美國(guó)居住區(qū)協(xié)會(huì)的成因及其對(duì)城市治理的影響

居住區(qū)協(xié)會(huì)（HOAs）是在20世紀(jì)60年代末期分散化運(yùn)動(dòng)中興起的準(zhǔn)政府鄰里組織。它的興起與美國(guó)早已久存的地方自治傳統(tǒng)、聯(lián)邦政府政策的轉(zhuǎn)變、公民參與組織化趨勢(shì)加強(qiáng)有關(guān)，也是公共選擇學(xué)派主張的多中心治理理論在實(shí)際運(yùn)用中的一個(gè)現(xiàn)象。居住區(qū)協(xié)會(huì)的出現(xiàn)與增長(zhǎng)對(duì)美國(guó)的城市治理有著很大的影響，它既減少了政府提供公共服務(wù)的成本與損耗，滿足了居住區(qū)業(yè)主的多樣化需求；但又同時(shí)增加了許多社會(huì)問題，其排斥性在一定程度上具備種族隔離和經(jīng)濟(jì)隔離性質(zhì)，加大了美國(guó)城市治理的難度。

美國(guó)素來就有地方自治的傳統(tǒng)。除卻正式的地方政府的碎片化趨勢(shì)增強(qiáng)，居住區(qū)協(xié)會(huì)（HOAs）與社區(qū)發(fā)展公司（CDCs）之類的準(zhǔn)政府鄰里組織也在逐漸增加。居住區(qū)協(xié)會(huì)的興起有著深刻的歷史與現(xiàn)實(shí)原因，而其數(shù)量的增加對(duì)美國(guó)城市治理也有著莫大的影響。

一、居住區(qū)協(xié)會(huì)的概念及性質(zhì)

（一）概念

居住區(qū)協(xié)會(huì)，英文為Homeowners Associations，簡(jiǎn)稱HOAs，是20世紀(jì)60年代末期分散化運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的準(zhǔn)政府鄰里組織，是城市中產(chǎn)階級(jí)基于共同利益，為維護(hù)集體私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利而在自愿與合約的基礎(chǔ)上形成的獨(dú)立性與排斥性組織，一般遠(yuǎn)離城市，位于郊區(qū)。在性質(zhì)上可以分為三類：住房業(yè)主協(xié)會(huì)、公寓業(yè)主協(xié)會(huì)與合作制?！扒皟烧哳愃朴谖覈?guó)居住小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)，后者則與我國(guó)企事業(yè)單位內(nèi)部集體產(chǎn)權(quán)制（住戶只有使用權(quán)）相似?！?/p>

（二）特征

首先，居住區(qū)協(xié)會(huì)是典型的準(zhǔn)政府鄰里組織，它在結(jié)構(gòu)和功能上同政府相似，在一定程度上履行政府的部分管理職能，管理機(jī)構(gòu)及其組成人員由選舉產(chǎn)生；它的財(cái)政來源主體來自居住區(qū)業(yè)主所繳的費(fèi)用，并且能夠獨(dú)立使用這些資金為納稅人提供公共服務(wù)。但是它在法律上又不是正式的地方政府，正式的城市政府或?qū)^(qū)都是經(jīng)由州議會(huì)根據(jù)州憲法，按特定章程成立的，但是居住區(qū)協(xié)會(huì)并沒有這樣的法律地位，它僅是基于業(yè)主們自愿簽訂的合同協(xié)議而產(chǎn)生的處理鄰里事務(wù)的組織。

再者，居住區(qū)協(xié)會(huì)是中產(chǎn)階級(jí)集體私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)者。隨著美國(guó)城市人口的增加，社會(huì)階層的多元化發(fā)展，社區(qū)異質(zhì)性程度越來越高，中產(chǎn)階級(jí)覺得自己的私人財(cái)產(chǎn)會(huì)受到侵犯，而且也感到無法獲得更好的服務(wù)。自城市分區(qū)法實(shí)施之后，城市分區(qū)規(guī)劃（Zoning）就被郊區(qū)政府列為自己的自治權(quán)力，許多郊區(qū)政府利用這一權(quán)力來追求社區(qū)同質(zhì)性，將不符合郊區(qū)業(yè)主偏好的人排斥出去。自此，郊區(qū)政府被認(rèn)為是集體私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者，但是郊區(qū)政府不具有在私人財(cái)產(chǎn)未被非法侵犯時(shí)提供給居民更好服務(wù)的合法性。“而分散化運(yùn)動(dòng)使部分私人業(yè)主尋求以集體行動(dòng)方式保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的努力在合法性和有效性方面取得進(jìn)展?！本幼^(qū)協(xié)會(huì)正是適應(yīng)了鄰里層次中的政治分散化方式——將政治權(quán)力和政策制定的權(quán)限移交給鄰里組織，使這些鄰里組織具有某些獨(dú)立的實(shí)際控制權(quán)而產(chǎn)生的。

（三）性質(zhì)

1.排他性

居住區(qū)協(xié)會(huì)是由業(yè)主同房產(chǎn)開發(fā)商商定，接受并履行特定的協(xié)定而產(chǎn)生的。這些契約一般都是關(guān)于住房規(guī)模，住房繳費(fèi)，較高級(jí)公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)等條件，受到這些契約及其所產(chǎn)生的條件的制約，居住區(qū)的鄰里同質(zhì)性非常高，所以那些在財(cái)產(chǎn)上無力承擔(dān)協(xié)定的人便被排斥在外。這種排斥具有一定程度的經(jīng)濟(jì)隔離與種族隔離性質(zhì)。

從另一個(gè)側(cè)面來講，正是由于排他性的存在，居住區(qū)協(xié)會(huì)的居民們才能獲得與自己所繳納的稅等值的更高質(zhì)量的、性價(jià)比高的公共服務(wù)。

2.封閉性

居住區(qū)協(xié)會(huì)將低收入者、黑人隔離在外，由此變成了美國(guó)城市治理中一個(gè)相對(duì)比較封閉的小規(guī)?；纳鐓^(qū)。他們以契約為墻，以條例為籬，將別人排斥在外的同時(shí)，也將自己封閉在一個(gè)小社區(qū)里。它們是獨(dú)立的法人團(tuán)體，性質(zhì)和地位由州政府的法律所規(guī)定，與城市政府也存在分開的鴻溝，其內(nèi)部組成部分和運(yùn)作都由自己選舉，自己管理，不受城市政府的干涉。居住區(qū)協(xié)會(huì)也有自己的財(cái)政來源，“不繳費(fèi)則無服務(wù)”的觀念深入人心，業(yè)主繳費(fèi)就能獲得由協(xié)會(huì)提供的公共服務(wù)。

二、居住區(qū)協(xié)會(huì)興起與發(fā)展的原因

（一）地方自治的歷史傳統(tǒng)

自五月花落北美，美國(guó)的政治道路、政府間關(guān)系就注定走得與世界上其他國(guó)家不一樣。托克維爾早就指出，美國(guó)的形成是自下而上的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)早于縣，縣早于州，而這些州簽訂的美國(guó)憲法賦予這個(gè)國(guó)家以靈魂。所以，美國(guó)人骨子里早就擁有了一種叫地方自治的血液，素來有草根民主建設(shè)地方社區(qū)的傳統(tǒng)。

受到這種歷史傳統(tǒng)的影響，美國(guó)人更加傾向于自己管理自己的方式生活，政府能放手則放手，自己能動(dòng)手就動(dòng)手。而自我管理是需要得到法律認(rèn)可的，法律對(duì)地方政府、鄰里組織的適當(dāng)認(rèn)可是一種賦權(quán)。保守派將財(cái)產(chǎn)權(quán)與賦權(quán)聯(lián)系起來，認(rèn)為賦權(quán)的意義在于將城市中產(chǎn)階級(jí)和上層階級(jí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)從政府手中獨(dú)立出來，并賦予他們自己獨(dú)立使用財(cái)產(chǎn)資金、自主決定公共服務(wù)質(zhì)量的權(quán)力。這種主張的具體做法就是組建居住區(qū)協(xié)會(huì)，屬于居住區(qū)協(xié)會(huì)的鄰里居民得以自主建立管理機(jī)構(gòu)、自主決定公共設(shè)施和公共服務(wù)來維護(hù)他們私人財(cái)產(chǎn)及其衍生的其他權(quán)利。從20世紀(jì)60年代開始，城市中的富裕階層和中產(chǎn)階層都紛紛遷往郊區(qū)，建立起大量的準(zhǔn)政府性質(zhì)的居住區(qū)協(xié)會(huì)。

（二）聯(lián)邦城市政策的轉(zhuǎn)變

從聯(lián)邦援助項(xiàng)目的公民參與程度來看，聯(lián)邦城市政策的轉(zhuǎn)變對(duì)公民參與的程度和形式有著引導(dǎo)性的影響。聯(lián)邦政策的轉(zhuǎn)變與公民參與的組織化程度提高，是居住區(qū)協(xié)會(huì)這樣的鄰里組織能獲得成長(zhǎng)機(jī)會(huì)的實(shí)際社會(huì)條件。

從1949年的聯(lián)邦住房法頒布實(shí)行開始，直到60年代，聯(lián)邦的城市政策主要是以政府為主導(dǎo)的，公民的利益訴求僅被做為政府制定政策的一種咨詢意見。所以公民的參與是一種有限的參與。1966年，肯尼迪總統(tǒng)鼓勵(lì)鄰里居民參與社區(qū)復(fù)興計(jì)劃，興建了一批鄰里機(jī)構(gòu)，這才出現(xiàn)了美國(guó)現(xiàn)代城市治理網(wǎng)絡(luò)的雛形。

真正開啟美國(guó)現(xiàn)代城市治理新階段的是尼克松總統(tǒng)推行的新聯(lián)邦主義。70年代以來，公民參與機(jī)制的具體要求得到了許多聯(lián)邦立法的確定。自此，公民在聯(lián)邦城市政策的制定和實(shí)施中都能貢獻(xiàn)自己的才智。公民的訴求不再只是一種咨詢意見，更是一種動(dòng)態(tài)的需要考慮的因素，復(fù)興鄰里社區(qū)也不僅是政府的責(zé)任，也成了越來越多公民參與的項(xiàng)目。因此，公民實(shí)際上不僅在聯(lián)邦政策的制定上起作用，而且更能發(fā)揮自己的主體性在實(shí)際的公共項(xiàng)目管理上有自己的一席之地。

（三）公共選擇理論的引導(dǎo)

公共選擇學(xué)派是在20世紀(jì)中葉開始異軍突起的，它是對(duì)區(qū)域主義理論及區(qū)域性改革運(yùn)動(dòng)的沖擊。公共選擇理論建立在“理性人”假設(shè)上，認(rèn)為人所做的選擇都是出于自利考慮，將市場(chǎng)價(jià)值取向引入政治領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)公民可以根據(jù)個(gè)人偏好、生活方式和行為習(xí)慣選擇自己想要的公共服務(wù)。反對(duì)“一個(gè)社區(qū)、一個(gè)政府”的做法，因?yàn)樗J(rèn)為高度集中的政府無法及時(shí)回應(yīng)社會(huì)問題，也無法采取多樣性的回應(yīng)，而且容易造成政府過大侵害公民合法權(quán)利。公共選擇理論主張多中心治理，推崇分散化運(yùn)動(dòng)，認(rèn)為碎片化有利于競(jìng)爭(zhēng)和滿足不同公民的多樣性需求。居住區(qū)協(xié)會(huì)的形成無疑就是該理論的一種政治實(shí)踐，它體現(xiàn)了居民的個(gè)人偏好，也重申了美國(guó)人對(duì)小政府和民主的追求，是美國(guó)人不斷碎片化的產(chǎn)物。

（四）中上階層精英的反叛

吉登斯曾經(jīng)在《第三條道路：社會(huì)民主主義的復(fù)興》中提到兩種排斥性，一種是社會(huì)上層人士對(duì)社會(huì)底層的人們的主動(dòng)排斥；另一種就是精英的反叛。“另一種是社會(huì)上層人士的自愿排斥，也就是精英的反叛。富人的群體選擇離群索居，從公共機(jī)構(gòu)中抽身而出。特權(quán)階層生活在壁壘森嚴(yán)的社區(qū)中，不參與公共教育和公共保健體系?！?/p>

居住區(qū)協(xié)會(huì)是富裕階層和中產(chǎn)階級(jí)的自我排斥，這種自我排斥的產(chǎn)生也是有原因的。第一，美國(guó)是一個(gè)民族大熔爐，黑人、移民到處都是，并且由于美國(guó)黑人運(yùn)動(dòng)、人權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，主張人人平等，黑人和少數(shù)族裔得到在城市平等生存的權(quán)利，所以上層人士不得不接受與黑人和少數(shù)族裔一起生活。這讓精英感到難受，既然不能讓黑人離開城市，那就選擇自我逃離。第二，由于政府的公共服務(wù)是基于納稅人的所繳的稅而提供的，不管納稅與否，生活在這一政府管轄區(qū)內(nèi)的富人窮人都可以得到公共服務(wù)。但是窮人是不必繳稅而且還有福利可得的，窮人有時(shí)還覺得自己所得的福利太少。要想提高這些福利，就勢(shì)必導(dǎo)致中上階層的人所賦之稅提得更高。中上階層人士感到稅收太高，而且還無法得到與稅收等值的高質(zhì)量的公共服務(wù)，成本與收益明顯不等于是選擇遷往郊區(qū)。第三，雖然人權(quán)運(yùn)動(dòng)取得很大的效果，但是有些黑人和貧民的確會(huì)做出損害社會(huì)利益的事，這些精英為了避免與這樣的人生活，也會(huì)選擇逃離和排斥他們，建立起居住區(qū)協(xié)會(huì)來凈化自己的生存環(huán)境。

三、居住區(qū)協(xié)會(huì)對(duì)城市治理的影響

（一）積極影響

居住區(qū)協(xié)會(huì)是公民參與組織化程度提高的具體表現(xiàn)，它的發(fā)展擴(kuò)充了城市社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的主體，有利于鞏固城市社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)體系，在一定程度上彌補(bǔ)政府公共服務(wù)提供可能存在的缺陷。

首先，對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)而言，治理主體的壯大與擴(kuò)充無疑能夠增加治理網(wǎng)絡(luò)體系的穩(wěn)定性和有效性。所謂治理，是指多中心主體（包括非公共組織、準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)）與政府基于一致利益共同解決公共問題的社會(huì)存在方式，多一種主體的存在，就會(huì)多一份貢獻(xiàn)的力量，多一種解決社會(huì)問題的解決途徑。并且，居民通過協(xié)會(huì)可以表達(dá)自己的利益訴求、選舉管理人員、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)自我管理，是美國(guó)公民參與政治的具體表現(xiàn)，體現(xiàn)美國(guó)的高度民主化。

再者，在鄰里組織出現(xiàn)以前，城市公共服務(wù)與公共設(shè)施大多是由政府提供的。政府提供公共服務(wù)需要面面俱到，既要考慮富人的享有，也要兼顧窮人的福利，這樣一來造成有些城市政府財(cái)政資金上往往入不敷出或者是富人被高賦稅整的苦不堪言，卻得不到應(yīng)有的利益的局面。居住區(qū)協(xié)會(huì)的存在，在一定程度上滿足了中上層人士對(duì)高質(zhì)量、多樣化的公共服務(wù)的需求，減少了政府公共服務(wù)的成本，也滿足了這些人士?jī)艋姝h(huán)境的需要。

（二）消極影響

首先，居住區(qū)協(xié)會(huì)是美國(guó)社會(huì)不平等的象征之一。吉登斯曾指出，現(xiàn)代意義上的平等意味著包容性，而不平等的含義是排斥性。由于其單只為能消費(fèi)的起的業(yè)主提供公共服務(wù)，因此它無情地把沒有能力擔(dān)負(fù)得起的低收入者排斥在外，在一定程度上具備經(jīng)濟(jì)隔離與種族隔離的性質(zhì)，加劇社會(huì)不平等，加深富人與窮人之間的間隙。窮富之間存在怨恨會(huì)影響城市治理的協(xié)調(diào)步伐，對(duì)城市“善治”起牽扯作用。

其次，居住區(qū)協(xié)會(huì)可能加劇社會(huì)問題與生態(tài)問題。美國(guó)城市郊區(qū)的蔓延帶來的不只是郊區(qū)的繁榮，還有對(duì)郊區(qū)的污染。交通擁擠、環(huán)境破壞等等社會(huì)問題如果不能得到妥善治理，總有一天會(huì)阻礙郊區(qū)的發(fā)展。對(duì)于這些問題的治理又會(huì)增加城市治理的成本與難度。

再次，奧斯特羅姆曾經(jīng)把富人逃避對(duì)中心城市的責(zé)任卻享有城市帶來的公共服務(wù)稱為財(cái)產(chǎn)剝奪。富人只對(duì)郊區(qū)的居住區(qū)協(xié)會(huì)交稅，不必向中心城市交稅。但是他們的娛樂活動(dòng)等公共設(shè)施仍然搭了中心城市的便車。在此意義上，不是窮人褫奪了富人的利益，而是富人剝奪了窮人的利益。城市治理需要對(duì)財(cái)產(chǎn)剝奪現(xiàn)象加以規(guī)整，但是怎樣規(guī)整仍需要長(zhǎng)遠(yuǎn)的思考。

（作者單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）