我國(guó)政府績(jī)效評(píng)體系研究綜述

【摘要】 政府的改革是當(dāng)今世界共同的課題，政府績(jī)效評(píng)估是政府改革的一個(gè)重要突破口，而政府績(jī)效評(píng)估主體及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建正是政府績(jī)效評(píng)價(jià)的核心。本文通過(guò)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，近十年來(lái)的研究普遍強(qiáng)調(diào)在政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)該引入多元主體，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)仍不完善，存在一系列問(wèn)題。因而，未來(lái)的研究應(yīng)關(guān)注如何構(gòu)建科學(xué)合理的多元評(píng)估主體及評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)來(lái)保證政府績(jī)效評(píng)估的代表性和準(zhǔn)確性。

【關(guān)鍵詞】 政府績(jī)效評(píng)估 多元主體 評(píng)價(jià)指標(biāo)

無(wú)論是從理論還是實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)代意義上的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐和研究，在我國(guó)僅僅有十幾年的歷史，可以說(shuō)起步比較晚，尤其是相對(duì)于西方國(guó)家而言。有學(xué)者就指出，“我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估研究尚處于手工業(yè)階段”。政府績(jī)效評(píng)估是國(guó)內(nèi)政府績(jī)效研究領(lǐng)域最大熱點(diǎn)。自績(jī)效評(píng)價(jià)方法由私人部門(mén)被引入公共部門(mén)以來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為政府管理的重要手段。

一、政府績(jī)效評(píng)估多元主體研究

評(píng)估結(jié)果的科學(xué)有效性離不開(kāi)評(píng)估主體構(gòu)建的合理性，因此評(píng)估主體構(gòu)建也越來(lái)越受學(xué)者的青睞?，F(xiàn)有研究（吳光森，2006；付紅梅，2006；邱法宗，2007；敬志杰，2008等）往往從理論訴求和現(xiàn)實(shí)需求層面來(lái)分析引入多元評(píng)估主體的原因[1-5]。如：吳光森（2006）等認(rèn)為政府目標(biāo)的多元性以及政府績(jī)效評(píng)估的特性決定了評(píng)估主體應(yīng)多元化多元主體主要包括兩分法、三分法和三分法。兩分法這是學(xué)界最普遍的分法，它將政府績(jī)效評(píng)估主體分為內(nèi)部與外部評(píng)估主體。如彭國(guó)甫（2004）、謝吉晨（2007）、金竹青和王祖康（2007）等都是遵循這種分法[6-8]。三分法主要是把評(píng)估主體分為三種類型，代表人物有曾友中（2007）、邱法宗（2007）等[9，4]。多分法是將評(píng)估主體劃分了更多的類型，代表人物有卓越（2004）、吳光森（2006）等[10-11]。

二、各類評(píng)估主體的利弊分析

各類評(píng)估主體的利弊是學(xué)者們討論較多的問(wèn)題，學(xué)者們?cè)趯?duì)政府自身、公眾以及第三方評(píng)估主體的利弊分析上基本達(dá)成了一致。他們認(rèn)為政府自身作為評(píng)估者，能夠保證獨(dú)立性和專業(yè)性，而且獲取信息的能力也相對(duì)較強(qiáng)；但是由于該類主體與被評(píng)估對(duì)象都是直接或間接的利益相關(guān)者，會(huì)造成人們對(duì)其公正性的疑慮。而公眾作為評(píng)估主體有利于加強(qiáng)公民與政府的交流，增加公民對(duì)政治的參與感，從而增強(qiáng)政府合法性；然而公民參與評(píng)估則容易受到技術(shù)、信息匱乏、個(gè)人認(rèn)知偏好以及短視行為等因素的影響。而第三方主體則由于既具有科學(xué)的技術(shù)、又有中立的立場(chǎng)，往往能做出有較高可信度的評(píng)估；然而，這類評(píng)估在我國(guó)由于大多數(shù)是由研究機(jī)構(gòu)在政府委托下進(jìn)行的，因而其真實(shí)性和客觀性難以保障，第三方主體也會(huì)遇到信息匱乏等一系列問(wèn)題，難以確保做出有效的績(jī)效評(píng)估。

三、政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

指標(biāo)體系的建立是進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估的前提和基礎(chǔ)，學(xué)者按照政府績(jī)效評(píng)估的本質(zhì)屬性和特征進(jìn)行分解成具有行為化、可操作化的結(jié)構(gòu)，并對(duì)指標(biāo)體系每個(gè)元素賦予相應(yīng)權(quán)重，雖然建立的指標(biāo)體系各不相同，但是對(duì)國(guó)內(nèi)政府績(jī)效評(píng)估體系的建立起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用。

國(guó)家人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組提出了一套涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、環(huán)境、行政管理、公共服務(wù)、廉潔等諸多方面的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系主要包含職能、影響和潛力3個(gè)一級(jí)指標(biāo)。蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心從政府職能履行、政府依法行政、政府管理效率、政府廉政勤政和政府創(chuàng)新等方面提出了一套評(píng)價(jià)市州政府績(jī)效指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系主要包括5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，14個(gè)二級(jí)指標(biāo)，40個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

倪星（2007）提出了包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、政府服務(wù)、政府行政、政府廉政、政策執(zhí)行、社會(huì)民主、社會(huì)穩(wěn)定、財(cái)政資金、人力資源、科教文衛(wèi)和人民生活12個(gè)領(lǐng)域?qū)印?5個(gè)具體指標(biāo)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。鄭方輝、吳軼（2007）設(shè)計(jì)了一套包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公正、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約運(yùn)作成本、達(dá)致公眾滿意5個(gè)領(lǐng)域?qū)庸?0 個(gè)具體指標(biāo)的地方政府績(jī)效評(píng)估體系。孫榮、周晶（2006）認(rèn)為我國(guó)政府績(jī)效可以從以下五國(guó)內(nèi)個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，分別是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)管理、公民素質(zhì)和生活水平。邢振江、王佳麗（2011）提出將國(guó)民幸福指數(shù)具體化，并納入政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。馬靜、徐曉林和陳濤（2012）提出了具體的服務(wù)型政府導(dǎo)向的電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系涵蓋了公眾期望、感知易用、服務(wù)基礎(chǔ)、服務(wù)跟蹤等在內(nèi)的12個(gè)一級(jí)指標(biāo)，總體期望、服務(wù)獲取的簡(jiǎn)易程度、公眾服務(wù)受益程度、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)等在內(nèi)的29個(gè)二級(jí)指標(biāo)和62 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

四、評(píng)價(jià)與啟示

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估尚處在發(fā)展初級(jí)階段，國(guó)內(nèi)學(xué)者在政府績(jī)效評(píng)估中多元主體及績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究上起步較晚。而國(guó)內(nèi)雖有部分有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估的專著問(wèn)世，但大多數(shù)都是對(duì)評(píng)估主體蜻蜓點(diǎn)水式的論述，直到進(jìn)入21世紀(jì)后才逐步有學(xué)者涉及評(píng)估主體的研究。不過(guò)，從現(xiàn)有研究來(lái)看，學(xué)界已逐步認(rèn)識(shí)到主體研究的重要性和必要性，研究的層次也越來(lái)越深入，逐步由定性層面深入到定量層面。多數(shù)文章都遵循現(xiàn)狀描述、問(wèn)題診斷以及政策建議的邏輯思路進(jìn)行論述。然而，現(xiàn)有研究雖已取得較大進(jìn)展，但仍然存在以下幾個(gè)不足之處：

第一，重復(fù)研究的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，創(chuàng)新性不足。第二，多為定性層面的理論論證，而定量研究相對(duì)較少。第三，關(guān)于各個(gè)不同績(jī)效評(píng)估主體間與具體環(huán)境特點(diǎn)相結(jié)合時(shí)的優(yōu)先次序如何確定，各主體在政府績(jī)效評(píng)估主體體系中所占比例應(yīng)否量化與多大程度上量化較為合適這兩個(gè)問(wèn)題學(xué)界研究不多。

針對(duì)以上各個(gè)問(wèn)題不外乎從以下三方面著手：在價(jià)值層面，理念先行。若理念導(dǎo)向錯(cuò)誤，任何技術(shù)方法都會(huì)變成滑稽可笑的‘?dāng)?shù)字游戲’。在事實(shí)層面，進(jìn)行制度建設(shè)。一方面要轉(zhuǎn)變現(xiàn)實(shí)中普遍存在的運(yùn)動(dòng)化評(píng)估為制度化評(píng)估，另一方面還涉及到制度的及時(shí)有效變革，大到政府體制的改革，小到政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，牽涉面甚廣。最后在操作層面，采用技術(shù)保障。要真正做好這一步，需要依賴于統(tǒng)計(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)等多學(xué)科的知識(shí)，賦予各評(píng)估主體科學(xué)的比例和權(quán)重，以保證最終評(píng)估結(jié)果的代表性和準(zhǔn)確性。

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