對(duì)新《行政訴訟法》第70條第5項(xiàng)的理解與適用

[摘 要]行政審判中的濫用職權(quán)并不包括濫用羈束裁量權(quán)，新《行政訴訟法》中第70條第5項(xiàng)規(guī)定實(shí)指“濫用自由裁量權(quán)”。因立法表述上的瑕疵，行政濫用職權(quán)這一標(biāo)準(zhǔn)本身的含義模糊，濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與其他審查標(biāo)準(zhǔn)界限不清，加之法律適用者主觀認(rèn)識(shí)水平的限制及適法技術(shù)的有限，使得法院在行政審判中為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)極少適用濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)，且在適用頻率極低的情況下還發(fā)生與其他審查標(biāo)準(zhǔn)混淆、交叉適用的傾向更為嚴(yán)重。行政撤銷判決中的濫用職權(quán)應(yīng)解讀為行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，出于不良動(dòng)機(jī)主觀故意不合目的地行使了職權(quán)，屬于不當(dāng)行政的范疇，具體包括出于不良動(dòng)機(jī)，考慮了不相關(guān)因素；違反誠(chéng)信、反復(fù)無(wú)常；不當(dāng)?shù)氖跈?quán)和委托。

[關(guān)鍵詞]行政判決；濫用職權(quán)；自由裁量

[中圖分類號(hào)]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2017）06-0037-05

當(dāng)今社會(huì)行政權(quán)力空前強(qiáng)大，隨著國(guó)家行政職能的急劇擴(kuò)張，公權(quán)力對(duì)個(gè)人所具有的強(qiáng)權(quán)性、支配性加劇了法治政府要求依法行政的緊迫性。1989年我國(guó)《行政訴訟法》正式出臺(tái)，明確將“濫用職權(quán)”作為人民法院有權(quán)判決撤銷或部分撤銷行政行為的事由之一，這對(duì)規(guī)范行政實(shí)體權(quán)力的運(yùn)行具有極大價(jià)值。但由于立法的瑕疵，法律未明確規(guī)定行政濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵、要件及適用條件，加之法律適用者主觀認(rèn)識(shí)水平的限制及適法技術(shù)的有限，導(dǎo)致現(xiàn)行司法實(shí)踐中，法院極少將“濫用職權(quán)”作為判案的直接依據(jù)。在案件的判決理由中間接適用“濫用職權(quán)”的頻率也實(shí)屬不多，且經(jīng)常出現(xiàn)將“濫用職權(quán)”與其他法定的判決事由混淆使用、出現(xiàn)偏差的情況。這種情況給司法對(duì)行政權(quán)力的有效控制帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，實(shí)有必要對(duì)司法實(shí)踐中濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用狀況進(jìn)行分析和討論，以期能在行政訴訟中正確解讀和適用“濫用職權(quán)”這一法定撤銷條件。

一、行政判決中“濫用職權(quán)”條件的適用現(xiàn)狀

通過(guò)梳理和分析行政訴訟的裁判文書(shū)，可以發(fā)現(xiàn)：在當(dāng)下的司法實(shí)踐中，在適用“濫用職權(quán)”上，出現(xiàn)了兩種傾向：一方面，法院很少直接引用《行政訴訟法》第70條“濫用職權(quán)”的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判決；另一方面，在行政濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)適用率極低的情況下，還出現(xiàn)法院將“濫用職權(quán)”與其他法定判決事由混淆使用的情況。

（一）司法實(shí)踐中對(duì)濫用職權(quán)認(rèn)定的規(guī)避

在實(shí)踐中，各地法院普遍規(guī)避“濫用職權(quán)”這一撤銷理由，很少將“濫用職權(quán)”作為判案的直接依據(jù)。經(jīng)調(diào)查顯示，從1991年到2012年，《中國(guó)審判要覽》中共收錄1 189件行政類案件。在20世紀(jì)90年代，共45件與濫用職權(quán)有關(guān)的案件，占1 189件的3.78%，其中共有14件案件是人民法院直接適用濫用職權(quán)作判案依據(jù)，所占比例為1.17%。甚至在這僅有的14件案件中，只有5件是法院在判決理由中認(rèn)定案情屬于濫用職權(quán)的行為，占比僅為0.42%。在2000年至2012年這十二年里，共32件與濫用職權(quán)有關(guān)的案件，占所收錄的1 189件行政案件的2.69%。比90年代更少的是，其中只有5件被法院在判決事由中認(rèn)定為屬于濫用職權(quán)，占比僅為0.42%，且只有2件案件是人民法院直接適用濫用職權(quán)作判案依據(jù)，所占比例僅為0.17%[1]。

例如，在上海市勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)與雷華燈等勞動(dòng)教養(yǎng)決定糾紛一案中，上海市勞教委對(duì)雷華燈等三人分別做出為期一年的勞教決定，雷華燈等人不服并向重慶市開(kāi)縣人民法院起訴要求撤銷該行政決定。法院經(jīng)審理認(rèn)為，在本案中三原告的行為僅是輕微違法且基本不具有社會(huì)危害性，該輕微違法行為不足以構(gòu)成勞教。被告對(duì)三原告做出的勞教決定未將法律規(guī)定的相關(guān)因素納入考慮范疇，不符合行政權(quán)力運(yùn)行所要求的合理性原則。原告受到的勞動(dòng)教養(yǎng)處罰與公益維護(hù)并不完全相稱，合秩序而不合正義，與行政權(quán)力運(yùn)行的合目的性相背離，屬于濫用職權(quán)行為，故判決撤銷勞動(dòng)教養(yǎng)決定。

上海市勞教委不服一審法院的判決，向重慶市第二中級(jí)人民法院提起訴訟請(qǐng)求稱其對(duì)雷華燈等人做出的勞教決定不僅形式上滿足法律規(guī)定的要求，而且在實(shí)質(zhì)上也符合法律規(guī)定的要求，請(qǐng)求上訴審法院撤銷原判決。上訴審法院根據(jù)全面審查原則調(diào)查審理后在渝二中法行終字第30號(hào)行政判決書(shū)中明確指出，一審法院在裁判文書(shū)中認(rèn)定上訴人做出的行政行為屬于濫用職權(quán)這一裁定理由背后的證據(jù)無(wú)充分的證明力，其適用“濫用職權(quán)”這一審查標(biāo)準(zhǔn)也屬于適用法律、法規(guī)不準(zhǔn)確，對(duì)此予以糾正。然而，一審法院認(rèn)定的案情事實(shí)清楚，判決符合法定程序，撤銷上訴人行政行為的判決結(jié)果也是正確的，故維持一審法院的判決，駁回上訴，但更改適用《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)第2目“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的”規(guī)定。

雖然在我國(guó)實(shí)施了50多年的勞教制度現(xiàn)已被依法廢止，但該案件對(duì)反應(yīng)司法實(shí)踐中的人民法院、法官規(guī)避適用濫用職權(quán)的撤銷事由這一現(xiàn)象仍具有代表性意義。一審法院基于公平正義原則在案件的審查過(guò)程中根據(jù)案件的實(shí)際情況綜合考慮相關(guān)因素，適用濫用職權(quán)這一法定事由以撤銷被告做出的不利行政決定，從而有效地保證了實(shí)體結(jié)果的公正。這是極少出現(xiàn)的一審判決中將濫用職權(quán)作為直接的判案依據(jù)。但在該案的二審判決中，法院卻沒(méi)有沿用一審判決的思路，轉(zhuǎn)而認(rèn)定濫用職權(quán)屬適用法律不當(dāng)，直接否定了濫用職權(quán)作為該案的判案依據(jù)。在司法實(shí)踐中，類似此案的大量法官合法規(guī)避適用濫用職權(quán)的做法令人深思。

（二）司法實(shí)踐中濫用職權(quán)與其他審查標(biāo)準(zhǔn)的混淆

在將行政濫用職權(quán)作為判決依據(jù)的案例中，同時(shí)存在將主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、明顯不當(dāng)這五項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)與其同時(shí)混淆適用的情況。這是行政審判中，濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的適用陷入困境的另一種具體表現(xiàn)。

例如，在黃煌輝訴南安市豐州鎮(zhèn)人民政府限制人身自由并要求賠償一案中，黃煌輝因違反計(jì)劃生育政策，被南安市豐州鎮(zhèn)人民政府列為計(jì)劃生育國(guó)策學(xué)習(xí)班的對(duì)象。豐州鎮(zhèn)政府在未向黃煌輝送達(dá)任何通知的情況下，將黃煌輝叫到鎮(zhèn)政府計(jì)劃生育國(guó)策班學(xué)習(xí)。但在學(xué)習(xí)期間，鎮(zhèn)政府未進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性的教育行為，對(duì)學(xué)習(xí)對(duì)象進(jìn)行一天24小時(shí)的集中看管，不能隨便出入。黃煌輝直至1999年1月4日才被放出，前后共166天。黃煌輝對(duì)豐州鎮(zhèn)政府限制其人身自由的具體行政行為不服，向南安市人民法院提起行政訴訟。一審法院在南行初字第24號(hào)行政判決書(shū)中指出，南安市豐州鎮(zhèn)人民政府是地方基層一級(jí)人民政府，根據(jù)《福建省計(jì)劃生育條例》的規(guī)定，被告的做法符合計(jì)劃生育政策。原告稱其被限制人身自由，但無(wú)法提供充分證據(jù)，不予采納，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

一審判決后，黃煌輝不服上訴至泉州市中級(jí)人民法院，中院經(jīng)審理認(rèn)為，上訴人黃煌輝確有違反計(jì)劃生育的事實(shí)存在，被上訴人將其列為計(jì)劃生育國(guó)策學(xué)習(xí)班的對(duì)象并無(wú)不當(dāng)。但被上訴人做出的行政決定并沒(méi)有嚴(yán)格遵守法律與政策，行使行政權(quán)力的過(guò)程中明顯帶有主觀性和隨意性，以舉辦計(jì)劃生育國(guó)策學(xué)習(xí)班為名，行非法限制人身自由之實(shí)，破壞了計(jì)劃生育工作的合法性和合理性，對(duì)上訴人的人身權(quán)益造成嚴(yán)重侵害，其行政行為不屬于計(jì)劃生育行政執(zhí)法范疇，而系超越職權(quán)和濫用職權(quán)的違法行為[2]。

在本案中，被告雖具有對(duì)違反計(jì)劃生育對(duì)象舉辦計(jì)劃生育學(xué)習(xí)班的職權(quán)，但實(shí)質(zhì)上卻在宣稱舉辦學(xué)習(xí)班對(duì)學(xué)習(xí)對(duì)象進(jìn)行教育的情況下，非法限制學(xué)習(xí)對(duì)象的人身自由，此時(shí)其行政行為就超出了法定限度和范圍。根據(jù)法無(wú)授權(quán)即禁止及越權(quán)無(wú)效的原則，行政主體的行政行為超出了法定范圍，即構(gòu)成法院撤銷的理由。上訴審法院認(rèn)為被上訴人的行政行為違反了法律法規(guī)規(guī)定的目的和原則，明顯帶有主觀性和隨意性，認(rèn)定其屬于超越職權(quán)和濫用職權(quán)的違法行為，同時(shí)適用了舊《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)第4目和第5目。但此處爭(zhēng)議在于，超越職權(quán)與濫用職權(quán)明顯不同，而本案中法院卻規(guī)避了二者的差異性，將二者混淆使用，顯然出現(xiàn)了適用上的偏差。

二、“濫用職權(quán)”在行政審判中被規(guī)避適用的原因分析

（一）行政濫用職權(quán)含義模糊

1.濫用職權(quán)與濫用自由裁量權(quán)之爭(zhēng)

法官在行政審判中極少適用濫用職權(quán)這一審查標(biāo)準(zhǔn)，究其癥結(jié)在于濫用職權(quán)的定義模糊，極容易引起分歧。就行政濫用職權(quán)的定義，目前國(guó)內(nèi)理論界對(duì)其觀點(diǎn)不一，主要有兩種觀點(diǎn)：觀點(diǎn)之一認(rèn)為濫用職權(quán)與濫用自由裁量權(quán)在界定上相同，兩者無(wú)明顯區(qū)分；觀點(diǎn)之二認(rèn)為，濫用職權(quán)并不等同于濫用自由裁量權(quán)，濫用自由裁量權(quán)僅是濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式之一。

行政濫用職權(quán)就是濫用自由裁量權(quán)這一觀點(diǎn)是目前學(xué)術(shù)界的主流看法。20世紀(jì)以來(lái)，隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，多數(shù)國(guó)家進(jìn)入行政集權(quán)時(shí)代。為保障人權(quán)、保護(hù)人的尊嚴(yán)，國(guó)家權(quán)力必須在公眾的視野下運(yùn)行，使公民的合法權(quán)益免受非法剝奪。行政主體行政行為的行使，不僅形式上應(yīng)由法律規(guī)定、符合法定程序，且在實(shí)質(zhì)上要滿足公平公正的要求，最終的實(shí)體結(jié)果也應(yīng)當(dāng)是公正的。

支持另一種觀點(diǎn)的主張，行政濫用職權(quán)與濫用自由裁量權(quán)雖有重疊，但二者是兩個(gè)概念，行政濫用職權(quán)在范圍、性質(zhì)等方面還是與濫用自由裁量權(quán)有明顯差別的。其認(rèn)為濫用職權(quán)包括濫用羈束裁量權(quán)與濫用自由裁量權(quán)，濫用自由裁量權(quán)僅是濫用職權(quán)的一種具體表現(xiàn)。但筆者不贊同此種觀點(diǎn)，因?yàn)樵诹b束權(quán)限下，行政主體只能嚴(yán)格按照法律的規(guī)定行使職權(quán)而無(wú)選擇其他行為的可能，即使行為人主觀動(dòng)機(jī)不當(dāng)也不致造成背離法定目的的結(jié)果，顛覆性的擴(kuò)張理解實(shí)在有違立法初衷和現(xiàn)有制度框架。故此，濫用羈束裁量權(quán)實(shí)質(zhì)上即為超越職權(quán)。而引起行政濫用職權(quán)包括濫用羈束裁量權(quán)這種偏差性解讀的原因僅在于立法表述上存在的瑕疵，因?yàn)楦鶕?jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，著實(shí)找不到行政濫用職權(quán)除指濫用行政自由裁量權(quán)外還存在指代其他濫用職權(quán)的情況。

因此，筆者傾向于行政濫用職權(quán)即等同于濫用自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)。所謂行政濫用職權(quán)，應(yīng)指行政主體在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，客觀方面其所做出的行政行為形式上符合法律規(guī)定，但在主觀方面行政主體做出行政行為的動(dòng)機(jī)與法律、法規(guī)賦予其該項(xiàng)權(quán)力的初衷相背離。且因?yàn)E用自由裁量權(quán)是一種不合理的行政行為，不屬于行政違法行為，因此，應(yīng)將行政濫用職權(quán)定性為不當(dāng)行政。

2.行政濫用職權(quán)與濫用職權(quán)罪的區(qū)分

刑法中有濫用職權(quán)罪，但刑法中的濫用職權(quán)罪與行政濫用職權(quán)有著很大差異。然除了少部分具有法律知識(shí)儲(chǔ)備的專業(yè)人士外，大多數(shù)人對(duì)行政濫用職權(quán)與濫用職權(quán)罪的區(qū)分沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，甚至將二者混同，只有一個(gè)模糊的濫用職權(quán)的概念。從法律的統(tǒng)一性來(lái)看，也給法律執(zhí)行者帶來(lái)了不便。

濫用職權(quán)罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員主觀上故意不履行職責(zé)或者逾越職權(quán)，客觀上實(shí)施了嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家、集體和人民利益的違背職務(wù)宗旨的行為。刑法中的濫用職權(quán)與行政濫用職權(quán)在適用對(duì)象和范圍上均不相同。在適用對(duì)象方面，濫用職權(quán)罪的適用主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，具體是指在各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)人民政府和各級(jí)人民法院及人民檢察院中依法從事公務(wù)的人員；行政濫用職權(quán)的適用對(duì)象是行政主體及其工作人員。值得注意的是，此處行政主體并非簡(jiǎn)單指行政機(jī)關(guān)及其工作人員，而是指為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理職能而依法行使行政權(quán)力的主體，當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員出現(xiàn)在非行政權(quán)力運(yùn)行的場(chǎng)合時(shí)，其則不具有行政主體的資格。在范圍上，刑法中濫用職權(quán)罪包括超越職權(quán)和濫用職權(quán)的內(nèi)容；但根據(jù)上文探討，行政濫用職權(quán)并不包括超越職權(quán)，行政超越職權(quán)是與行政濫用職權(quán)并列的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）行政濫用職權(quán)：合法性審查與合理性審查之爭(zhēng)

2015年5月1日正式生效的《行政訴訟法》第6條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@一法律規(guī)定明確了行政訴訟的合法性審查原則。有學(xué)者認(rèn)為，合法性審查原則明確了人民法院在行政審判中的權(quán)限范圍，它既是法律對(duì)司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)的授權(quán)，也是對(duì)司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)的限制，人民法院也可以只有在合法性審查的前提下對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督，超越合法性審查的范圍就是超越法律授權(quán)的范圍，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約就不能奏效[3]54。正因?yàn)槭艽朔N觀點(diǎn)的影響，法官在行政審判中寧愿規(guī)避濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用，也不愿承擔(dān)由此可能帶來(lái)的違法風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，合法性審查雖原則上不涉及具體行政行為的合理性，只就其合法性做出，但并不排除人民法院享有有限的司法變更權(quán)以及對(duì)明顯不當(dāng)行政行為的撤銷，即以合法性審查為原則，合理性審查為例外。所謂行政合理，是指行政行為的內(nèi)容要客觀適度、合乎理性。法律賦予行政機(jī)關(guān)享有一定的自由裁量權(quán)，這是出于維護(hù)實(shí)質(zhì)正義、提高行政效率的考慮。同時(shí)，法律也限定了其自由裁量的幅度和方式，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)準(zhǔn)確裁量、做出正確決定的，稱為具體行政行為適當(dāng)。具體行政行為是否合理，雖是行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的事，但若不允許法院擁有有限的司法變更權(quán)，則違背了現(xiàn)代法治社會(huì)的自然公正和正當(dāng)程序原則。當(dāng)然，人民法院擁有有限的司法變更權(quán)也是貫徹司法最終原則的要求。

（三）濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與其他審查標(biāo)準(zhǔn)界限不清

從上述討論可知，目前我國(guó)的行政濫用職權(quán)理論研究正處于發(fā)展階段，由于新《行政訴訟法》第70條撤銷判決規(guī)定的六項(xiàng)司法審查標(biāo)準(zhǔn)間界限不甚明晰，加之適用者主觀認(rèn)識(shí)水平的限制，這導(dǎo)致法院在行政審判中適用濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需經(jīng)反復(fù)思量、慎重考慮，久而久之也就形成了行政審判中濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)適用率極低以及常和其他標(biāo)準(zhǔn)混合適用的局面。行政濫用職權(quán)與主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序這三項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)的界限還是十分清晰的，在此不多贅述。濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與其他審查標(biāo)準(zhǔn)界限不清的主要爭(zhēng)議集中在于行政濫用職權(quán)與超越職權(quán)、明顯不當(dāng)這兩者的交叉混淆[4]：

1.超越職權(quán)與濫用職權(quán)的區(qū)分

超越職權(quán)指行政主體行使了法律、法規(guī)沒(méi)有賦予的權(quán)力或行使職權(quán)超出了法定限度和范圍[5]。行政管理中行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限的表現(xiàn)形式主要有以下四種：其一，違反行政機(jī)關(guān)的職責(zé)；其二，超越行政機(jī)關(guān)的地域管轄范圍；其三，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時(shí)超過(guò)了時(shí)限；其四，行政機(jī)關(guān)超越了法律、法規(guī)規(guī)定的數(shù)額進(jìn)行管理。行政越權(quán)無(wú)效、職權(quán)法定，這兩項(xiàng)基本原則貫穿于行政法學(xué)研究的始終，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，否則構(gòu)成法院判決撤銷的事由。而構(gòu)成行政濫用職權(quán)則應(yīng)當(dāng)滿足以下要件：行政機(jī)關(guān)實(shí)施了屬于其行政權(quán)限范圍內(nèi)的職權(quán)；行政機(jī)關(guān)客觀上實(shí)施了行為；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行為的主觀動(dòng)因與立法初衷不相符合。以上三要件欠缺任何一項(xiàng)都不構(gòu)成新《行政訴訟法》第70條規(guī)定的濫用職權(quán)，濫用職權(quán)的所有表現(xiàn)都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在為了實(shí)現(xiàn)不良目的而違背國(guó)家行政管理職能上。

因此，超越職權(quán)和濫用職權(quán)在主觀要件和客觀表現(xiàn)形態(tài)方面均有明顯區(qū)別。在主觀要件上，濫用職權(quán)要求行政主體必須是出于不良動(dòng)機(jī)違反了法律目的，要求主觀故意；超越職權(quán)對(duì)此并無(wú)特別要求。在客觀表現(xiàn)形態(tài)上，超越職權(quán)是不符合行政行為構(gòu)成要件的，即權(quán)限不合法；而濫用職權(quán)在表面上是符合行政行為構(gòu)成要件的。故而，超越職權(quán)與濫用職權(quán)的主要區(qū)分在于，前者是違法行政，后者是不當(dāng)行政。

2.明顯不當(dāng)與濫用職權(quán)的區(qū)分

明顯不當(dāng)是新《行政訴訟法》第70條新增的行政撤銷事由之一，其是指行政行為嚴(yán)重違反行政合理性原則而不合適、不妥當(dāng)或者不具有合理性[6]。由此可知，明顯不當(dāng)與濫用職權(quán)都針對(duì)行政自由裁量權(quán)。但在此需要明確的是，雖明顯不當(dāng)與濫用職權(quán)都針對(duì)行政自由裁量，但行政濫用職權(quán)要求行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力違反法律的合目的性，以主觀過(guò)錯(cuò)為構(gòu)成要件，而明顯不當(dāng)僅適用于行政行為內(nèi)容明顯不當(dāng)，即只看行政行為的內(nèi)容是否合理，對(duì)主體主觀過(guò)錯(cuò)等因素不予考慮，是從客觀結(jié)果角度提出的[7]。故以此區(qū)分兩者。

一般情況下，對(duì)明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的適用具有嚴(yán)格的要求。在法律、法規(guī)對(duì)行政職權(quán)的行使主體、過(guò)程、權(quán)限具有明確細(xì)致的羈束性規(guī)定，且沒(méi)有行政裁量的空間時(shí)，在此種情況下，明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)一般不與新《行政訴訟法》第70條規(guī)定的其他五項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)適用。但在一些特殊情況，即行政主體的行為既具有主觀過(guò)錯(cuò)，同時(shí)其做出行政行為的過(guò)程和結(jié)果又具有明顯不當(dāng)時(shí)，在此種情況下法院經(jīng)調(diào)查審理后可以同時(shí)適用濫用職權(quán)和明顯不當(dāng)這兩項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)。也正是因?yàn)榇朔N特殊情況的存在，在行政審判中很難從技術(shù)上區(qū)分這兩項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用，所以也導(dǎo)致了在實(shí)踐中法官盡可能規(guī)避適用此項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)或轉(zhuǎn)換適用其他審查標(biāo)準(zhǔn)。

三、對(duì)新《行政訴訟法》中“濫用職權(quán)”條件的正確解讀

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。在當(dāng)下司法實(shí)踐中，行政濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的適用所面臨的困境對(duì)充分貫徹實(shí)施新《行政訴訟法》十分不利。在中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展的新階段，依法治國(guó)是我國(guó)治國(guó)理政的基本方略，法治的實(shí)現(xiàn)不僅有賴于完善的法律體系的構(gòu)建，還依托于良法在國(guó)家實(shí)際生活中得以充分貫徹實(shí)施。因此，唯有加強(qiáng)理論研究，正確解讀立法中的濫用職權(quán)這一撤銷事由，才可能探索出一條走出當(dāng)下行政濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)適用率極低且頻被濫用之困境的道路。

司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的行政濫用職權(quán)的適用困境，究其根源在于立法存在瑕疵，法律未明確規(guī)定行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵、構(gòu)成要件及實(shí)施條件。從立法者原意的角度思量，行政撤銷判決中的濫用職權(quán)即為濫用裁量權(quán)。但2015年生效的《行政訴訟法》仍未彌補(bǔ)這一缺陷，沿襲了舊法“濫用職權(quán)”的說(shuō)法。正因?yàn)槿绱?，就濫用職權(quán)內(nèi)涵的認(rèn)定頻繁引起爭(zhēng)議，經(jīng)常性出現(xiàn)對(duì)其有失偏頗地解讀。因而在行政審判中，法官為規(guī)避適法錯(cuò)誤可能帶來(lái)的問(wèn)責(zé)，出現(xiàn)了盡量避免適用濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的情況，使得濫用職權(quán)的適用率極低。甚至，由于法官適法技術(shù)的不足，出現(xiàn)了部分行政濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與其他司法審查標(biāo)準(zhǔn)混淆適用的現(xiàn)象。

考慮到新《行政訴訟法》剛生效不久，為維護(hù)法律的權(quán)威與公信力，提出建議修正法條的做法是不妥當(dāng)?shù)?。故此，加?qiáng)理論研究，正確解讀立法中的濫用職權(quán)，明確認(rèn)識(shí)其與其他審查標(biāo)準(zhǔn)的差異實(shí)有必要。據(jù)上文探討，行政濫用職權(quán)即是行政機(jī)關(guān)在法定的自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，出于不良動(dòng)機(jī)主觀故意不合目的地行使了職權(quán)，屬于不當(dāng)行政的范疇。主觀動(dòng)機(jī)不良是濫用職權(quán)的根本特征，據(jù)此，行政濫用職權(quán)在實(shí)際生活中主要有以下形式表現(xiàn)：（1）行政主體為了組織利益或個(gè)人私利，違反合理性原則考慮了不相關(guān)的因素以及相關(guān)因素未納入考慮范疇。在行政管理過(guò)程中，行政主體應(yīng)嚴(yán)格按照法律、法規(guī)規(guī)定的各種因素來(lái)考慮應(yīng)當(dāng)如何行使行政管理職能才能保障公平正義，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。在實(shí)務(wù)操作中，由于我國(guó)的行政審判管轄與行政區(qū)域基本重合、司法體制與行政體制重疊，導(dǎo)致司法地方化傾向十分嚴(yán)重，常出現(xiàn)司法人員因情因利而徇私枉法的情形，這顯然構(gòu)成了濫用職權(quán)。（2）違反誠(chéng)信、反復(fù)無(wú)常。這通常指行政機(jī)關(guān)在作出某種行政決定之后，相對(duì)人基于對(duì)公權(quán)力的正當(dāng)合理信賴，以行政機(jī)關(guān)做出的行政決定規(guī)劃自己的行為，但在短期內(nèi)行政機(jī)關(guān)又因其他原因改變了此項(xiàng)行政決定使相對(duì)人的信賴保護(hù)利益受損。行政機(jī)關(guān)朝令夕改、有失誠(chéng)信的做法也構(gòu)成濫用職權(quán)。（3）不當(dāng)?shù)氖跈?quán)和委托。這是指行政機(jī)關(guān)因不良動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，從而授權(quán)、委托一些不符合法定主體資格的組織或個(gè)人行使行政權(quán)力、管理行政事項(xiàng)的做法。在這種情況下，雖不一定會(huì)給公共利益、相對(duì)人的權(quán)益造成損害，但也是濫用職權(quán)的表現(xiàn)[3]278-279。清晰地認(rèn)知行政濫用職權(quán)的通常性表現(xiàn)形式，有助于法官在司法審查中正確界定濫用職權(quán)，從而得以準(zhǔn)確適用法律。

四、結(jié)語(yǔ)

行政權(quán)是一項(xiàng)重要的國(guó)家權(quán)力，而自由裁量權(quán)合理合法的行使是行政權(quán)得以存在及有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理職能的關(guān)鍵。行政判決中的濫用職權(quán)并不包括濫用羈束裁量權(quán)，羈束裁量權(quán)屬于超越職權(quán)的范疇，新《行政訴訟法》中第70條第5項(xiàng)實(shí)指“濫用自由裁量權(quán)”。法的生命在于它的實(shí)行，正確解讀行政判決中的“濫用職權(quán)”，清晰地認(rèn)知其內(nèi)涵，熟練掌握考慮不相關(guān)因素、反復(fù)無(wú)常違反誠(chéng)信、不當(dāng)?shù)氖跈?quán)和委托等濫用職權(quán)的主要表現(xiàn)形式，有助于法律適用者在司法實(shí)務(wù)操作中明確行政濫用職權(quán)與其他審查標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別，準(zhǔn)確適用法律。并在此基礎(chǔ)上，可借助行政案例指導(dǎo)制度、司法內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制等手段保障行政審判的公平正義，從而走出行政濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的適用困境。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 李哲范. 論行政裁量權(quán)的司法控制——《行政訴訟法》第5條、第54條之解讀[J]. 法制與社會(huì)發(fā)展，2012，（6）：66-75.

[2] 最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所.人民法院案例選[M].北京：人民法院出版社，2005：463-466.

[3] 應(yīng)松年.行政訴訟法學(xué)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011.

[4] 施立棟.被濫用的“濫用職權(quán)”——行政判決中濫用職權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)的語(yǔ)義擴(kuò)張及其成因[J].政治與法律，2015，（1）：93-101.

[5] 胡錦光.以案說(shuō)法·行政訴訟法篇[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006：236.

[6] 江必新.新行政訴訟法修改條文理解與適用[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014：264.

[7] 全國(guó)人大法工委行政法室.中華人民共和國(guó)行政訴訟法解讀[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014：197.

〔責(zé)任編輯：張 毫〕