我國勞動爭議調(diào)解制度的反思與完善

宋 穎

（華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021）

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，勞動者在經(jīng)濟建設(shè)中的作用更加突出，勞動關(guān)系的穩(wěn)定對國家的經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義。但是，勞動關(guān)系建立后，由于雙方所追求的利益不同，出現(xiàn)爭議是不可避免的，此時就需要勞動爭議處理制度來解決爭議，其中調(diào)解制度是較高效且簡便的一種解決爭議的方式。

一、我國勞動爭議調(diào)解制度概述

（一）勞動爭議調(diào)解的內(nèi)涵

勞動爭議的出現(xiàn)是因為勞動關(guān)系的當事人雙方，由于對相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的要求不一致而發(fā)生的爭議。[1]我國勞動爭議的解決主要有協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟四個程序，協(xié)商和調(diào)解是雙方當事人自愿選擇的程序，可以選擇首先進行協(xié)商或調(diào)解，若是能將爭議解決，就無需進行下面的程序，若爭議沒有得到解決，則仲裁是處理爭議必須經(jīng)過的程序，若是經(jīng)過仲裁后的勞動爭議仍然沒有得到解決，則進入最后一道救濟程序--勞動爭議訴訟。

我國學(xué)者對勞動爭議調(diào)解中“調(diào)解”一詞的含義基本在三個方面達成了一致意見，第一個方面是調(diào)解主體。調(diào)節(jié)主體必須是非爭議雙方當事人之外的獨立的第三人，方能保持中立、客觀的態(tài)度進行調(diào)解，同時也可以防止爭議雙方僵持不下無法達成調(diào)解的目的；第二個方面是雙方當事人對調(diào)解的態(tài)度是自愿的，首先勞動爭議調(diào)解是由當事人申請才可以啟動的，其次達成的調(diào)解協(xié)議是雙方當事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自愿達成的；第三個方面是達成的調(diào)解協(xié)議并無強制執(zhí)行力，其執(zhí)行是在雙方當事人自愿的基礎(chǔ)上進行的。

（二）我國勞動爭議調(diào)解制度存在的合理性

1.順應(yīng)勞動爭議非訴訟解決的大趨勢

勞動爭議不同于民事爭議，有時會涉及到較為敏感的問題，如果勞動爭議都是直接通過訴訟來救濟的話，會使得法院比較難作為。因此，勞動爭議糾紛解決機制的多元化就凸顯出其價值。在英國，勞動爭議案件常常是一個敏感而復(fù)雜的案件。由于勞工政策被視為政府政策的一部分，法院在勞動爭議案件中的立場，可能使其陷入敏感的政治問題之中，并使得法院作為中立裁判者的形象受損。[2]所以英國建立了“咨詢，調(diào)解和仲裁服務(wù)局”，其職能就是盡力在不進入法院審判程序的前提下處理勞動爭議，此舉取得了較好的效果，許多勞動爭議案件在進入審判程序前就得到了妥善解決。

我國的勞動爭議也會涉及敏感性問題且具有我國特色。近年來，集體勞動爭議案件頻發(fā)，其中企業(yè)改制后勞動關(guān)系的處理以及下崗職工的社會保險福利待遇、企業(yè)破產(chǎn)職工安置等問題頻發(fā)，[3]其中有些屬于政策的改變導(dǎo)致的勞動關(guān)系的變化，有些屬于歷史遺留問題，這些案件如果直接進入法院審判，難免會導(dǎo)致一系列問題，因此我國也可以借鑒別國的成功經(jīng)驗，將調(diào)解制度的功能確定下來，促進勞動爭議更加順利地解決。

2.勞動爭議調(diào)解制度可以維持勞動關(guān)系

勞動關(guān)系中的勞動者通常要在用人單位的工作場所勞動，接受用人單位的統(tǒng)一管理，二者雖然具有不同的利益追求，并且由于不同的利益追求導(dǎo)致爭議的發(fā)生，但是雙方的關(guān)系是較為密切的，雙方也具有一定的共同利益追求，因而保持持續(xù)良好的合作關(guān)系是應(yīng)有之意。勞動爭議不同于民事糾紛，民事糾紛處理后雙方當事人或許是劍拔弩張的狀態(tài)，此生不復(fù)相見，但是勞動爭議只是雙方當事人由于立場和價值取向的不同導(dǎo)致出現(xiàn)了糾紛，但是糾紛解決后，大部分的雙方當事人還是希望勞動關(guān)系的延續(xù)，保證雙方當事人的合作能夠繼續(xù)下去，調(diào)解制度就能夠達到這一目的。

3.緩解勞動爭議訴訟的困境

自《勞動合同法》實施以來，勞動爭議案件的數(shù)量急劇增長，但是實際的解決效果卻不盡如人意。首先，法院審理勞動爭議案件缺乏法律依據(jù)的支撐，導(dǎo)致審理案件出現(xiàn)困境；第二，因為仲裁的效果并不能使得雙方當事人滿意，導(dǎo)致許多勞動爭議案件仍然是走向法院，法院的審判壓力激增，再加上其他的案件，勞動爭議案件的處理效率就比較低，導(dǎo)致當事人的不滿情緒滋生；第三，人民法院在審理勞動爭議案件時，不僅要考慮解決勞動爭議本身，還要考慮案件裁判結(jié)果對社會穩(wěn)定的影響，還要保證中立的角色定位，保證爭議公平公正地解決。以上三個方面導(dǎo)致法院在審理勞動爭議案件時壓力倍增，因此為了解決訴訟困境，應(yīng)當完善勞動爭議調(diào)解制度，使得勞動爭議解決在調(diào)解階段或者仲裁階段，減輕法院的訴訟壓力。

二、我國勞動爭議調(diào)解制度現(xiàn)狀

（一）勞動爭議調(diào)解制度應(yīng)該達到的效果

勞動爭議調(diào)解制的功能應(yīng)當包含三個方面：第一，維護勞動關(guān)系的穩(wěn)定，防止勞動關(guān)系的破裂。如前文所述，勞動者與用人單位之間是一種較為密切的關(guān)系，雙方雖然有著不同的利益追求，但是二者還是有著共同的利益基礎(chǔ)，對一些爭議不大、矛盾也不是非常激烈的爭議，如果走向仲裁或者法院進行審判，對于勞動關(guān)系的維持和修復(fù)都不是最好的選擇。若是經(jīng)過調(diào)解就可以解決勞動爭議，那么勞動關(guān)系維持的可能性會更大，也能夠修復(fù)雙方的關(guān)系，達到互利共贏的結(jié)果；第二，調(diào)解的進行相對于其他勞動爭議的解決更為便捷和高效。因為調(diào)解的申請既可以書面形式申請，也可以口頭申請，并且調(diào)解的程序也更為簡便，只需要雙方當事人自愿且達成一致意見即可；第三，勞動爭議調(diào)解用溫和的手段處理矛盾沖突，使雙方的對立在相互理解與寬容中自愿妥協(xié)達成一致，與通過訴訟手段解決勞動爭議，用法律法規(guī)來判斷是非曲直求得一紙生效法律文書來確認彼此的責任和義務(wù)，調(diào)解更能幫助當事人辨析法理，縮小分歧。[4]除此之外，調(diào)解書是雙方當事人在第三方調(diào)解下，經(jīng)過協(xié)商的自愿達成的協(xié)議，履行的積極性會更高，能促進勞動爭議的徹底解決。

（二）我國勞動爭議調(diào)解制度應(yīng)用的實際狀態(tài)

近年來的勞動爭議案件，經(jīng)過調(diào)解結(jié)案的爭議并沒有出現(xiàn)預(yù)期的效果。經(jīng)調(diào)解的勞動爭議案件的比例逐年降低，許多勞動爭議案件都走向了訴訟程序；除此之外，經(jīng)過調(diào)解的勞動爭議案件仍然會進行仲裁或是進行訴訟，沒有達到調(diào)解制度的預(yù)期目標。在實踐中，勞動爭議調(diào)解機構(gòu)沒有案件進行調(diào)解，但是勞動爭議仲裁機構(gòu)和法院的勞動爭議案件連年攀升，勞動爭議仲裁機構(gòu)和法院卻沒有相匹配的人力去應(yīng)對日益增多的勞動爭議案件，導(dǎo)致供需不平衡，勞動爭議案件處理的效率低下；許多當事人在選擇調(diào)解后又進行仲裁或者仲裁后提起訴訟，首先拉長了勞動爭議解決的周期，其次雙方一直處于對峙狀態(tài)，矛盾一步步加深，不利于維護勞動關(guān)系的穩(wěn)定，也難以形成互利共贏的局面，與勞動爭議解決的初衷相悖。所以可以得出我國目前的勞動爭議調(diào)解制度的功能并沒有達到預(yù)期的理想值，也沒有達到攔截勞動爭議案件的功能，難以達到維護勞動關(guān)系穩(wěn)定、維護社會秩序穩(wěn)定的效果，究其根本，我國的勞動爭議調(diào)解制度存在一些問題，對此我們應(yīng)該進行反思。

三、我國勞動爭議調(diào)解制度存在的問題

（一）調(diào)解組織的設(shè)置存在問題

調(diào)解組織是勞動爭議調(diào)解制度中比較重要的一個環(huán)節(jié)，但是在實踐中的調(diào)解組織卻因為獨立性、專業(yè)性等方面存在問題而不被大家所認可。

（二）企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會作用弱化

《勞動法》規(guī)定：“在用人單位內(nèi)，可以設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會。”因為法條的措辭是“可以”，所以在實踐中，許多用人單位處于節(jié)約成本的目的，就不設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會。并且，我國《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定：“企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會由職工代表和企業(yè)代表組成，職工代表由工會成員擔任或者由全體職工推舉產(chǎn)生，企業(yè)代表由企業(yè)負責人指定?！狈梢?guī)定的勞動爭議調(diào)解組織是獨立于雙方當事人的第三方，這樣才能保證調(diào)節(jié)的公正性和獨立性，而此條規(guī)定無形中將三方主體變?yōu)閮煞?，難以保證獨立性。企業(yè)工會是代表職工利益的組織，在勞動爭議的解決中，應(yīng)當是勞動者一方利益的代表，應(yīng)當具有獨立的行政地位，但是實際上工會要受到企業(yè)行政管理的制約，在現(xiàn)實條件下難以獨立，[5]工會代表屬于企業(yè)管理人員，工會主席由企業(yè)行政任命，行政開支工會主席的工資以及福利。[6]上述情況可以看出，工會代表即使在法律規(guī)定中應(yīng)當是代表職員利益，但是由于行政上的牽制，使其無法真正做到公正客觀，代表勞動者的利益，在調(diào)解中起到的作用十分局限。

（三）企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織的設(shè)立沒有體現(xiàn)政府的參與

勞動者在勞動爭議中不論是經(jīng)濟地位還是社會地位方面都處于弱勢，這樣的弱勢地位需要提高勞動爭議解決的效率，也需要對其傾斜保護。[7]政府參與勞動爭議調(diào)解，是許多國家的通行做法，例如德國進行勞動爭議調(diào)解的組織是勞動法院，該勞動法院的組成人員包括獨立的市政官員和數(shù)量相等的雇主和雇員。[8]我國企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的設(shè)置中，政府并沒有發(fā)揮作用，尤其是主管勞動關(guān)系的勞動行政管理部門沒有積極的作為。不僅在勞動爭議調(diào)解委員會的設(shè)置中缺乏勞動行政部門的參與，并且勞動行政部門對于勞動爭議調(diào)解委員會是否成立、成立過程以及調(diào)解的過程和結(jié)果都并不清楚，盡管勞動者不滿意調(diào)解結(jié)果可以進行仲裁或者先進行仲裁再進行訴訟，但這樣就加劇了勞動者的維權(quán)路的艱辛，對于各個方面都處于弱勢的勞動者來說，是一件極其困難的事。如果缺乏政府作用的保障，企業(yè)自然是會以維護企業(yè)利益為出發(fā)點，在勞動爭議中強勢處理，損害弱勢勞動者的利益。

（四）缺乏統(tǒng)一的勞動爭議調(diào)解組織

勞動者作為勞動爭議當事人的一方，是相對于用人單位比較弱勢的一方，本身對于勞動爭議的解決途徑不甚清晰，勞動者最容易了解的處理勞動爭議的方式就是調(diào)解，但是目前在實踐中的基層調(diào)解組織是比較混亂的，導(dǎo)致勞動者對于調(diào)解這一簡便的方式出現(xiàn)了認知上的混亂。目前從實踐情況來看，基層的調(diào)解組織主要分為以下幾種模式：第一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道勞動保障服務(wù)所設(shè)立的勞動爭議調(diào)解組織；第二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工會設(shè)立；第三是是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道企業(yè)聯(lián)合會設(shè)立；第四是人民調(diào)解委員會；第五是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，由人力資源社會保障部、工會、企業(yè)代表組織共同參與的聯(lián)動調(diào)解組織。[9]從上述設(shè)置途徑可以看出，調(diào)解組織的設(shè)立來源多樣化并且部門之間的配合并不強，導(dǎo)致相互之間缺乏交流、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，機構(gòu)設(shè)置重疊，導(dǎo)致勞動者難以選擇。除此之外，這些調(diào)解組織不具有權(quán)威性無法獲得勞動者的認可。

（五）我國勞動爭議調(diào)解制度缺乏專業(yè)性

1.調(diào)解人員缺乏專業(yè)性

縱觀各國勞動爭議調(diào)解制度的發(fā)展，勞動爭議調(diào)解制度的生命力就在于調(diào)解員的專業(yè)性與職業(yè)性，在于調(diào)解員能夠有效平衡勞資雙方的利益訴。[10]我國調(diào)解人員的來源比較廣泛，又因為增加的數(shù)量比較多，所以缺乏統(tǒng)一的、專業(yè)的培訓(xùn)，專業(yè)知識不足，專業(yè)能力欠缺，專業(yè)素質(zhì)層次不等。在現(xiàn)實的調(diào)解中，調(diào)解員進行調(diào)解主要依靠的是個人說理式的方式，依據(jù)的也大多是人情世故、社會公德、傳統(tǒng)文化，而不是從法律、法規(guī)角度進行調(diào)解，[11]缺乏專業(yè)知識的支撐，難以得到爭議雙方的認可。調(diào)解員對于勞動爭議調(diào)解培訓(xùn)的缺失導(dǎo)致調(diào)解員在面對日益增長的勞動爭議案件時無法很好的進行調(diào)解，難以取得調(diào)解制度所希望達到的效果；除此之外，缺乏對調(diào)解員的專業(yè)考評制度，沒有考核制度就難以進行優(yōu)化，我國調(diào)解制度就難以得到更好地發(fā)展。

2.基層人民調(diào)解組織專業(yè)性不足

人民調(diào)解委員會是基層調(diào)解組織，雖然具有貼近人民群眾、遍布城鄉(xiāng)的特點，但是在勞動爭議調(diào)解中的作用十分有限。大體上還是因為人民調(diào)解委員會缺乏權(quán)威性，注重于調(diào)解鄰里、家庭等民間糾紛，但是勞動爭議涉及的法律、法規(guī)較為專業(yè)且政策性較強，人民調(diào)解員在進行調(diào)解時缺乏專業(yè)基礎(chǔ)導(dǎo)致結(jié)果難以說服爭議雙方，調(diào)解的效果不理想。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的調(diào)解組織的設(shè)置、法律地位的組織的構(gòu)成都沒有明確的法律規(guī)定，在實踐中處于政權(quán)的最低層次，權(quán)威性不足，并且缺乏監(jiān)督機制，公信力不足。

3.調(diào)解協(xié)議書的效力較弱

勞動爭議調(diào)解的結(jié)果就是調(diào)解協(xié)議書，而調(diào)解協(xié)議書是否能得到普遍認可的重要決定因素就是調(diào)解協(xié)議書能否得到法律的認可和保障，我國現(xiàn)行法律對調(diào)解協(xié)議書的效力規(guī)定并不明確。國外有些國家規(guī)定調(diào)解協(xié)議書達成以后，若一方不履行，則另一方可以申請強制執(zhí)行。但是在我國調(diào)解協(xié)議只是具有民事合同的性質(zhì)，雙方當事人應(yīng)當履行，但是一方若是不履行，只能按照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定進行仲裁。由于調(diào)解協(xié)議書的效力規(guī)定不明確，導(dǎo)致在實踐中當事人對于調(diào)解并不熱衷，或許雙方經(jīng)過反復(fù)的調(diào)解、磋商達成的調(diào)解協(xié)議，由于其中一方不履行而使得調(diào)解協(xié)議效力歸為零，在調(diào)解過程中所付出的時間和精力化為烏有，這樣就使得雙方當事人排除了調(diào)解這一解決勞動爭議的方式。除此之外，在實踐中還會出現(xiàn)一方當事人惡意地利用調(diào)解的時間拖延對方提起仲裁，導(dǎo)致雙方矛盾激化，對立情緒激增，不利于矛盾的解決，也不利于勞動秩序的穩(wěn)定。

四、完善我國勞動爭議調(diào)解制度的設(shè)想

（一）完善勞動爭議調(diào)解組織的設(shè)置

1.健全企業(yè)調(diào)解委員會的設(shè)置

首先，應(yīng)當擴大企業(yè)調(diào)解委員會的數(shù)量，保證當事人雙方發(fā)生勞動爭議時，有組織可以進行調(diào)解，提升企業(yè)調(diào)解委員會的調(diào)解能力，培養(yǎng)其中立客觀的態(tài)度。

其次，大力促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層調(diào)解組織的發(fā)展。通過進行專業(yè)培訓(xùn)、保障基礎(chǔ)經(jīng)費劃撥等方式對基層調(diào)解組織進行發(fā)展，促進基層調(diào)解組織的完善。

2.建立以政府為主導(dǎo)的調(diào)解組織

首先，由政府主導(dǎo)建立調(diào)解組織，可以運用財政經(jīng)費進行運作，符合我國傳統(tǒng)文化中民眾對于政府的信任，提高調(diào)解組織的公信力，針對可能出現(xiàn)的官僚主義作風(fēng)問題，可以出臺相關(guān)政策法規(guī)加以監(jiān)督。

其次，政府應(yīng)當從監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)者的角色，在全國建立法律咨詢的機構(gòu)，將調(diào)解作為一種義務(wù)而不是可以選擇做或者不做的權(quán)利。在目前的實踐中，大多數(shù)企業(yè)有遵守勞動法律的意愿，如果設(shè)置專門的勞動法律咨詢機構(gòu)，勞動爭議雙方可以在進行調(diào)解前先行進行法律咨詢，評定爭議情況和相關(guān)法律咨詢，再知悉相關(guān)情況和法律適用等內(nèi)容后再進行調(diào)解，可以起到事半功倍的效果，降低調(diào)解后再進行仲裁甚至進行訴訟的可能性。

最后，政府應(yīng)當完善與勞動爭議相關(guān)的誠信調(diào)查。在實踐中，某些企業(yè)不遵守企業(yè)誠信原則，為了逃避用工義務(wù)，故意制造勞動糾紛，除此之外還有其他的不誠信行為，政府可以嘗試建立明確的獎懲標準，例如對勞動關(guān)系和諧的企業(yè)等符合積極形象的企業(yè)進行獎勵，對逃避勞動保障、頻繁出現(xiàn)勞動糾紛的企業(yè)進行調(diào)研，若是出現(xiàn)不誠信行為，進行懲罰，以促進企業(yè)誠信制度的建設(shè)。

（二）提升調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)

擴大調(diào)解員的來源，除了吸納人民調(diào)解員和企業(yè)調(diào)解組織的調(diào)解員外，吸納律師、法律專業(yè)學(xué)者等具備法律知識的社會力量加入調(diào)解員隊伍；明確調(diào)解員的資格認證制度，若不符合資格條件，就無法擔任調(diào)解員，無形之中就可以提高調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)和調(diào)解能力；注重調(diào)解員的培訓(xùn)，組織培訓(xùn)班或是視頻課程，包括普及相關(guān)勞動法律法規(guī)，傳授相關(guān)調(diào)解的技巧和調(diào)解程序，明確調(diào)解員的職業(yè)道德，從各個方面對調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)進行培養(yǎng)，提升整體水平；建立明確的獎懲機制，每年或半年進行一次考核，對調(diào)解效果較好的調(diào)解員進行獎勵，對于投訴較多或是調(diào)解效果較差的調(diào)解員進行培訓(xùn)，若是下一次考核仍然較差，就及時清退，保證調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)。

（三）提升勞動爭議調(diào)解協(xié)議的法律效力

勞動爭議調(diào)解協(xié)議書有民事合同的性質(zhì)，是雙方當事人協(xié)商一致的結(jié)果。但是勞動爭議調(diào)解協(xié)議不同于民事合同，勞動爭議調(diào)解協(xié)議是在調(diào)解組織的調(diào)解下達成的協(xié)議，調(diào)解員代表調(diào)解組織進行調(diào)解，調(diào)解協(xié)議達成以后，調(diào)解員要在調(diào)解協(xié)議上簽字，調(diào)解組織要在調(diào)解協(xié)議上加蓋印章，調(diào)解協(xié)議才生效。[12]但是，調(diào)解協(xié)議并不具有強制執(zhí)行力，當事人隨意反悔的現(xiàn)象也比較普遍，所以應(yīng)當在現(xiàn)行法律中添加相應(yīng)的制約條款，以保證效力，若一方當事人確有不可抗拒的原因無法履行調(diào)解協(xié)議，可以酌情進行變更。我國有地區(qū)進行了探索試驗，規(guī)定在調(diào)解協(xié)議達成后，雙方當事人經(jīng)合議可以將勞動爭議調(diào)解協(xié)議書送達勞動爭議仲裁委員會，置換為勞動仲裁調(diào)解書，勞動仲裁調(diào)解書一經(jīng)送達，即發(fā)生法律效力，若一方當事人不履行，另一方可以申請強制執(zhí)行，這種做法可以在一定程度上改善調(diào)解協(xié)議書強制效力不足的問題，但是仍然不夠。我國應(yīng)當在立法中規(guī)定相應(yīng)的不允許當事人隨意反悔的有關(guān)情形，還應(yīng)當確認調(diào)解協(xié)議的法律強制力，保證調(diào)解有效果，減少進入仲裁和訴訟的勞動爭議案件，緩解壓力，維護勞動關(guān)系的穩(wěn)定。

五、結(jié)語

勞動關(guān)系是經(jīng)濟發(fā)展中較為重要的關(guān)系，勞動關(guān)系的穩(wěn)定關(guān)系著經(jīng)濟發(fā)展的狀態(tài)，也關(guān)乎社會的發(fā)展。有勞動關(guān)系的存在，就會有勞動爭議的存在，勞動爭議的解決有四種方式，其中調(diào)解最為高效和簡便，對于維護勞動關(guān)系的存在和發(fā)展也有重要意義，還能減輕仲裁委員會和法院的壓力，但是我國的勞動爭議調(diào)解制度目前尚不完善，需要對調(diào)解制度進行更深層次的研究以及加強立法等制度建設(shè)，使得調(diào)解制度能夠更好地服務(wù)于勞動爭議的解決。