民辦學前教育發(fā)展的財政法模式研究

吳 張

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、引言

1995年制定的《中華人民共和國教育法》第17條規(guī)定，國家實行的學校教育制度有學前教育、初等教育、中等教育和高等教育。這是我國關(guān)于民辦學前教育的早期法律規(guī)定，限于當時較低的經(jīng)濟發(fā)展水平，該法并未對民辦學前教育予以規(guī)定，只是對學前教育規(guī)定一筆帶過。而2015年全國人大常委會對《中華人民共和國教育法》進行部分修改。其中關(guān)于民辦學前教育部分，增加了第18條：“有關(guān)部門盡快制定學前教育相關(guān)標準，加快普及學前教育，構(gòu)建全面覆蓋農(nóng)村的學前教育公共服務體系。各級人民政府應當進一步采取措施，為適齡兒童接受民辦等學前教育提供條件和支持。”可見，民辦學前教育已成為我國學前教育公共服務體系的重要構(gòu)成。但作為基礎教育的范疇之一，民辦學前教育的發(fā)展卻大大滯后于義務教育。一方面，學前教育的投入主要依賴于地方政府的財政投入，地方政府財政對學前教育配套發(fā)展所需要的財力和精力投入?yún)s望而止步；另一方面，適齡兒童義務教育作為一項法律義務，既有法律強制性，又有國家各項減免政策的財政支持，而學前教育——作為義務教育的前奏，其是否應納入義務教育的范疇尚有爭議。有代表呼吁將學前教育直接納入義務教育體系，理由是我國政府收入足以解決其經(jīng)費問題，[1]劉焱教授主張在堅持以質(zhì)量為本的基礎上把學前一年教育納入義務教育。[2]

依據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，學前教育三年行動計劃期間財政投入大幅增長。以一期學前教育三年行動計劃經(jīng)費為例，2009-2011期間學前教育經(jīng)費從100多億元增長到1000多億元，財政性教育經(jīng)費也從100多億增長到400多億元，雖然增長的數(shù)據(jù)龐大，但通過對比我們可以發(fā)現(xiàn)：財政性學前經(jīng)費占比與學前教育總經(jīng)費占比差距越來越大，即在學前教育經(jīng)費投入年年劇增的前提下，財政性學前經(jīng)費投入相對于學前經(jīng)費投入呈現(xiàn)為逆增長。相較于公辦學前教育，民辦學前教育的財政投入必然處于劣勢，而當前以北京市為代表的全國各地區(qū)，我們不禁有如下疑惑：財政性民辦學前教育經(jīng)費投入如何能匹配民辦學前教育發(fā)展之速度？以管理者角色的政府在民辦學前教育領域不斷規(guī)制是否又該適時強調(diào)其對民辦學前教育的支出與責任？

二、國外民辦學前教育的成功實踐可為我國提供借鑒

（一)財政立法保障民辦學前教育的預算與支出

二戰(zhàn)后的美國不斷制定一系列的教育成文法明確規(guī)定學前教育領域的項目撥款程序、預算額度等事項?！秲和Ｓā罚–hild Care Act)明確規(guī)范包括民辦學前教育中兒童保育相關(guān)事宜，《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》（Child Care and Development Block Grant Act)要求聯(lián)邦政府撥付不少于10億美元的款項用于私立幼稚園在內(nèi)的兒童保育服務。[3]隨后的“幼兒教育五年計劃”（Five-Year Plan for Early Childhood Education),不僅直接規(guī)定聯(lián)邦政府需擴充對貧困家庭幼兒的招收名額，即到2002年達到100萬名的規(guī)模，而且列明政府需投入200億美元支持《早期提前開端計劃》（Early Head Start Project)的實施。而該計劃中，不管是貧困家庭幼兒還是學前兒童，均涉及對于私立幼稚園的兒童的財政性投入規(guī)定。此外，《不讓一個兒童落伍法》（No Child Left Behind Act)明確政府應支出9億美元的財政預算發(fā)展“早期閱讀優(yōu)先”項目，這一規(guī)定有效地保障了私立幼稚園兒童平等地享有政府財政性權(quán)益。

（二)財政政策規(guī)范引導民辦學前教育

日本私立幼稚園發(fā)展較快，甚至已成為幼兒教育事業(yè)的主體，日本政府就曾先后多次制定并實現(xiàn)幼稚園振興計劃，以謀求幼稚園的普及與發(fā)展。通過制訂振興計劃規(guī)范政府財政措施，政府向適齡幼兒發(fā)放一定的財政性獎勵和補助費，并向國內(nèi)幼稚園提供園舍設施完善費、園具設施完善費以提高幼稚園辦學質(zhì)量。有數(shù)據(jù)顯示，從1960年到1978年十幾年間年日本政府對私立幼稚園提供的財政性補助經(jīng)費增加了18倍，而在本世紀初，日本政府資助的學前教育機構(gòu)比重超過70%。此外，日本政府還通過劃撥國家?？畹男问綄鴥?nèi)幼稚園的新建和改建提供經(jīng)費支持，并根據(jù)就讀私立幼稚園兒童家庭的實際情況，部分減免其入園費和保育費。

為解決20世紀末國家學前教育的種種問題，英國政府推出了 “學前教育有效提供”（Effective Provision of Pre-school Education,EPPE）項目。該項目由英國教育部資助，通過對優(yōu)秀學前教育機構(gòu)的分析和探究，規(guī)范引導包括私立日托幼稚園在內(nèi)的發(fā)展。自1997年實施至今，EPPE項目不僅推動了多項兒童保教國家標準的頒布，接受免費學前教育的兒童擴展至3-4歲，免費學前教育時間延長到每周20小時，每年38周，而且規(guī)范各種私立幼稚園的辦園條件，為私立幼稚園營造了優(yōu)質(zhì)的教育環(huán)境。

（三)發(fā)放教育券促進民辦學前教育良性發(fā)展

美國密爾沃基市曾實施一項名為 《密爾沃基家長選擇方案》（簡稱MPCP）的教育券制度。MPCP最初只限定于非教會私立幼稚園，后擴展至教會幼稚園，由家長或監(jiān)護人向符合條件的幼稚園提交申請，幼稚園對這些申請進行審核并接受州公共教學部的監(jiān)督和審查。該制度充分保障了家庭的學前教育選擇權(quán)，增強了家庭學前教育選擇能力，增加了適齡兒童進入更優(yōu)質(zhì)的私立幼稚園的可能性。

新世紀初教育券計劃在我國香港地區(qū)實施。香港政府設立了教育券申請、適齡兒童入園、教育券兌現(xiàn)三個運作階段，教育券申請階段政府對全部私立學前教育機構(gòu)進行為期五年的教育綜合質(zhì)量評核，評估合格的私立學前教育機構(gòu)方能參加政府教育券計劃。該制度促進了特區(qū)私立學前教育機構(gòu)教學質(zhì)量和管理水平的不斷提高，完善了特區(qū)私立學前教育的質(zhì)量管理體系，提高了區(qū)域?qū)W前教育整體水平。

三、我國民辦學前教育領域中政府大有可為

（一）探索頒行《學前教育基本法》，為學前教育事業(yè)的發(fā)展提供專門性法律規(guī)制

新時代下的依法治國理論要求我們依法治教，即建立一套完整連貫的教育立法體系。自新中國成立以來，我國先后頒行了《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務教育法》、《高等教育法》等一系列法律或條例，但一直未有一部針對學前教育階段的專門性法律文件，且當前學前教育立法層次偏低，僅有一些效力較弱的部門規(guī)章。因此，當前亟需探索制定《學前教育基本法》以更高的法律位階明確政府職能、幼兒園及幼兒教師的權(quán)利義務，保證學前教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的同時有法可依。[4]這有利于進一步規(guī)范教育行政部門的管理，改變其對民辦幼兒園等主體只批不管的尷尬現(xiàn)狀；進一步優(yōu)化民辦幼兒園的投資主體及經(jīng)費來源，保障幼兒保育費用的充分籌集與使用；進一步減少傳統(tǒng)教育理念——學前小學化傾向的影響，促進適齡幼兒身心的健康發(fā)展。

（二）建立長效穩(wěn)定的財政投入機制，為民辦學前教育事業(yè)的發(fā)展提供法律和政策保障

1.制定財政性法律法規(guī)

當前學前教育財政性經(jīng)費占全國教育財政性教育總經(jīng)費的比例不足2%，與世界經(jīng)合組織成員的投入相差甚遠，學前教育兒童生均國家財政性經(jīng)費僅為小學生的17.92%，而2012年我國民辦幼兒園總數(shù)占比68.80%，①數(shù)據(jù)來源于《2016中國法律年鑒》。增加民辦學前機構(gòu)的財政性經(jīng)費，完善對其財政性法律法規(guī)迫在眉睫。

首先，制定《民辦學前教育預算條例》，具體規(guī)定學前教育領域的預算投入具體數(shù)額、分配比例、編制程序等。確定學前教育財政性經(jīng)費和生均國家財政性經(jīng)費的逐年上升比率以及短期目標，而不區(qū)分其辦學性質(zhì)；為擴大民辦學前教育領域的財政性經(jīng)費基數(shù)，預算部門應采用全口徑政府預算方法，將全部財政收支歸入預算單位；同時，規(guī)定全面普及“二上二下”預算編制程序，加大各民辦學前機構(gòu)、縣級教育行政部門、縣級財政部門、縣級人民政府間的互聯(lián)互通性，促進民辦學前教育財政經(jīng)費的使用效益最大化。[5]

其次，制定《民辦學前教育預算監(jiān)督細則》，明確民辦學前教育經(jīng)費預算和投入的相關(guān)主體監(jiān)督和違法責任。各民辦學前機構(gòu)成立由幼兒家長代表組成預算小組，其中教師和幼兒家長代表比率不低于51%，預算全程公開并定期向所有家長召開聽證問詢座談會；審計部門綜合運用事前審查、事中審查、事后審查等多類型審查方式做好民辦學前教育部門的內(nèi)部審查工作；司法部門邀請優(yōu)秀法律職業(yè)者共同界定違法責任區(qū)間，細化學前教育懲戒程度，加大民辦學前教育機構(gòu)各主體的違法成本。

2.明確政府間事權(quán)劃分與支出責任

“人生百年，立于幼學”，學前教育具有跨區(qū)域性和外溢性，無論幼兒進入哪所學前教育機構(gòu)，對于自身的百年人生，或?qū)τ谄浣窈缶妥x的高等教育機構(gòu)，都有著事半功倍的效應。而1993年分稅制改革后，央地財權(quán)和支出責任劃分留下弊端，明確各級政府間的事權(quán)劃分和支出責任對民辦學前教育的發(fā)展尤為重要。

首先，完善現(xiàn)行財政體制，力求財權(quán)與支出責任的均衡分配。學前教育作為準公共產(chǎn)品，應該成為中央和地方共同事權(quán)，現(xiàn)行中央收入占比約60%，而對學前教育支出僅占總支出的20%，對此應該加強中央政府對學前教育的支出責任，將現(xiàn)行標準提高至40%左右，其余部分由省級支出40%、市縣級財政承擔20%，其中，民辦學前教育應有60%以上。在完善政府間轉(zhuǎn)移支付機制的同時，增加各級政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付相關(guān)內(nèi)容，增大中央對幼兒入園專項補助金額度，并設立民辦學前機構(gòu)專項扶助金等基金。此外，王善邁教授等曾提出學前教育財政轉(zhuǎn)移支付額計算公式，我國民辦學前教育中計算財政轉(zhuǎn)移支付額時可以引入該公式，以確定政府轉(zhuǎn)移支付的具體額度。

其次，明確政府間的支出責任問題，堅持事權(quán)與支出責任相匹配。黃洪教授提出可以把事權(quán)分為直接事權(quán)和間接事權(quán)，支出責任分為直接支出責任和間接支出責任。（為方便分析，我們用符號代替相關(guān)概念，其中 A=a1+a2，B=b1+b2），例如，民辦學前教育是政府的事權(quán)（A），地方政府履行A需要足夠的經(jīng)費（B），而地方政府只能籌集到一定的經(jīng)費（b1），因此，上級政府需要向地方政府轉(zhuǎn)移支付不足的經(jīng)費 （b2）,假如地方政府籌集的b1只能履行A中的a1部分，中央轉(zhuǎn)移支付的b2也只能履行A中的a2部分。就地方政府而言，a1、a2、b1、b2分別是直接事權(quán)、間接事權(quán)、直接支出責任、間接支出責任，當出現(xiàn)責任問題時，地方政府對a1部分承擔直接責任，對a2部分承擔間接責任，即轉(zhuǎn)移支付未到位責任之外的責任。[6]

3.政策傾斜

我國地區(qū)發(fā)展差異較大，政策傾斜對于公辦學前教育是錦上添花，對于民辦學前教育則是雪中送炭，為避免出現(xiàn)經(jīng)濟學上的“馬太效應”，學前教育政策應側(cè)重于中西部和民辦學前教育機構(gòu)。[7]

首先，增設由教育部管理統(tǒng)籌的教育資金用于增加貧困地區(qū)民辦學前教育機構(gòu)幼兒教學教輔空間，統(tǒng)籌民辦學前教育機構(gòu)中優(yōu)秀教職工編制待遇等；設立政府專項基金保障殘疾幼兒能入學、入好學，基金以現(xiàn)金方式直接發(fā)放幼兒家庭供其自主選擇意向的幼兒園。其次，根據(jù)《民辦教育促進法實施條例》第38條①《民辦教育促進法實施條例》第38條：捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。，政府及稅務部門保障民辦學前機構(gòu)依法享有相應稅收優(yōu)惠政策，避免出現(xiàn)類似于福建省平潭縣國稅局的錯誤[8]，民辦學前教育的發(fā)展離不開政府的雪中送炭，包括各種政策和稅收優(yōu)惠。

（三）國家適時推行幼教券制度，改善民辦學前教育機構(gòu)辦學環(huán)境

1.確立動態(tài)教育券資金上限

借鑒美英等發(fā)達國家以及我國香港地區(qū)實行教育券制度的經(jīng)驗，我國應推行相應的幼教券制度。鑒于我國公辦學前教育機構(gòu)已享受“萬千寵愛”，政府教育券制度應提高民辦學前教育機構(gòu)及貧困家庭幼兒的資金上限。[9]針對民辦學前教育機構(gòu)，將其作為接受教育券的主體有利于避免公立幼兒園形成 “壟斷”地位，從而保證民辦幼兒園的平等發(fā)展，針對貧困家庭幼兒，政府發(fā)放教育券提高其入園率。此外，合理設置教育券資金額度也有其重要，如前文所述的CSTP項目最高2250美元的資金額度僅是該州公立幼稚園生均費用的24%，我國教育券制度設置的資金額度應與生均費用相當，同時考慮地區(qū)差異，以各省市實際生均費用水平確立有區(qū)別的動態(tài)資金上限。

2.加強幼教券制度監(jiān)督與管理

首先，政府應制定幼教券相關(guān)的管理細則，由國家教育主管部門負責，制訂幼教券準入標準、主體違法處罰標準等，同時開設幼教券專門網(wǎng)站公開相關(guān)信息。其次，可成立由第三方組成的教育監(jiān)察小組對幼教券的兌換進行必要監(jiān)管，定期制作支出明細報告提交幼教券專門網(wǎng)站。此外，對于幼教券制度所帶來的學前教育機構(gòu)分化等弊端，教育主管部門同時設立專項基金用于學前教育機構(gòu)管理者和幼師培訓，加強行業(yè)交流和互補。

（四）完善民辦學前教育的社會捐贈制度，促進教育體系內(nèi)部均衡發(fā)展

社會捐贈是教育體系完善的助推器，當前教育領域社會捐贈主要集中于高等教育，有研究顯示，2009年我國教育領域社會捐贈用于高等教育占64%，而用于基礎教育的僅占21%，[10]而社會捐贈用于民辦教育的則少之又少，因此，民辦學前教育的社會捐贈制度亟需完善。

對此，國家需要引導社會捐贈合理分配，首先增大學前教育社會捐贈比率，具體為10%-15%為宜，在現(xiàn)有教育機構(gòu)基金會基礎上設立學前教育機構(gòu)專門基金會，統(tǒng)籌全國各地區(qū)民辦學前教育捐贈的分配使用，明確地區(qū)差異的分配標準，積極創(chuàng)建民辦學前教育捐贈領域的“邵氏工程”。

“三歲窺大，六歲窺老”，學前教育發(fā)展的積極影響不可估量，民辦學前教育的未來也不可估量。而在這一進程中，法律的制訂不能滯后，政府也需要明確自身事權(quán)劃分與支出責任，完善財政投入機制，創(chuàng)新適合我國民辦學前教育發(fā)展的各項制度。只有這樣，我國民辦學前教育的明天才會花開滿園、碩果累累！