美軍依法推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)踐考察

賈 盟

內(nèi)容提要：美軍非常重視依法推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃，在戰(zhàn)略規(guī)劃的法規(guī)體系建設(shè)、體制機(jī)制建設(shè)和程序管控等方面都做出了很多實(shí)踐探索，構(gòu)建了較為成熟完善的戰(zhàn)略規(guī)劃體制，形成了相對(duì)穩(wěn)定規(guī)范的戰(zhàn)略規(guī)劃制度機(jī)制。

軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃，是對(duì)未來一個(gè)時(shí)期軍隊(duì)建設(shè)和軍事斗爭(zhēng)全局進(jìn)行的籌劃設(shè)計(jì)和部署安排。①參見趙小卓：《美軍戰(zhàn)略規(guī)劃的體制、機(jī)制及特點(diǎn)》，載《中國(guó)軍事科學(xué)》，2013（1），130頁(yè)。從世界范圍看，美國(guó)非常重視依法推進(jìn)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃，無論在理論研究、體制改革、制度機(jī)制建設(shè)方面，還是規(guī)劃制定、實(shí)施和評(píng)估的具體實(shí)踐中，都投入了巨大精力，對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)化、正規(guī)化、合理化進(jìn)行很多探索，并為美軍建設(shè)發(fā)展和遂行全球作戰(zhàn)任務(wù)提供了有效的戰(zhàn)略支撐。

一、強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃的頂層法律保障

為保證軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃科學(xué)合理、方向正確，美國(guó)歷來注重依法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，始終堅(jiān)持“先立法后行動(dòng)”的理念，在國(guó)家基本法律層面對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃加以規(guī)范。

美軍歷次軍事改革均是立法先行、依法而動(dòng)，對(duì)于重大組織體制的調(diào)整都是通過法定程序，經(jīng)相應(yīng)的立法機(jī)構(gòu)審批，以頒發(fā)法規(guī)修正案的形式予以實(shí)施。比如，當(dāng)前美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制備受推崇，其形成的過程伴隨著改革的利益調(diào)整和各方勢(shì)力的競(jìng)爭(zhēng)博弈，《國(guó)家安全法》通過多次修正，才使改革中的矛盾得到調(diào)和、復(fù)雜的關(guān)系得到理順，也使現(xiàn)代美軍戰(zhàn)略規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)的確立具備了深厚而又堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

《美國(guó)法典》第50卷“戰(zhàn)爭(zhēng)與國(guó)防”第2452條規(guī)定，明確了規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算系統(tǒng)（Planning Programming Budgeting System, PPBS）在戰(zhàn)略規(guī)劃中的合法地位。美軍PPBS能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開法律的支撐與規(guī)范。以預(yù)算環(huán)節(jié)為例，每年的國(guó)防預(yù)算要經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)生效，這樣預(yù)算本身就具有了法律的特質(zhì)，不得隨意更改，需要嚴(yán)肅執(zhí)行、?？顚Ｓ?，具體體現(xiàn)為：國(guó)防經(jīng)費(fèi)撥付設(shè)置了明確的權(quán)限，不得突破，規(guī)定了具體程序，不能簡(jiǎn)化和省略；預(yù)算的追加和項(xiàng)目調(diào)整也必須按照法定的程序進(jìn)行，還要經(jīng)由國(guó)會(huì)審批。以上這些要求，在年度《國(guó)防授權(quán)法》和《國(guó)防撥款法》等法律中都有明確規(guī)范條款。

另外，美軍開展作戰(zhàn)行動(dòng)、購(gòu)買武器裝備等也有相應(yīng)的法律文件或條款進(jìn)行規(guī)范。以上這些立法行為，實(shí)際上是將美軍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃上升到了國(guó)家基本法律規(guī)范層面。

二、運(yùn)用法治方式構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃體制

20世紀(jì)60年代之前，美軍長(zhǎng)期實(shí)行“軍種主導(dǎo)、分散決策”的基數(shù)預(yù)算制度①參見付征南：《美軍戰(zhàn)略管理體制改革的啟示》，載《參考消息》，2015-12-08。，國(guó)防費(fèi)用按比例分?jǐn)偨o軍種，具體開支計(jì)劃與研制項(xiàng)目由軍種獨(dú)立審定。因此，軍種相互之間為爭(zhēng)奪預(yù)算項(xiàng)目而產(chǎn)生嚴(yán)重內(nèi)耗，發(fā)生了1949年“海軍上將造反”事件，還出現(xiàn)了三大軍種同時(shí)研制出三十多種型號(hào)戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈的情況，對(duì)美國(guó)國(guó)防建設(shè)的整體效益造成很大負(fù)面影響。經(jīng)過多次立法變革、機(jī)構(gòu)調(diào)整和系統(tǒng)優(yōu)化，美軍確立了軍政、軍令相對(duì)分離的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。1962年，新任國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉積極引入現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)防管理機(jī)構(gòu)實(shí)行全面改革，建立了PPBS，從而形成了多部門協(xié)調(diào)配合、共同負(fù)責(zé)的戰(zhàn)略規(guī)劃組織管理體制。

根據(jù)美國(guó)的法律規(guī)定，美軍的戰(zhàn)略規(guī)劃由總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)、參聯(lián)會(huì)主席及其他成員、聯(lián)合參謀部、各軍種部、各聯(lián)合總部及所屬軍種司令部、下屬聯(lián)合參謀部、聯(lián)合特遣部隊(duì)的戰(zhàn)略規(guī)劃與政策部門和國(guó)防部有關(guān)部門共同負(fù)責(zé)。其中，國(guó)防部是美軍戰(zhàn)略規(guī)劃的主體，國(guó)防部長(zhǎng)、常務(wù)副部長(zhǎng)和參聯(lián)會(huì)主席，是美軍戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)中的核心人物，在戰(zhàn)略規(guī)劃中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，美國(guó)年度《國(guó)家安全法》對(duì)其在戰(zhàn)略規(guī)劃中的具體職責(zé)作出了詳細(xì)規(guī)定，即便是高層領(lǐng)導(dǎo)，也必須按照法律要求履行職權(quán)。

從美軍戰(zhàn)略規(guī)劃的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，可分為戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，戰(zhàn)略計(jì)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)略咨詢、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。三大機(jī)構(gòu)進(jìn)一步細(xì)分成相應(yīng)下屬部門和輔助單位，確保具體職責(zé)能夠有效向下傳導(dǎo)。這種嚴(yán)密的規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)體制，為開展戰(zhàn)略規(guī)劃提供了有力組織保證。法律還對(duì)三大機(jī)構(gòu)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門及其相關(guān)人員在戰(zhàn)略規(guī)劃中的具體職責(zé)和權(quán)力也進(jìn)行了明確規(guī)定，使美軍戰(zhàn)略規(guī)劃組織體制能夠上下銜接、職能清晰、責(zé)任明確，規(guī)劃部門人員各司其職、依法辦事，整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)反應(yīng)靈敏，各個(gè)環(huán)節(jié)都在法治化的框架下運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)了美軍戰(zhàn)略管理的高效率、高效能、高效益。

三、重視發(fā)揮程序管控在戰(zhàn)略規(guī)劃中的功能作用

美軍重視依靠法律手段推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃各環(huán)節(jié)工作，靠制度化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，形成相對(duì)固定的戰(zhàn)略規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制，確保程序合法。在美軍戰(zhàn)略規(guī)劃全過程中，通過依法制訂規(guī)劃計(jì)劃，依法推動(dòng)規(guī)劃執(zhí)行落實(shí)，依法評(píng)估規(guī)劃質(zhì)量效益，實(shí)施對(duì)軍隊(duì)建設(shè)和軍事力量運(yùn)用的全過程、全系統(tǒng)控制。

美軍戰(zhàn)略規(guī)劃在重要領(lǐng)域已形成相對(duì)固定的運(yùn)行機(jī)制，主要包括：聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃系統(tǒng)，規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（Planning Programming Budgeting & Execution System,PPBES），國(guó)防采辦系統(tǒng)以及聯(lián)合作戰(zhàn)規(guī)劃與執(zhí)行系統(tǒng)。這四個(gè)系統(tǒng)，將國(guó)家軍事戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略需求、軍事能力調(diào)配、作戰(zhàn)方案制訂和實(shí)施、教育訓(xùn)練、重大武器裝備項(xiàng)目研發(fā)以及軍事資源保障有機(jī)連接起來，構(gòu)成了美軍戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)管理和指揮控制的主要框架和運(yùn)作流程。②參見呂德宏：《從思想到行動(dòng)——解讀美軍戰(zhàn)略規(guī)劃》，42頁(yè)，北京，長(zhǎng)征出版社，2008。

為突破既有利益格局和體制性障礙，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃程序的嚴(yán)格管理，提升戰(zhàn)略規(guī)劃的運(yùn)行效益，美軍積極貫徹集中領(lǐng)導(dǎo)管理原則，自上而下建立起戰(zhàn)略規(guī)劃的控制機(jī)制。美軍戰(zhàn)略規(guī)劃中積極推行的PPBES本身就具備檢查督導(dǎo)功能，由其形成的監(jiān)督檢查宏觀系統(tǒng)同穿插在各個(gè)階段、各個(gè)層次的檢查督導(dǎo)一起，構(gòu)成了完整的戰(zhàn)略規(guī)劃運(yùn)行監(jiān)督管理體系。國(guó)防部負(fù)責(zé)把握軍費(fèi)預(yù)算的大政方針、規(guī)劃計(jì)劃，以及三軍通用和軍種重大項(xiàng)目，參聯(lián)會(huì)、各軍種與聯(lián)合司令部、首席管理官，分別負(fù)責(zé)戰(zhàn)略咨詢、戰(zhàn)略計(jì)劃與實(shí)施、監(jiān)督與檢查，自上而下分工明確、一體運(yùn)作。

從外部監(jiān)督機(jī)制看，國(guó)會(huì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等多種途徑多管齊下。前面已經(jīng)提到，美軍每一項(xiàng)重大戰(zhàn)略規(guī)劃計(jì)劃的出臺(tái)都要經(jīng)過國(guó)會(huì)審查，要在國(guó)會(huì)進(jìn)行調(diào)查、聽證和辯論，否則，就不具備法規(guī)效力；規(guī)劃計(jì)劃在執(zhí)行中，也要主動(dòng)接受國(guó)會(huì)的監(jiān)督和審查，以有效防止和減少貪污腐敗問題；媒體在社會(huì)中處于超然的地位，能夠以其特殊的方式對(duì)民眾和國(guó)家當(dāng)局施加壓力、產(chǎn)生影響，繼而對(duì)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃體制改革和具體決策起到監(jiān)督作用。

在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制方面，美軍建立起了覆蓋國(guó)防部、參聯(lián)會(huì)、各聯(lián)合作戰(zhàn)司令部三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)檢查體系，分別設(shè)立負(fù)責(zé)各個(gè)部門和領(lǐng)域的督導(dǎo)檢查領(lǐng)導(dǎo)崗位，組織開展督導(dǎo)檢查工作，具體負(fù)責(zé)全方位、多角度監(jiān)督檢查國(guó)防部政策執(zhí)行情況和美軍戰(zhàn)略規(guī)劃體制機(jī)制運(yùn)行情況。沒有法律和行政關(guān)系的調(diào)整，就無法實(shí)施有效的規(guī)劃。美軍通過依法推行全過程全領(lǐng)域控制監(jiān)督，能夠做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、進(jìn)行反饋、做出調(diào)整，從而保證了戰(zhàn)略規(guī)劃的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行。