nóng)民工培訓政策的國家自主性研究方面，目前學界主要集中在兩個方面：一是偏好，二是伸縮性。大量研究發(fā)現(xiàn)，國家在農(nóng)民工培訓中具有考核偏好，[31]這種偏好一方面源于國家政策把農(nóng)民工培訓作為一項官員考核的內(nèi)容；另一方面在于各級政府的量化性效果導向。這種考核偏好造成了政府僅愿意承擔起對農(nóng)民工培訓責任的有限責任，[32]從而不愿意與市場和家庭合作。同時，在國家中心主義者看來，國家是一個伸縮性的概念，可以以多種形式存在，因此國家自主性是一個變量而非常量。例如，何顯明注意到地方政府實際權(quán)限、職責及行為邊界的彈性化和模糊化。[33]張曦予、邵世志深入地分析了作為國家自主性制度基礎(chǔ)的政治體制的內(nèi)在邏輯。[34]同時，在社會政策和公共政策領(lǐng)域，對于國家自主性的討論主要集中在地方參與和分權(quán)方面。例如，錢穎一和吉拉德·羅蘭主要從財政分權(quán)和貨幣分權(quán)角度討論國家在公共政策制定中的策略。因此，有不少學者認為，國家偏好的找尋除了需結(jié)合效用外，還需結(jié)合國家官僚機構(gòu)和官僚集團進行。

三、市場視角下農(nóng)民工培訓研究

福利多元主義興起之后，糾正了原來國家對福利的“壟斷式”責任，強調(diào)全社會各個主體參與到社會福利的供給之中。綜合來看，學界認為市場作為就業(yè)福利的提供者，一方面具有福利制度的供給者角色；另一方面又是追求效用最大化的行為主體，具有穩(wěn)定的生產(chǎn)偏好。

1.作為福利制度供給者的市場

蒂特馬斯提出，福利政策可以劃分為三類，分別是社會福利、財稅福利和職業(yè)福利。職業(yè)福利作為福利制度的有效組成部分，主要是由市場部門提供。目前我國學界對于職業(yè)福利研究成果集中在對二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、[35]非正規(guī)經(jīng)濟、[36]多重分割的勞動力市場、[37]產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、[38]經(jīng)濟波動[39]等對農(nóng)民工就業(yè)的雙重影響上。不過，學者們更為強調(diào)以上因素對農(nóng)民工就業(yè)的屏蔽與排斥作用，它們會造成農(nóng)民工就業(yè)障礙，就業(yè)質(zhì)量低。這些因子與農(nóng)民工較低的人力資本相結(jié)合，進一步加大了農(nóng)民工的就業(yè)困難。例如，李春玲認為三層制度分割會影響到農(nóng)民工的市場進入機制，使流動人口勞動力被隔離在特定的社會和經(jīng)濟空間之內(nèi)。[40]還有學者認為勞動力市場分割還會造成對農(nóng)民工勞動就業(yè)的歧視，[41]它是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)“用工荒”的根源。[42]此外，市場角度的職業(yè)福利研究還涉及經(jīng)濟政策方面，學者們系統(tǒng)分析了現(xiàn)階段國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、[43]財政政策、[44]稅收政策、[45]信貸政策、[46]最低工資政策[47]與城市化政策[48]等對農(nóng)民工就業(yè)的支持效應，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策對農(nóng)民工就業(yè)的促進效果有限。例如，杜劍、李家鴿、趙雪三人認為，惠及農(nóng)民工群體就業(yè)的稅收政策不僅有利于緩解我國目前所面臨的巨大的就業(yè)壓力，也有利于推進我國的城市化和工業(yè)化進程，但是不能適應農(nóng)民工就業(yè)總量加大、就業(yè)形勢嚴峻的特點，需要加以多方面的改進。[49]

其次，市場在社會政策中還可以提供間接的效率福利以及促進個人責任意識覺醒。在社會政策的范疇內(nèi)，市場的作用在于為有需要的使用者提供可供選擇的資源，彌補家庭或政府的不足。市場一方面直接提供職業(yè)福利參與福利建設(shè)；另一方面通過提供間接的效率福利來影響福利建設(shè)。同時，由于合理的市場機制可以有效地配置資源，激發(fā)個人責任意識的覺醒，使福利體制中的客體從行為和心理兩個層面接受“福利社會”的建設(shè)思路，改變原有的“國家在福利建設(shè)中負有全部責任”這一思想。從歐美的發(fā)展來看，就業(yè)培訓領(lǐng)域，越來越傾向于政府購買服務(wù)來替代直接參與就業(yè)培訓，其根源就在于市場可以提供間接的效率福利，從而兼顧福利社會中公平和效率兩者之間的關(guān)系。另一方面，在當前的農(nóng)民工培訓中，許多學者只關(guān)注到政府、市場、社會的主體作用。例如，章華麗認為農(nóng)民工培訓可以分為三類主體，分別是作為供給主體的政府、作為實施主體的企業(yè)和職業(yè)學校、作為協(xié)作主體的非政府組織，[50]沒有看到培訓中農(nóng)民工的主體作用。市場作為福利制度的供給者的潛在福利責任就是激發(fā)個人的責任意識，使其主動參與到福利體制建設(shè)中。

2.作為行動者的市場

由于市場中的企業(yè)天然帶有“生產(chǎn)偏好”，其對農(nóng)民工培訓總是要考慮效率與投入產(chǎn)出比。例如，鄭光永就考查了人力資本外部性與企業(yè)農(nóng)民工培訓效率不高的相關(guān)性。[51]一方面企業(yè)主認識到，為發(fā)展生產(chǎn)企業(yè)必須增強對員工的素質(zhì)投入。在企業(yè)的成長階段，更要注重對員工的培訓。但是，企業(yè)的培訓實踐與其經(jīng)濟能力有密切相關(guān)性，經(jīng)濟效益的好壞直接決定培訓的實施好壞。[52]在生產(chǎn)偏好影響下，企業(yè)熱衷于保持對新生代農(nóng)民工培訓的主導地位，只有這樣才能保證企業(yè)根據(jù)自己企業(yè)的情況來安排培訓。但是一旦和政府合作，政府就會對培訓的形式與培訓內(nèi)容進行規(guī)定，而企業(yè)往往難以達到。另一方面，企業(yè)與農(nóng)民工之間缺乏長期穩(wěn)定的合約關(guān)系以及企業(yè)發(fā)展中存在短期行為，使企業(yè)對于農(nóng)民工培訓往往缺乏足夠的動力。[53]許昆鵬、黃祖輝、賈馳等人認為，在當前的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓中，培訓投資收益和實現(xiàn)利潤最大化的目的使企業(yè)均具有投資培訓的動力，但市場機制無法兼顧效率與公平，這種固有缺陷在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓中得到了體現(xiàn)，為此需要政府的介入來克服市場機制的缺陷。[54]人力資源和社會保障部職業(yè)能力建設(shè)司課題組認為，企業(yè)在農(nóng)民工培訓的作用發(fā)揮不充分的原因在于對企業(yè)在農(nóng)民工培訓中的責任缺乏明確法律和制度規(guī)范，對企業(yè)承擔農(nóng)民工培訓缺乏有效的政策激勵。同時，企業(yè)多出于自身利益的考慮與學校、培訓機構(gòu)和社會等其他力量開展培訓合作。[55]劉國永認為培訓具有“外溢性”，導致企業(yè)對培訓有所顧慮。為此，應鼓勵用人企業(yè)和農(nóng)民工之間建立穩(wěn)定的、持久的、長期化的雇傭關(guān)系。[56]

四、社會視角下農(nóng)民工培訓研究

在福利多元主義的具體研究脈絡(luò)中，許多學者采用四分的方法把家庭和社會組織分別成為福利主體來進一步凸顯社會在社會政策中的重要性。當前，我國農(nóng)民工培訓領(lǐng)域社會力量的介入只限于傳統(tǒng)的家庭幫助和一些非政府組織的介入，和西方國家社會力量參與就業(yè)促進的體制相比，還需要不斷改進。

1.作為福利制度供給者的社會

從社會的產(chǎn)生和發(fā)展視角來看，可以將社會劃分為家庭單位和家庭外單位（即社會組織等），從而更好地界定兩個單位作為福利制度供給者在農(nóng)民工培訓中提供的福利內(nèi)容以及承擔的福利責任。

農(nóng)民工培訓中的家庭單位福利責任主要體現(xiàn)在供給“關(guān)系式”福利、親情照顧等配合式福利以及基礎(chǔ)教育的“投資式”福利。首先，家庭在供給“關(guān)系式”福利方面，目前學者主要圍繞在中國當前的社會、文化場域中，農(nóng)民工的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（如傳統(tǒng)的地緣關(guān)系和血緣關(guān)系）在農(nóng)民工的求職與地位獲得中發(fā)揮的重要作用，涌現(xiàn)出了大量的成果。[57]這些成果共同指出農(nóng)民工自身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（規(guī)模、性質(zhì)、層次性）是影響在城市中的求職與地位獲得的關(guān)鍵性變量。除此之外，學者們還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的運用方式也會影響到就業(yè)效果。例如，李懷和李強發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的策略性建構(gòu)與運作有利于增加求職的成功性。[58]當然，還有一些研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對其就業(yè)具有負功能，容易導致權(quán)益受損。[59]其次，家庭可以供給親情照顧等配合式福利。如果從家庭的角度出發(fā)，農(nóng)民工參與培訓是對家庭照顧、子女照顧時間的占用與擠壓，需要農(nóng)民工家庭中的其他成員進行彌補，來承擔起因農(nóng)民工外出而造成的家庭照顧空缺，從而使得做好各類保障工作，使他們能安心在外培訓。[60]最后，家庭可以供給基礎(chǔ)教育的“投資式”福利。我國傳統(tǒng)文化一直都有重視教育投資的偏好，認為教育投資對個人的長期發(fā)展具有幫助作用。因此，我國家庭對教育的投入經(jīng)費占家庭支出的比重一直很高。文化偏好的特征也影響了家庭對新生代農(nóng)民工培訓的偏好，使新生代農(nóng)民工家庭對培訓非常重視。許多家庭認為，培訓具有生產(chǎn)性。這一偏好不僅會在新生代農(nóng)民工從脫離學校后仍主動對其進行人力資本投資，還會在其就業(yè)后對培訓持正向評價態(tài)度，積極參與培訓。[61]

農(nóng)民工培訓中家庭外單位的福利責任，主要體現(xiàn)在人力資本福利的提供。學者們普遍贊同社會組織的介入對農(nóng)民工人力資本的提升有積極作用。這種作用可以從社會組織的培訓與政府的培訓相比所具有優(yōu)勢來體現(xiàn)，其優(yōu)勢包括師資隊伍、場地、課程設(shè)計優(yōu)勢，與市場對接容易，便于整合社會資源，公益性明顯等。[62]例如，翁杰、郭天航發(fā)現(xiàn)職業(yè)教育對農(nóng)民工就業(yè)的幫助超過政府組織的短期培訓，[63]戴國琴發(fā)現(xiàn)民工學校對建筑工的人力資本和社會資本提升具有顯著的正向作用。[64]

2.作為行動者的社會

經(jīng)濟學的一個重要假設(shè)就是將行為主體假定為理性的“經(jīng)濟人”，其經(jīng)濟行為是在成本和效用之間進行最優(yōu)組合。經(jīng)濟學認為，國家、市場和社會的許多行為也都服從于這一自主性定律。因此，根據(jù)自主性的內(nèi)涵，能力與偏好也適合對社會的分析。在偏好方面，持經(jīng)濟學視角的學者早已對家庭等主體的偏好進行過深度研究。具體來說，家庭單位的短期培訓效用偏好影響農(nóng)民工培訓的深度發(fā)展。雖然培訓相比于教育能更有效地增進農(nóng)民工的人力資本，[65]但也具有短期效用和長期效用之分。短期效用主要體現(xiàn)在就業(yè)機會的供給和就業(yè)崗位的獲得，[66]長期效用則體現(xiàn)在職業(yè)流動上。[67]在一些企業(yè)，崗前培訓、安全培訓和崗位培訓是獲得就業(yè)崗位的前提。[68]因此，農(nóng)民工的家庭對這三類培訓較為支持。而職業(yè)技能提升培訓則沒有這方面的限制，其短期效用不明顯。受農(nóng)民工職業(yè)轉(zhuǎn)換頻繁影響，長期效用存在無法兌現(xiàn)風險，加上企業(yè)的短期培訓對家庭支持的要求更低，因此農(nóng)民工家庭更重視培訓的短期效用而非長期效用。吳丹、顏懷坤、曾盼盼也發(fā)現(xiàn)，贍養(yǎng)老人和子女教育的負擔會阻礙農(nóng)民工參與培訓和投資額度。[69]此外，還有少數(shù)學者研究了農(nóng)民工家庭對培訓的投入問題。例如，朱占峰、張曉東發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工家庭存在著小富即安心理，大大制約了農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，農(nóng)民工家庭對培訓的投入斤斤計較，免費培訓尚能參與，對需要自己支出一部分時間和成本的培訓則不感興趣。[70]

家庭外單位的現(xiàn)實行動邏輯對于農(nóng)民工培訓的考量，重點體現(xiàn)經(jīng)濟能力不足以支撐培訓和慈善理念不足以支撐培訓。艾斯平·安德森在《福利資本主義的三個世界》中使用“非商品化”（是指個人福利相對獨立于其收入之外又不受其購買力影響的保障程度）概念概括出三種福利制度，來表明一個國家的福利制度發(fā)育水平。目前，市場中的企業(yè)提供培訓的“非商品化”程度很低，同時社會中的家庭外單位提供培訓的“非商品化”程度也很低，具體體現(xiàn)在喪失公益性、收費偏高、培訓學校的師資不足、培訓內(nèi)容與培訓方法與市場脫節(jié)、技術(shù)手段低、對培訓的認識與投入不足等，[71]還包括承擔農(nóng)民工培訓的意愿不強、[72]承接政府購買農(nóng)民工服務(wù)的能力參差不齊等。

五、合作主義視角下的農(nóng)民工培訓研究

上世紀70年代后，西方社會普遍走向“福利混合”，越來越強調(diào)社會各個部門之間的合作。發(fā)達國家還充分發(fā)展了公私伙伴關(guān)系，暢通國家、市場與社會之間的溝通渠道，增進多元主體之間的協(xié)調(diào)來促進勞動力的培訓。吉登斯曾指出伙伴關(guān)系是歐洲模式的重要特征之一。米什拉在《全球化與福利國家》中將世界上的福利體制模式分為“貨幣主義”和“新合作主義”，這代表了西方學界對于合作主義的認可與接受。聯(lián)系當前我國農(nóng)民工培訓的就業(yè)促進問題，目前學界展開了對國家、市場與社會的合作關(guān)系和農(nóng)民工就業(yè)之間的相關(guān)性研究，研究主要集中在影響因素和促進路徑兩個方面。

在影響因素方面，有一些研究發(fā)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)、國家、市場、社會和個人對農(nóng)民工就業(yè)的影響存在著相互關(guān)系，各因素之間共同起作用。例如，單正豐、季文、陳如東發(fā)現(xiàn)社會資本與人力資本分別對農(nóng)民工就業(yè)和城市融合起到“兩級遴選”作用，其中人力資本起決定作用，社會資本起支持作用。[73]陳憲、黃健柏發(fā)現(xiàn)勞動力市場分割和農(nóng)民工自身條件是影響農(nóng)民工就業(yè)的第一主成分因素，政府服務(wù)水平和思想文化是第二主成分因素，信息靈敏性和就業(yè)崗位是第三主成分因素，家庭條件和農(nóng)民工工資待遇是第四主成分因素。[74]此外，還有少數(shù)學者分別從政府、社會、家庭和農(nóng)民工自身角度研究了農(nóng)民工培訓的障礙問題。例如劉奉越認為，農(nóng)民工培訓中的障礙包括意向障礙、素養(yǎng)障礙、情境障礙、機構(gòu)障礙和信息障礙五個方面。[75]

在具體的促進對策方面，不少學者認為應將政府、企業(yè)、培訓機構(gòu)、社會組織以及農(nóng)民工自身力量綜合起來，共同促進農(nóng)民工就業(yè)。例如，高靈芝倡導建立健全由政府部門、非營利性組織、營利性組織、用人單位、農(nóng)民工等各責任主體共同參與的農(nóng)民工就業(yè)促進組織網(wǎng)絡(luò)。[76]綜合性思路在農(nóng)民工培訓中體現(xiàn)得最為明顯，許多學者主張建立多元主體在培訓中的協(xié)同關(guān)系。例如，趙澤洪、李傳香從政府、社會、個體三個層面構(gòu)造了一個新生代農(nóng)民工就業(yè)能力再造系統(tǒng)，政府主要做好基本公共服務(wù)，社會組織提供培訓和就業(yè)信息。[77]馮旭芳提出了一個政府、企業(yè)、學校三方聯(lián)動推進農(nóng)民工職業(yè)技能培訓框架，政府主要做好制度和經(jīng)費供給，企業(yè)承擔培訓成本，學校為農(nóng)民工提供培訓機會。[78]田書芹、王東強、牟芷提出了一個新生代農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)多中心治理模式，他們從政府、新生代農(nóng)民工、職業(yè)機構(gòu)培訓、社會組織等不同主體的關(guān)聯(lián)性入手，提出應從政策扶持機制、人力資本投入機制、立體化培訓機制、資源整合機制、制度設(shè)計角度系統(tǒng)地提出政策。[79]

總體來看，無論是政府主導模式，還是多元分擔的觀點，從權(quán)責角度來討論國家、市場、社會在農(nóng)民工就業(yè)促進中的具體關(guān)系只是一種理想的合作狀態(tài)，并不會必然帶來幾者關(guān)系的融洽。例如，有研究揭示，不少培訓學校經(jīng)常采取非法手段，騙取國家對農(nóng)民工的培訓補貼。[80]另外，有些學者通過研究一些具體的成功培訓模式，總結(jié)出了一些可行的關(guān)系狀況，為就業(yè)促進中的國家、市場、社會的合作提供可能。例如，謝勇、黃承貴總結(jié)了五種農(nóng)民工培訓模式，即委托模式、定點模式、訂單和聯(lián)合模式、企業(yè)培訓模式、商業(yè)培訓模式。[81]袁慶林、林新奇、洪姍姍提煉了六種模式，分別為農(nóng)民工自發(fā)培訓模式、政府主導的公共職業(yè)培訓模式、職業(yè)院校主導的職業(yè)培訓模式、企業(yè)主導的職業(yè)培訓模式、民辦公助的“扶貧模式”以及多元化模式。[82]但模式研究也遇到一些問題，它并不能很好地結(jié)合特定政策框架和社會背景進行，因此會阻礙模式的適用空間。

六、結(jié)論與思考

本文基于社會政策視角對農(nóng)民工培訓政策的研究，主要從國家、市場和社會三個層面進行具體剖析當前我國農(nóng)民工培訓領(lǐng)域的政策。述評發(fā)現(xiàn)：培訓作為一種公共福利，對于促進農(nóng)民工機會平等具有重要作用。同時，在涉及農(nóng)民工培訓 “多而無效”的問題時，學界從國家、市場和社會之間的合作關(guān)系出發(fā)，試圖找到一條破解難題。

具體而言，國家視角下的農(nóng)民工培訓政策研究主要集中在宏觀的制度演進邏輯和國家自主性的展開。在宏觀的制度演進邏輯方面，從制度的理念到制度的內(nèi)容，從制度的執(zhí)行到評估，形成了一條完整的供給鏈條。但是，學界針對這一鏈條中的執(zhí)行不當和社會排斥展開論述，強調(diào)加強制度匹配和評估，以及重視戶籍制度等深層次阻礙農(nóng)民工融入城市的因子。在國家自主性方面，主要集中在對于考核偏好和政策伸縮性的考查。這種考核偏好使得國家在農(nóng)民工培訓中僅愿意承擔有限責任，并且消極對待和市場、社會的合作關(guān)系。

對于市場視角下的農(nóng)民工培訓政策研究而言，一方面體現(xiàn)在對于職業(yè)福利、間接的效率福利提供和促進個人責任意識覺醒；另一方面又體現(xiàn)在市場中主要的企業(yè)部門的生產(chǎn)偏好對于農(nóng)民工培訓的有限責任。進而考查了企業(yè)經(jīng)濟能力以及勞動合同的不完善對于農(nóng)民工培訓的消極影響。社會視角下的農(nóng)民工培訓政策研究主要體現(xiàn)在家庭內(nèi)單位和家庭外單位兩個主體：家庭內(nèi)單位一方面為農(nóng)民工參與培訓提供“關(guān)系式”福利、親情照顧“配合式”福利和教育“投資式”福利；另一方面又存在短期效用偏好。家庭外單位主要集中在人力資本的投資促進和現(xiàn)實經(jīng)濟考量方面。

對于國家、市場和社會的合作研究，學者們發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)民工就業(yè)的因素是多元的，國家、市場與社會領(lǐng)域都存在阻礙農(nóng)民工就業(yè)的因素。因此，要促進農(nóng)民工就業(yè)而應采取多元方法，吸納多學科觀點，將國家、市場、社會和個人的力量綜合起來進行考量，進一步考察三者之間的關(guān)系與農(nóng)民工培訓之間的相關(guān)性。但是，目前在農(nóng)民工就業(yè)促進中，在如何將國家、市場、社會與個人的力量綜合起來方面，各個學科均留有不足。首先，在研究取向上重對策研究、輕理論分析。研究的應用取向使目前研究理論積淀分析少，非常缺乏好的理論框架去解釋國家、市場、社會和農(nóng)民工個體在就業(yè)促進中的合作問題。其次，在研究內(nèi)容上，各學科均未能將國家、市場、社會與農(nóng)民工個人等多元主體不合作的原因作為研究的重點，只是從單一的角度（如市場、國家、社會）去解釋某一主體為什么不愿意合作。再次，在具體對策上，雖然有些研究提出過綜合性的合作框架，但這些框架大部分是按照國家、社會、市場的責任提出多元主體應扮演的角色，類似于多元培訓責任的分解，并沒有對多元主體間的深層合作機制展開深入討論。

自十八屆三中全會以來中央政府提出治理理念以來，決策層與學術(shù)界對于社會力量對社會問題的解決功能，注重在國家、市場與社會之間發(fā)展出合作的多元主體關(guān)系。在農(nóng)民工培訓的研究中，當前的研究存在著隔離式研究視角，僅側(cè)重關(guān)注國家、市場和社會的某一面向，而對三者的合作研究關(guān)注不夠。因此，下一階段的研究，只有引入治理理念，從制度的供給者和行動者等多個維度對農(nóng)民工培訓的主體關(guān)系進行研究，才能突破回答當前農(nóng)民工培訓“多而無效”的難題。

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