對(duì)區(qū)域土地規(guī)劃及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展策略研究

顏世華

摘 要：可持續(xù)發(fā)展應(yīng)分階段、分層次進(jìn)行，為了促進(jìn)區(qū)城的可持續(xù)利用，應(yīng)按照可持續(xù)發(fā)展的原則制定相關(guān)的環(huán)境政策，提出了區(qū)城土地可持續(xù)利用的評(píng)價(jià)過程和環(huán)境政策的循環(huán)模型。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；土地規(guī)劃；環(huán)境策略

一股來說，環(huán)境規(guī)劃的有效性和成功的可能性隨所涉空間和時(shí)間寬度的減少而增加。對(duì)各種環(huán)境規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析，消除經(jīng)濟(jì)上不合理技術(shù)上不可行的方案，并結(jié)合自然科學(xué)家和社會(huì)科學(xué)家的不同意見進(jìn)行優(yōu)化和修改。因此，可以說“從區(qū)位出發(fā)，從區(qū)位出發(fā)，從未來出發(fā)，從現(xiàn)在出發(fā)”是區(qū)城環(huán)境規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展理論的重要原則。

1區(qū)城可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)

區(qū)域本身是一個(gè)整體，在對(duì)一個(gè)特定區(qū)城規(guī)劃從時(shí)空角度進(jìn)行解析之前，必須考慮其整本功能與背景環(huán)境相適應(yīng)。人們對(duì)區(qū)城的不同理解不應(yīng)影響區(qū)城開敢系統(tǒng)的空間格局優(yōu)化組合。政區(qū)規(guī)劃與區(qū)城規(guī)劃之間的差別不是絕對(duì)的，有時(shí)一個(gè)政區(qū)規(guī)劃常被分成幾個(gè)區(qū)城規(guī)劃分別進(jìn)行，有時(shí)一個(gè)區(qū)域規(guī)劃則步及幾個(gè)政區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。為了增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的可行性，必須重視分階段.分層級(jí)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)的工作。通過實(shí)施區(qū)城可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)術(shù)來達(dá)到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的總標(biāo)：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的持續(xù) 協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境政策是國家政策的重要組成部分，是國家為保護(hù)和改善環(huán)境而確定實(shí)施的工作路線、方針、原則及其他各種對(duì)策的總稱，是環(huán)境保護(hù)括動(dòng)的實(shí)際行為準(zhǔn)則。環(huán)境政策的研究必須從存在的環(huán)境問題開始。與土地可持續(xù)利用相關(guān)的重要環(huán)境問題是土地質(zhì)量退化（沙化、鹽責(zé)化、水土流失、土壤污染等、耕地銳減和農(nóng)業(yè)環(huán)境問題。

2.區(qū)城土地可持續(xù)利用的評(píng)價(jià)與決策

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)城內(nèi)，根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì).社會(huì)條件，對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上時(shí)間上所作的總體安排。國土整治規(guī)劃是為了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系而進(jìn)行的規(guī)劃。國土整治規(guī)劃要靠土地利用總體規(guī)劃來落實(shí)，土地利用總體規(guī)劃要充分反映國土整治規(guī)劃的要求、土地利用總體規(guī)劃是長期規(guī)劃，一般為15年，目前正在編制的995至2010年土地利用總體規(guī)劃適用了自上而下的方法，逐級(jí)進(jìn)行?！锻恋?；管理法》（198年8月29日修訂）第4條及第三章就土地用途管制制度和土地利用總體規(guī)劃作了明確規(guī)定。實(shí)行土地用途管制制度的目的，是通過土地利用規(guī)劃引導(dǎo)合理利用土地，促進(jìn)區(qū)城經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，這種制度在英國稱“土地規(guī)劃許可制”日本、美國、加拿大等國稱“土地使用分區(qū)管制，其核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)士地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制。

一個(gè)成功的可持續(xù)的土地利用模式及土地規(guī)劃方案的提出， 有利于一套科學(xué)的反映區(qū)城環(huán)境質(zhì)量狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)體系。 要建立這樣的一套指標(biāo)體系又極為復(fù)雜，涉及到人類活動(dòng)的各個(gè)方面，所以，迄今為止尚未形成一個(gè)公認(rèn)的指標(biāo)體系。 雖然沒有十全十美的規(guī)劃，但只要能對(duì)區(qū)域的發(fā)展進(jìn)行定量或半定量的測定和預(yù)測，實(shí)行較為難確的控制、調(diào)整與反映，就能促使區(qū)城社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。利用自然科學(xué)的反饋原理及補(bǔ)償機(jī)制，可以為可持續(xù)性決策服務(wù)。 以及內(nèi)在的許多矛盾外在的緊張狀態(tài)，其結(jié)果出現(xiàn)了許多環(huán)境問題：政策系統(tǒng)主要是以制定政策作為行動(dòng)的指南和指導(dǎo)補(bǔ)償行動(dòng)，以及利用立法，行政，司法等國家央策機(jī)構(gòu)來幫助解決矛盾補(bǔ)償系統(tǒng)由政府的許多集團(tuán)或分散的機(jī)構(gòu)組成，在指導(dǎo)人類生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)際工作中，政策的效益決定于補(bǔ)償系統(tǒng)。在政策循環(huán)里，生態(tài)問題是主要的焦點(diǎn)。反饋機(jī)制十分重要，通過對(duì)某種政策根源的分析，可產(chǎn)生一些有價(jià)值的見解，將其反應(yīng)到政策系統(tǒng)中去制定新的環(huán)境政策。形成環(huán)境政策的支配因素大致可分成3類：辯證的因素起源于環(huán)境社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的相互作用；規(guī)范因素與政策系統(tǒng)的運(yùn)作有關(guān)，實(shí)際因素影響著補(bǔ)嘗系統(tǒng)的作用，決定了政策最終執(zhí)行的權(quán)或性和效益。

3.中國面臨的嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境問題多與土地利用有關(guān)

改革開放以來，國家和政府為改善生態(tài)環(huán)境做出了巨大努力，取得了很大成績。1992年6月， 聯(lián)合國在巴西的里約熱內(nèi)盧召研了環(huán)境與發(fā)展首腦會(huì)議。會(huì)議通過了《21世紀(jì)議程》，并要求各國根據(jù)本國情況，制訂各自的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃和對(duì)策。1994年3月25日， 經(jīng)國務(wù)院第16次常務(wù)會(huì)議討論，通過了《中國21世紀(jì)議程》白皮書，其重點(diǎn)是針對(duì)中國現(xiàn)存的環(huán)境與發(fā)展的突出矛盾采取應(yīng)急行動(dòng)，為長期可持續(xù)發(fā)展的重大舉措打下堅(jiān)，實(shí)基礎(chǔ)。1998 年和2000年，國務(wù)院分別發(fā)布實(shí)施《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》以及《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，確立了生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)并重的基本原則。經(jīng)過多年的努力，中國的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作取得了重大進(jìn)展。但是，中國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢依然嚴(yán)峻。據(jù)國家環(huán)?？偩帧度珖鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》和原國家計(jì)委《生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃》對(duì)中國生態(tài)形勢的基本評(píng)估，生態(tài)建設(shè)的任務(wù)依然繁重。表現(xiàn)在：（1）水土流失面積仍在不斷擴(kuò)大： （2）土地荒漠化面積繼續(xù)呈擴(kuò)展趨勢；（3）草場“三化”（退化、沙化和堿化）面積不斷增長： （4）水資源緊缺且開發(fā)利用不合理； （5）濕地破壞嚴(yán)重； （6）生物多樣性受到嚴(yán)重威脅；（7）不合理開發(fā)利用導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化，數(shù)量減少，等等。

4.土地利用規(guī)劃對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)考慮不夠

近幾十年中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐證明，相對(duì)于具體的建設(shè)項(xiàng)目來說，政府及有關(guān)部門制定的政策和規(guī)劃實(shí)施后對(duì)環(huán)境的影響更加巨大和持久，范圍更加廣泛。土地作為一切人類活動(dòng)的載體，在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中起著舉足輕重的作用。土地利用在很大程度上決定了施加于環(huán)境的壓力。它與環(huán)境的脆弱程度一道，決定了環(huán)境的質(zhì)量。土地利用規(guī)劃作為配置和合理利用土地資源的重要手段，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)息息相關(guān)。

土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整、土地整理復(fù)墾開發(fā)等土地利用活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響是長期性的，累積性的，有時(shí)是不可逆轉(zhuǎn)的。不合理的土地資源開發(fā)利用可能會(huì)引發(fā)消極環(huán)境影響。比如： （1）陡坡地開墾為耕地可能會(huì)引發(fā)或加劇水士流失，或引發(fā)泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害；（2）圍湖造田縮小湖面面積可能會(huì)增加洪澇災(zāi)害發(fā)生幾率和程度；（3）對(duì)某些水面、荒草地的開墾可能會(huì)破壞濕地或野生動(dòng)物棲息地。進(jìn)而對(duì)保護(hù)生物多樣性造成負(fù)面影響；（4）在水資源緊缺的地區(qū)，增加城鎮(zhèn)用地（生活用水和工業(yè)用水增加、擴(kuò)大耕地和園地面積（農(nóng)業(yè)用水增加）可能加速水資源的耗竭； （5）非農(nóng)建設(shè)可能會(huì)導(dǎo)致高質(zhì)量農(nóng)地的損失；（6）土地利用的空間布局不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致生物群落生境的破碎化和島的化；（7）大面積的城市化可能會(huì)降低景觀的異質(zhì)化程度，從而降低景觀的抗干擾能力和穩(wěn)定性，等等。

當(dāng)然，合理的土地利用規(guī)劃也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生積極的影響，例如：（1）土地整理復(fù)墾可以增加農(nóng)地?cái)?shù)量和植被覆蓋，改善生態(tài)環(huán)境；（2）生態(tài)建設(shè)用地的供應(yīng)可以促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與建設(shè)，等等。開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意義在于為國家和各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策提供技術(shù)支持，提高土地利用規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，使之成為真正的為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的規(guī)劃。

5.結(jié)語

土地的可持續(xù)利用涉及政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)，國家發(fā)展?fàn)顩r、人口靠質(zhì)等各方面，本文僅就土地規(guī)劃中的環(huán)境計(jì)劃部分做了一些闡述，對(duì)區(qū)坡水平上的土地可持續(xù)利用及相關(guān)環(huán)境政策與法制進(jìn)行了探討。對(duì)發(fā)展中國家而言，環(huán)境考感在開發(fā)中的優(yōu)先程度取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的需要和現(xiàn)實(shí)所能確定的環(huán)境政策：

（1）土地利用總體規(guī)劃在新修訂的《地管理法》中得到了加強(qiáng)、但相關(guān)法律還沒有體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求的內(nèi)容；特別是土地利用總體規(guī)劃中的環(huán)境計(jì)劃部分以及與國土整治規(guī)劃相銜接方面尚沒有明確管理職責(zé)及關(guān)系，應(yīng)該補(bǔ)充可操作的制度，以保障立法目標(biāo)的實(shí)。（2）有關(guān)他的可持續(xù)利用課題的論證與鞏固必須有來自農(nóng)業(yè)區(qū)的人員和群眾組織的積極參與，以體現(xiàn)環(huán)境民主原則；要逐步提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位，落實(shí)、強(qiáng)化和保障農(nóng)民的土地權(quán)利，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)租。 （3）提高土地開發(fā)利用者的環(huán)境意識(shí)，培養(yǎng)環(huán)境規(guī)劃與管理方面的科技及管理人才應(yīng)看作一項(xiàng)有效的投資；要建立辦事高效運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)行為規(guī)范，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制和環(huán)保需要的資源利用管理模式規(guī)劃。 （4）為了改善環(huán)境，保證土地的持續(xù)利用，有必要建立具體的而不是模棱兩可的政策使政策變?yōu)檎嬲男袆?dòng)遠(yuǎn)比理想主義的目標(biāo)聲明重要；在立法層飲上不能僅僅作一些政策性宜告，要加強(qiáng)行為模式與祛律后果的立法，為實(shí)現(xiàn)祛的引導(dǎo)作用提供可行依據(jù)。（5）環(huán)境保護(hù)計(jì)劃是整個(gè)區(qū)城規(guī)劃中的一部分，環(huán)境保護(hù)主管部門必須與有關(guān)同級(jí)機(jī)構(gòu)密切合作：加強(qiáng)執(zhí)法力度的同時(shí)應(yīng)如強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)本身的監(jiān)督，以保證規(guī)劃得到貫徹執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)辦調(diào)發(fā)展；對(duì)規(guī)避法律和違反規(guī)劃的行為實(shí)行有效制裁，堅(jiān)央制止不合理的開發(fā)利用以及破壞環(huán)境的行為。（6）做好不同層次以及同一層次不同區(qū)城規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，保正規(guī)劃的整體性和全面性，注意短期與中長期規(guī)劃之間的延續(xù)性，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，進(jìn)行立體布局，綜合開發(fā)運(yùn)用政策法律、經(jīng)濟(jì)如財(cái)政稅收信貸等科技和教有等多種手段來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

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