撤回公訴的反思與改革

黃 珣

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

一、引言

撤回公訴是檢察機(jī)關(guān)行使其刑事案件公訴權(quán)力的表現(xiàn)，也是檢察機(jī)關(guān)對(duì)其追訴權(quán)的一種反向變更。[1]檢察機(jī)關(guān)撤回公訴不對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體評(píng)價(jià)，而是從程序意義出發(fā)，在出現(xiàn)特定事由時(shí)終結(jié)訴訟進(jìn)程，減輕對(duì)被告人基本權(quán)益的侵害，避免司法資源的浪費(fèi)。我國(guó)1979年《刑事訴訟法》（下稱“《刑訴法》”）曾以立法形式規(guī)定了撤回公訴的適用，①1979年《刑事訴訟法》第108條：“人民法院對(duì)提起公訴的案件進(jìn)行審查后，對(duì)于犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)充分的，應(yīng)當(dāng)決定開(kāi)庭審判；對(duì)于主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的，可以退回人民檢察院補(bǔ)充偵查；對(duì)于不需要判刑的，可以要求人民檢察院撤回起訴?！钡捎趯?duì)抗式訴訟改革的推進(jìn)，1996年《刑訴法》修改時(shí)刪除了有關(guān)撤回公訴的規(guī)定，2012年《刑訴法》再修改時(shí)則沿循了此種做法。因此，目前撤回公訴制度于法無(wú)據(jù)，其在實(shí)踐中的適用依據(jù)主要來(lái)源于最高檢《規(guī)則》②參見(jiàn)最高檢《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行）規(guī)定。和最高法《解釋》③參見(jiàn)最高法《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定。。根據(jù)“兩高”司法解釋的規(guī)定，我國(guó)的撤回起訴制度適用于證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化、情節(jié)輕微，危害不大，不認(rèn)為是犯罪、不存在犯罪事實(shí)等七種情形，檢察機(jī)關(guān)必須在判決宣告前向法院提出撤回起訴，其后由法院對(duì)此進(jìn)行審查并作出裁定。若法院準(zhǔn)予撤回起訴，檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)在30日內(nèi)作出不起訴處理，期間可以將案卷退回公安機(jī)關(guān)建議其補(bǔ)充偵查，沒(méi)有新的事實(shí)證據(jù)，不得再進(jìn)行起訴。除此之外，審判階段檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件作補(bǔ)充偵查，在補(bǔ)偵期限屆滿后，經(jīng)通知仍未將案件移送法院且未說(shuō)明原因的，法院則可視此為檢察機(jī)關(guān)撤回公訴。

由于我國(guó)兩次《刑訴法》的修改對(duì)于撤回公訴問(wèn)題都予以回避態(tài)度，故從法律解釋的角度考量，“兩高”對(duì)撤回公訴所作司法解釋便難免有“違法解釋”之嫌，且由于規(guī)定不盡細(xì)致，也使其在實(shí)踐中嚴(yán)重異化，對(duì)審判的中心地位有所沖擊。而當(dāng)前，推進(jìn)“以審判為中心”訴訟制度改革的進(jìn)行，也激活了學(xué)界對(duì)撤回公訴問(wèn)題的討論。撤回公訴是否具備理論正當(dāng)性？撤回公訴的運(yùn)行實(shí)況究竟如何？如何厘清其與“以審判為中心”制度改革的關(guān)系？諸如此類的問(wèn)題均有待于進(jìn)一步闡釋。

二、撤回公訴制度的理論基礎(chǔ)

學(xué)界對(duì)撤回公訴制度的合法性與合理性存在不同觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為撤回公訴于法無(wú)據(jù)，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于其公訴權(quán)的濫用，[2]也有學(xué)者認(rèn)為在目前司法狀況下建立撤回公訴制度還操之過(guò)急。[3]但是，允許檢察官在起訴后在法定范圍內(nèi)對(duì)具體案件進(jìn)行考量從而行使撤回公訴權(quán)，則被大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同。而這與該制度的理論正當(dāng)性密不可分。

作為一項(xiàng)國(guó)家公權(quán)力，公訴權(quán)的行使具有積極性和主動(dòng)性的特征，一般表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家依照法律規(guī)定主動(dòng)請(qǐng)求法院進(jìn)行法庭審判從而追究被追訴人刑事責(zé)任的訴訟職能，同時(shí)也表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)在法定特別情形下可以自主決定追加、變更或撤回公訴?！肮V權(quán)具有復(fù)合性，它是公訴提起權(quán)、公訴支持權(quán)、不起訴權(quán)、公訴變更權(quán)以及抗訴權(quán)等一系列權(quán)力的集合體。公訴變更權(quán)是公訴權(quán)重要的有機(jī)組成部分，檢察機(jī)關(guān)如認(rèn)為指控存在錯(cuò)誤或差漏，則可以斟酌是否變更，充分表現(xiàn)了公訴權(quán)的裁量性特點(diǎn)?！盵4]因此，公訴權(quán)并不僅指檢察機(jī)關(guān)就刑事犯罪向法院提起公訴并出庭支持公訴的權(quán)力，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)案件不應(yīng)或不宜被起訴時(shí)，主動(dòng)撤回對(duì)該案的公訴，也是其行使公訴權(quán)的表現(xiàn)。

控審分離原則強(qiáng)調(diào)公訴案件中的控訴權(quán)與審判權(quán)的分立，其內(nèi)涵包括宏觀與微觀兩個(gè)部分。宏觀上的控審分離，指應(yīng)由不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)控訴職能與審判職能，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立于法院存在。微觀上的控審分離，既包括“不告不理”也包括“訴審?fù)弧保翰桓娌焕硎侵感淌掳讣墙?jīng)檢察機(jī)關(guān)起訴，法院不得自動(dòng)取得對(duì)該案件的審判權(quán)；訴審?fù)皇侵阜ㄔ旱膶徖韺?duì)象受檢察機(jī)關(guān)訴請(qǐng)范圍的拘束，法院只得在該范圍中進(jìn)行審判，不得隨意擴(kuò)展或者變更審理對(duì)象。[5]據(jù)此，即使法庭在庭審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求不當(dāng)或確有差錯(cuò)，也不能主動(dòng)變更審理對(duì)象，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)撤銷或者變更指控。是故，檢察機(jī)關(guān)在滿足法定條件的情況下撤回公訴，體現(xiàn)了控審分離原則的內(nèi)在要求，是控訴權(quán)獨(dú)立于審判權(quán)的外在表現(xiàn)。

起訴裁量理論認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)，就案件提起公訴時(shí)依法享有行為選擇權(quán)。一些學(xué)者將起訴裁量理論與起訴便宜主義劃為等號(hào)，認(rèn)為起訴便宜主義賦予檢察機(jī)關(guān)的裁量權(quán)能夠完全概括起訴裁量理論的內(nèi)容。實(shí)際二者并不完全等同。根據(jù)起訴便宜主義，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)具備法定追訴條件的所有刑事案件進(jìn)行裁量，是一種絕對(duì)的裁量權(quán)力。而我國(guó)“兩高”司法解釋對(duì)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)撤回公訴的情形加以限制，實(shí)際上是對(duì)起訴便宜主義中檢察裁量權(quán)的制約，故起訴便宜主義并不能完全為撤回公訴制度提供理論支撐。而起訴裁量權(quán)則是指檢察機(jī)關(guān)在審查決定是否起訴或者如何起訴被追訴人的過(guò)程中，根據(jù)法律規(guī)則、原則與政策，結(jié)合案件情況，在兩個(gè)或多個(gè)選擇項(xiàng)中斟酌并作出決定的權(quán)力。具體到撤回公訴制度，其裁量性體現(xiàn)在：案件被提起公訴后，在法定情形下，檢察機(jī)關(guān)可以斟酌其涉及的基本法益與政策，而后在撤回起訴與繼續(xù)審判之間進(jìn)行選擇。[6]可見(jiàn)，起訴裁量理論對(duì)傳統(tǒng)的起訴便宜主義的觀點(diǎn)進(jìn)行了延伸，將有限制的檢察裁量權(quán)納入其規(guī)制的范圍內(nèi)，為撤回公訴制度提供了理論支持。

三、撤回公訴制度運(yùn)行狀況的實(shí)證考察

我國(guó)的撤回公訴制度僅以“兩高”司法解釋為依據(jù)，未得到《刑訴法》的明確授權(quán)，盡管在理論界爭(zhēng)議不止，但在實(shí)務(wù)界卻鮮有反對(duì)之聲，各級(jí)法檢機(jī)關(guān)對(duì)于撤回公訴制度也都秉持接受態(tài)度并在實(shí)踐中予以廣泛適用。然而，這種接受和適用的基礎(chǔ)僅僅出于直觀的感知和便利的考慮，從實(shí)證角度考察，撤回公訴制度的運(yùn)行確已昧于其背后的司法規(guī)律和訴訟原理。[7]

（一）撤回公訴制度之實(shí)證情況

撤回公訴案件的適用比例總體較低。以C市①C市為我國(guó)某直轄市。數(shù)據(jù)為樣本，如表1所示，2004-2013年，C市提起公訴案件共190330件273883人，其中撤回公訴案件共164件249人，分別占提起公訴總件數(shù)和總?cè)藬?shù)的0.083%和0.091%，也即10年來(lái)的平均撤訴率為0.091%。[8]另外從全國(guó)其他地區(qū)的數(shù)據(jù)②A省J市檢察院及其所屬10區(qū)縣檢察機(jī)關(guān)在2011-2013年間撤回公訴的案件只有46起；B市B縣檢察院2006年撤回公訴3件5人，占公訴件數(shù)和人數(shù)的1.3%和1.2%，2009年撤回公訴1件1人，占公訴件數(shù)和人數(shù)的0.5%和0.3%，2007、2008、以及2009年這三年中均無(wú)撤回公訴案件；Z市W縣在2009-2012年撤回公訴的案件數(shù)分別是1件、3件、1件、1件。參見(jiàn)邢永杰.撤回公訴問(wèn)題評(píng)析[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2013(3)：113.可知，不同區(qū)域撤回起訴的數(shù)量和適用比例稍有差異，但總體都處于較低水平，與理論界所認(rèn)為的“撤回起訴數(shù)量龐大”[9]有所出入。但在筆者與檢察官的訪談中卻了解到，入表數(shù)據(jù)的涵射范圍通常僅包括撤訴后作不起訴決定或者退回補(bǔ)偵后未再提起公訴的案件，因此若案件在補(bǔ)充證據(jù)或者變更指控后重新起訴，法院作出有罪判決，就不會(huì)被納入撤回公訴的統(tǒng)計(jì)范圍，故而實(shí)踐中撤訴案件的真實(shí)數(shù)量可能會(huì)與書面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)差距較大。

表1 2004-2013年C市撤回公訴案件數(shù)

撤回公訴事由離法化。最高檢《規(guī)則》第459條規(guī)定了撤回公訴的七種情形①即（一）不存在犯罪事實(shí)的；（二）犯罪事實(shí)并非被告人所為的；（三）情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的；（四）證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件的；（五）被告人因未達(dá)到刑事責(zé)任年齡，不負(fù)刑事責(zé)任的；（六）法律、司法解釋發(fā)生變化導(dǎo)致不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的；（七）其他不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的。，但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)撤回公訴的理由卻不局限于最高檢《規(guī)則》規(guī)定的事由。例如，L市在2014-2016年間共有46起撤回公訴案件，撤訴事由如圖1所示②其中因“證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化”而撤訴的有30起，約占所有撤訴案件總量的65%；因“法律、司法解釋發(fā)生變化不應(yīng)追究被告人刑責(zé)”的撤回公訴案件有8起，約占17%；其余8起案件的撤訴原因主要有：因檢法兩家認(rèn)識(shí)不一致（2起，約占4%）、因被告人原因（1起，約占2%）、因管轄問(wèn)題（5起，約占12%）。。顯然，“檢法認(rèn)識(shí)不一”、“管轄問(wèn)題”、“被告人原因”等遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了司法解釋所規(guī)定的撤訴范圍。此外，實(shí)務(wù)中還經(jīng)常出現(xiàn)法院建議撤回公訴、因被告人下落不明或管轄不明而撤回公訴等情況。

撤回公訴功能的異化。撤回公訴的設(shè)立初衷在于提升訴訟效益、保障客觀真實(shí)以及減輕被告人訴累。但實(shí)際運(yùn)行中，撤回公訴往往偏離其設(shè)立初衷，成為檢察機(jī)關(guān)用來(lái)規(guī)避證據(jù)不足無(wú)罪判決的手段和途徑。[10]此點(diǎn)在實(shí)證數(shù)據(jù)中得到印證：據(jù)計(jì)算，A省H市2013年撤回公訴案件數(shù)量為35件，共計(jì)43人，其中，因證據(jù)發(fā)生變化的共計(jì)21人，因證據(jù)不足的共計(jì)8人，因法律及政策調(diào)整的共計(jì)11人，因其他理由撤回公訴為3人。（如圖2）。為了更加直觀地認(rèn)識(shí)問(wèn)題本質(zhì)，在更廣的時(shí)間跨度內(nèi)，H市2013-2015年撤回公訴相關(guān)情況如圖3所示③據(jù)統(tǒng)計(jì)，H市2013-2015年撤回公訴共計(jì)145人，其中以證據(jù)變化為由撤回公訴93人（占64.14%）；以證據(jù)不足為由撤回公訴13人（占8.97%）；以法律、司法解釋變化為由撤回公訴28人（占19.31%）；以其他理由撤回公訴11人（占7.59%）。。

由圖可知，因證據(jù)原因④證據(jù)原因包括證據(jù)發(fā)生變化和證據(jù)不足兩種情況。而撤回公訴的案件比例最高，2013年為 67.44%，2013-2015年更是高至73.11%；若沒(méi)有2013年法律政策調(diào)整的影響⑤2013年所占比例為25.58%，2013-2015年為19.31%。，因證據(jù)原因而撤回公訴的案件比例還會(huì)大幅增長(zhǎng)。毋庸置疑，證據(jù)原因往往與證據(jù)不足的無(wú)罪判決掛鉤，故可推知，司法實(shí)踐中多數(shù)撤回公訴的案件可能便是檢察官規(guī)避無(wú)罪判決的手段。但這種做法對(duì)于無(wú)罪判決率的影響究竟幾何，則很難具化。不過(guò)對(duì)此問(wèn)題，可從撤回公訴人數(shù)比例與無(wú)罪判決人數(shù)比例中可略知一二。[11]

圖1 2014-2016年L市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)撤回公訴情況

圖2 H市檢察院2013年撤回公訴理由分布圖

圖3 H市檢察院2013-2015年撤回公訴理由分布圖

圖4 2009-2013年B市無(wú)罪判決率與撤回公訴率對(duì)比圖

撤回公訴后再訴的恣意化。根據(jù)最高檢《規(guī)則》第459條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)撤回公訴后，僅在發(fā)現(xiàn)新的重要事實(shí)或者新的重要證據(jù)的情形下才可再訴。然而實(shí)務(wù)中，撤訴后又恣意再訴的情況并不少見(jiàn)。2005-2007年S市檢察機(jī)關(guān)撤回公訴195件，其中重新起訴的占25.9%。[12]究其再訴原因，有些案件僅因當(dāng)事人的信訪行為對(duì)辦案機(jī)關(guān)造成不便就被再行起訴；[13]還有些案件則是出于追究與控制犯罪的目的而恣意再訴，如2010年河北劉志連故意殺人案①2006年河北省邯鄲市涉縣胡峪村陳錦鵬因服食毒鼠強(qiáng)致其死亡，邯鄲市涉縣公安局懷疑村民劉志連為兇手。案件經(jīng)過(guò)偵查、起訴，邯鄲市中院判決被告人劉志連有罪，處以死刑緩期執(zhí)行。一審判決后，被告人上訴至河北省高院，河北省高院以事實(shí)不清證據(jù)不足發(fā)回重審。邯鄲市中院在重新審理本案過(guò)程中，邯鄲市人民檢察院撤回起訴，邯鄲市中院準(zhǔn)予撤回起訴。邯鄲市人民檢察院撤回起訴后，卻又指令涉縣人民檢察院向涉縣人民法院以同一罪名重新起訴。2010年2月25日涉縣人民法院對(duì)本案進(jìn)行了開(kāi)庭審理。此案經(jīng)媒體報(bào)道后，輿論嘩然。在社會(huì)關(guān)注下，此案再次撤回起訴，后又作出了不起訴決定。，歷經(jīng)“由訴到撤，撤了又訴，訴了又撤”的惡性循環(huán)，對(duì)司法公信力與司法權(quán)威造成了極大的沖擊。故綜上可知，我國(guó)撤回公訴在實(shí)踐中面臨著離法運(yùn)行、功能異化和撤后恣意再訴等問(wèn)題，落入現(xiàn)實(shí)需要強(qiáng)烈而法律正當(dāng)性不足的實(shí)踐困境。

（二）撤回公訴實(shí)踐困境之原因剖析

之所以形成撤回公訴的實(shí)踐困境，首先應(yīng)當(dāng)歸咎于法律依據(jù)的疲軟。當(dāng)前，《刑訴法》未有撤回公訴的相關(guān)規(guī)定，“兩高”司法解釋的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)性，這就為辦案人員提供了濫用撤回公訴的機(jī)會(huì)。具體而言，司法解釋的疏漏之處主要包括：第一，在撤回公訴是否需要得到法院準(zhǔn)許的問(wèn)題上，“兩高”解釋相互矛盾。按照最高院《解釋》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回公訴的，法院應(yīng)當(dāng)予以審查，裁定是否準(zhǔn)允。而按最高檢《規(guī)則》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)要求撤回公訴的，無(wú)需經(jīng)過(guò)法院的準(zhǔn)允。第二，未規(guī)定撤回公訴和再行起訴的次數(shù)，對(duì)于撤回公訴的適用階段也規(guī)定不明，使實(shí)踐中出現(xiàn)反復(fù)撤訴、反復(fù)再訴，甚至在二審程序、再審程序中撤回公訴都不鮮見(jiàn)的詭異現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害程序公正和訴訟效率價(jià)值。第三，未規(guī)定對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)程序，在整個(gè)撤回公訴程序中當(dāng)事人并無(wú)參與余地，無(wú)法獲悉相關(guān)事項(xiàng)或及時(shí)表達(dá)意見(jiàn)，更無(wú)法談及對(duì)其合法權(quán)益的保障。

除了立法方面的因素外，撤回公訴實(shí)踐困境的形成，也與檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核機(jī)制的影響密不可分。當(dāng)前在我國(guó)刑事訴訟語(yǔ)境下，由于對(duì)入罪功能的重視，法院判決結(jié)果被認(rèn)為與檢察人員的檢控能力有直接聯(lián)系，故無(wú)罪判決率在檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核指標(biāo)中是一重要的負(fù)面評(píng)價(jià)事項(xiàng)。例如，某基層檢察院考評(píng)細(xì)則中規(guī)定，“公訴案件，法院判決無(wú)罪人數(shù)每出現(xiàn)1人，扣減1分；基于公訴方責(zé)任被判無(wú)罪的，每出現(xiàn)1人再扣減2分”。[14]顯然，考核單位也意識(shí)到導(dǎo)致無(wú)罪判決的原因非能一言以蔽之，強(qiáng)調(diào)了“公訴責(zé)任”，但不難發(fā)現(xiàn)此規(guī)定仍舊落入了結(jié)果論的窠臼：茲出現(xiàn)無(wú)罪判決就在考核中扣減分?jǐn)?shù)，體現(xiàn)出其對(duì)無(wú)罪判決完全拒絕的態(tài)度。在此種價(jià)值觀念的驅(qū)使下，實(shí)踐中當(dāng)法院可能因證據(jù)不足作出無(wú)罪判決時(shí)，檢察人員通常會(huì)積極與法官溝通，試圖說(shuō)服法官作有罪判決，若無(wú)法說(shuō)服則以撤回公訴的方式規(guī)避無(wú)罪判決。對(duì)于承辦案件的檢察官而言，撤回公訴雖然也屬于其績(jī)效考核的指標(biāo)之一，但與無(wú)罪判決相比，撤回公訴的不利影響則是可逆轉(zhuǎn)的：檢察系統(tǒng)內(nèi)部的考核指標(biāo)或案件質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)普遍規(guī)定，撤回公訴后，經(jīng)補(bǔ)充事實(shí)證據(jù)后又重新起訴的，不予扣分，[15]質(zhì)言之，僅有撤回公訴后未再行起訴的情形才會(huì)被歸為績(jī)效考核的不利情形。因此，在趨利避害的心理下，撤回公訴的檢察人員必然會(huì)竭盡全力補(bǔ)充證據(jù)，以求重新起訴，這便導(dǎo)致了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)撤訴后再訴現(xiàn)象較為普遍以及再訴事由脫法化的情況；同時(shí)，由于撤回公訴又重新起訴的案件不計(jì)入撤訴案件的統(tǒng)計(jì)范圍，由此也產(chǎn)生我國(guó)撤訴案件數(shù)量“名實(shí)反差”較大的現(xiàn)象。

在撤回公訴與無(wú)罪判決之間，檢察機(jī)關(guān)本能地傾向于前者，與此無(wú)涉的法院本應(yīng)中立無(wú)偏地進(jìn)行審判，然而實(shí)踐中其卻往往呈現(xiàn)配合態(tài)度，對(duì)檢察機(jī)關(guān)撤回公訴的申請(qǐng)幾乎總是準(zhǔn)允，甚至主動(dòng)建議檢察機(jī)關(guān)撤回公訴，法院如此行為的原因?yàn)楹?？?duì)此，必須追溯于隱藏在績(jī)效考核機(jī)制背后的檢法關(guān)系，在我國(guó)實(shí)然存在的“審判去中心化”背景下檢視撤回公訴實(shí)踐困境的產(chǎn)生。我國(guó)《刑事訴訟法》第7條規(guī)定公、檢、法三機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”，而在刑事訴訟鮮明的“治罪化”色彩以及客觀真實(shí)主義價(jià)值觀的影響下，實(shí)踐中公、檢、法三機(jī)關(guān)通常存在制約不足而配合有余的“曖昧”關(guān)系，偵查“中心化”、公訴“強(qiáng)勢(shì)化”、審判“遷就化”往往成為我國(guó)刑事訴訟偵、訴、審關(guān)系的實(shí)然狀態(tài)，偵控機(jī)關(guān)的追訴意愿與控訴活動(dòng)對(duì)于審判機(jī)關(guān)的審判行為往往具有強(qiáng)大的影響力與支配力。[16]當(dāng)證據(jù)不足或者違反法定程序的案件“帶病”進(jìn)入審判程序時(shí)，法院往往不敢徑判無(wú)罪，而是在多方協(xié)商、外力干涉等若干因素的裹挾下，主動(dòng)建議或暗示檢察機(jī)關(guān)撤回公訴以消化案件；當(dāng)檢察機(jī)關(guān)要求撤回公訴時(shí)，法院也幾乎有求必應(yīng)，審查流于形式，從而避開(kāi)作出無(wú)罪判決可能給法院帶來(lái)的困境，由此也導(dǎo)致撤回公訴往往成為無(wú)罪判決的“下臺(tái)階式”的替代方案。此外，撤訴后再訴恣意化的問(wèn)題，本質(zhì)上也是受傳統(tǒng)的“審判去中心化”的影響，法官的審查與把關(guān)難以達(dá)到實(shí)質(zhì)化與嚴(yán)格化的標(biāo)準(zhǔn)，使得撤訴后的再訴不能得到應(yīng)有的屏蔽與過(guò)濾。

綜上可知，撤回公訴實(shí)踐困境的形成，法律依據(jù)的疲軟是首要原因，不恰當(dāng)?shù)目?jī)效考核機(jī)制是直接原因，而訴訟模式的“審判去中心化”特征則是最重要的決定因素，惟有以審判為中心為導(dǎo)向重新建構(gòu)撤回公訴制度，才能從根本上糾正撤回公訴在實(shí)踐中的偏離與異化。

四、撤回公訴制度的改革思路

“以審判為中心”的訴訟制度改革要求轉(zhuǎn)變實(shí)踐中控審機(jī)關(guān)間的錯(cuò)位關(guān)系，強(qiáng)調(diào)法院在定罪量刑中發(fā)揮決定性作用。以此為背景對(duì)撤回公訴進(jìn)行制度改革，首先應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)撤回公訴的法定化，在刑訴法典中確立這一制度，并進(jìn)行配套的細(xì)化規(guī)定，解決這一制度長(zhǎng)期以來(lái)于法無(wú)據(jù)的困局。而后，則應(yīng)基于審判中心主義的視角構(gòu)建撤回公訴制度，提升撤訴程序的正當(dāng)性，保障被告人的合法權(quán)益。

構(gòu)建我國(guó)的撤回公訴制度，首先應(yīng)當(dāng)考慮撤回模式的選擇，只有在科學(xué)的制度模式下，才能進(jìn)行深入的配套和填充，從而建立起適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的撤回公訴制度。根據(jù)我國(guó)憲法和刑事訴訟法對(duì)于檢法關(guān)系的定位，由法院進(jìn)行司法審查的模式更加符合法律對(duì)于權(quán)力制約的要求。撤回公訴是檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的一部分，迨無(wú)疑義，但公訴權(quán)應(yīng)當(dāng)受到審判權(quán)的制約，撤回公訴制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)接受司法審查。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回公訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)向法院提交正式書面文件說(shuō)明撤回理由，其后法院應(yīng)以法律規(guī)定和社會(huì)公益為考量依據(jù)對(duì)撤回公訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，若請(qǐng)求不宜或是違法，則應(yīng)明確拒絕。

第二，明確撤回公訴的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。當(dāng)前司法解釋對(duì)檢察機(jī)關(guān)撤回公訴的時(shí)間節(jié)點(diǎn)規(guī)定為判決宣告前，且這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)適用于刑事訴訟的一審、二審甚至再審之中。對(duì)撤回公訴的時(shí)間沒(méi)有限制將導(dǎo)致訴訟資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也為檢察機(jī)關(guān)濫用訴訟權(quán)力、規(guī)避無(wú)罪判決提供了空間。被告人在庭審程序的切換中人身自由始終受到限制，最終卻得不到法院的無(wú)罪判決。因此，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)只能在一審階段撤回公訴，且此處的一審僅指第一次一審程序，二審發(fā)回重審和再審發(fā)回重審的案件即使具備撤回公訴事由，檢察機(jī)關(guān)也不得撤回公訴，而應(yīng)當(dāng)由法院依法作出裁判。此外，在庭審開(kāi)始前，案件仍處于程序性的預(yù)備階段，審判尚未正式開(kāi)始，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)若認(rèn)為存在不應(yīng)或不需對(duì)被告人起訴的情形，可以及時(shí)撤回公訴并作出不起訴決定，這樣既有利于保障被追訴人權(quán)利，也避免了司法資源的大量投入。相反，當(dāng)法院開(kāi)庭審理后再撤回起訴，不僅對(duì)審判權(quán)核心地位形成了挑戰(zhàn)，也是對(duì)訴訟資源的濫用，“審判所投入的司法資源和社會(huì)資源均被歸于無(wú)效，且撤回起訴再作處理本身還需付出相當(dāng)?shù)乃痉ㄙY源和社會(huì)資源”。[15]故而，應(yīng)當(dāng)將撤回公訴的時(shí)限設(shè)在第一次一審法庭審判程序開(kāi)始之前，進(jìn)入法庭審判程序的案件一律不準(zhǔn)撤回公訴。

第三，限制撤回公訴的事由范圍。為節(jié)約訴訟成本，防止司法資源的浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)法定不起訴事由時(shí)，按照法律規(guī)定撤回公訴。這是我國(guó)現(xiàn)行司法解釋的立場(chǎng)，也是大多數(shù)確立撤回公訴制度的國(guó)家和地區(qū)的共性做法。其次，如前文所述，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)大多以證據(jù)發(fā)生變化或證據(jù)不足為由撤回公訴，以達(dá)到規(guī)避無(wú)罪判決的目的，這與撤回公訴制度的設(shè)立初衷嚴(yán)重背離。況且事實(shí)不清、證據(jù)不足原本就是法院判決無(wú)罪的理由之一，若檢察機(jī)關(guān)以此為理由撤回起訴，那么本應(yīng)被宣判無(wú)罪的被告人不僅得不到正式的司法裁判，而且其前途與處境還將長(zhǎng)期處于待定狀態(tài)。[16]因此，應(yīng)禁止檢察機(jī)關(guān)以證據(jù)原因 撤回公訴，法官應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)對(duì)案件進(jìn)行裁判，對(duì)無(wú)法證明被告人有罪的案件依法作出無(wú)罪判決。此外，“兩高”司法解釋并未就酌定不起訴情形賦予檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的權(quán)力，根據(jù)起訴便宜主義和司法經(jīng)濟(jì)原則，針對(duì)存在酌定不起訴情形的案件，檢察官在提起公訴之后認(rèn)識(shí)到該案可以不必起訴，則應(yīng)當(dāng)賦予其裁量后撤回公訴的權(quán)力，從而避免此類案件進(jìn)入庭審階段，有利于落實(shí)非刑罰化刑事政策，實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防的目的。概言之，法律應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)法定不起訴和酌定不起訴事由時(shí)撤回公訴，禁止其在證據(jù)不足的情況下為了規(guī)避無(wú)罪判決而撤回公訴。

第四，構(gòu)建對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利保障機(jī)制。刑事訴訟應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序，因此對(duì)于可能對(duì)當(dāng)事人權(quán)利造成不利影響的撤回公訴，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人足夠的權(quán)利救濟(jì)渠道：其一，保障當(dāng)事人的知悉權(quán)和表達(dá)權(quán)。法院應(yīng)及時(shí)將檢察機(jī)關(guān)提交的撤回公訴申請(qǐng)書副本送達(dá)當(dāng)事人，并在作出裁定前聽(tīng)取當(dāng)事人及其辯護(hù)人和代理人的意見(jiàn)；其二，對(duì)法院作出的準(zhǔn)予撤訴裁定，被告人、被害人可以分別提出上訴和申訴；其三，針對(duì)撤回公訴案件，應(yīng)當(dāng)參照不起訴的相關(guān)規(guī)定對(duì)被告人予以刑事賠償；其四，撤回公訴后未發(fā)現(xiàn)新的重要事實(shí)或新的重要證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)再次起訴的，或者檢察機(jī)關(guān)反復(fù)撤訴而又起訴的，當(dāng)事人有權(quán)向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出申訴，該申訴應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴弦患?jí)檢察機(jī)關(guān)的審查和處理。

第五，規(guī)制撤訴后的重新起訴。立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，撤回公訴的法律效力應(yīng)與不起訴的效力相同，檢察機(jī)關(guān)撤回公訴后，刑事訴訟程序即告終止，無(wú)需再另行作出不起訴決定。其次，撤回公訴雖然不會(huì)發(fā)生“一事不再理”的效力，檢察機(jī)關(guān)可以再行起訴，但為了防止再訴的恣意性，對(duì)所謂“新事實(shí)”或者“新證據(jù)”應(yīng)當(dāng)明確為可能影響定罪量刑的 “新”事實(shí)或“新”證據(jù)。最后，為了最大程度地保護(hù)被告人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在重新起訴后又撤回的，不得再次提起公訴。實(shí)踐中法院可能不愿或不敢拒絕檢察機(jī)關(guān)再訴，針對(duì)此種情形的根本解決途徑是：進(jìn)一步推進(jìn)“以審判為中心”的訴訟制度改革和司法責(zé)任制改革，增強(qiáng)法官糾正檢察機(jī)關(guān)不當(dāng)再訴的能力和底氣，發(fā)揮撤回公訴制度的應(yīng)然功能。