司法改革背景下省級(jí)以內(nèi)人財(cái)物統(tǒng)一管理制度探析

十八屆三中全會(huì)提出推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度?！叭バ姓敝贫仁钱?dāng)下司法改革中最直接的體現(xiàn)，本文運(yùn)用實(shí)證、比較、歷史與邏輯相統(tǒng)一的法律分析方法就風(fēng)險(xiǎn)和制度構(gòu)建進(jìn)行探析，以期為新時(shí)期司法改革和社會(huì)共識(shí)感提供理論支持。

一、風(fēng)險(xiǎn)隱患分析及防范

改革并非一帆風(fēng)順，我們應(yīng)深入分析改革可能存在的隱患，提前作好預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，才能確保制度得以順利實(shí)施，取得保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)的預(yù)期效果。

（一）司法障礙風(fēng)險(xiǎn)

目前，在我國法律體系中，并未涉人財(cái)物統(tǒng)管方面的規(guī)定。司法改革制度，將面臨與剛性效力的法律、法規(guī)之間的沖突?！稇椃ā肥俏覈哪阜?，具有最高的法律效力，其他法律及其有關(guān)法規(guī)不能與其沖突。

（二）行政化強(qiáng)化的風(fēng)險(xiǎn)

在人財(cái)物統(tǒng)管制度下，省級(jí)司法機(jī)關(guān)除了要加強(qiáng)司法業(yè)務(wù)監(jiān)督，還要加強(qiáng)司法行政的管理，保障下級(jí)司法機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。審判職權(quán)隸屬司法權(quán)，是獨(dú)立、中立以及被動(dòng)的。司法性質(zhì)管理是行政權(quán)，通過上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的模式形成由上而下的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。如果想把兩種權(quán)力融合，采用高效的方式處理司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)，可能會(huì)違背初衷。當(dāng)下的司法行政化根源就是由此引發(fā)的。

省級(jí)司法機(jī)關(guān)很可能因?yàn)閷?shí)施人財(cái)物的統(tǒng)管制度后，擁有更大的控制權(quán)。權(quán)力擴(kuò)張的后果就是導(dǎo)致權(quán)力的濫用。盡量根除司法行政化的歷史陋習(xí)，采取“去行政化”改革措施，才能保證政治體制的穩(wěn)定良好。

（三）“省級(jí)”地方化的強(qiáng)化的風(fēng)險(xiǎn)

司機(jī)經(jīng)費(fèi)的供給及人事制度的具體管理規(guī)定并未完全明確，這兩項(xiàng)關(guān)乎司法人員的升遷和待遇仍掌握在省級(jí)地方手上，省級(jí)黨政對(duì)于司法有關(guān)把控仍然具有全局性的影響。如何維護(hù)司法的公正還需進(jìn)一步進(jìn)行探索。人財(cái)物統(tǒng)管后，極有可能弱化市縣級(jí)，增加省級(jí)地方的強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)，如果預(yù)防省級(jí)地方強(qiáng)化是難題

（四）改革方案的可操作性問題

在人財(cái)物統(tǒng)管制度當(dāng)中，對(duì)于人事任免的范圍具體定義有待進(jìn)一步明晰，人事任免具體是什么，是直接任免領(lǐng)導(dǎo)的職位，還是包括全部的司法人員呢？人事任免全部集中到省級(jí)人大，操作上的可行性必不可取。省級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)期一般是10天左右，由省級(jí)人大對(duì)全省司法人員總數(shù)的職位選定不科學(xué)。以湖南省為例，湖南省包括13個(gè)地級(jí)市、1個(gè)自治州、34個(gè)市轄區(qū)、16個(gè)縣級(jí)市、65個(gè)縣、7個(gè)自治縣，總共大約260多個(gè)司法機(jī)關(guān)，如果260多個(gè)司法機(jī)關(guān)的工作任免全部由省人大進(jìn)行任免，后果必將十分混亂。

財(cái)務(wù)方面更加不可小覷，每個(gè)省份經(jīng)濟(jì)水平的高低不同，省內(nèi)因其地理環(huán)境等各方發(fā)展更加不能同一而語，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入不同，司法人員的待遇及司法經(jīng)費(fèi)都呈現(xiàn)出差異。如果統(tǒng)一管理，對(duì)省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)并不公平，還要考慮到司法人員的收入都以辦案收入彌補(bǔ)，統(tǒng)一管理在實(shí)行上有一定問題，還要考慮到法院、檢察院對(duì)于編外人員的薪酬補(bǔ)貼。如何進(jìn)行收入分配也是影響制度發(fā)展的原因。

二、配套措施

《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的第三次會(huì)議上被審議通過，《意見》對(duì)制度改革的框架進(jìn)行了明確。人事任免方面以省一級(jí)設(shè)立遴選委員會(huì)，檢察官法官由省級(jí)進(jìn)行遴選任免，建立省級(jí)提名、任免機(jī)制。財(cái)務(wù)制度方面以省一級(jí)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（一）省級(jí)統(tǒng)管不是垂直管理

有些媒體因缺乏對(duì)制度本質(zhì)的清晰認(rèn)識(shí)，在宣傳中將人財(cái)物統(tǒng)管報(bào)道為“司法垂直管理”，這種理解方式是錯(cuò)誤的。其一，人財(cái)物統(tǒng)管是司法改革的制度問題，并不是管理的問題，這種表達(dá)語言表達(dá)的主語、謂語語序方面有所顛倒?！八痉ù怪惫芾怼钡囊馑计蛴诠芾?，此制度不是管理制度，而且其內(nèi)部的行政事務(wù)。其二，我國是單一制，垂直管理的權(quán)限應(yīng)當(dāng)屬于中央，省級(jí)乃至地方?jīng)]有垂直管理的權(quán)限，僅僅只能在國際授權(quán)的情況下進(jìn)行。所以“司法垂直管理”是錯(cuò)誤的表述。

（二）省級(jí)統(tǒng)管的模式

正確運(yùn)行實(shí)施人財(cái)物統(tǒng)管必須要認(rèn)清楚制度的本質(zhì)內(nèi)容和基本模式。對(duì)于人財(cái)物統(tǒng)管有以下兩種不同意見，分別是由司法行政部門管理、省級(jí)黨委、人大擁有統(tǒng)籌決策權(quán)，省級(jí)司法機(jī)關(guān)擁有日常管理權(quán)，建立人大、司法機(jī)關(guān)協(xié)同管理機(jī)制。如何讓司法獨(dú)立、公正，建立以“審判為中心”的司法制度改革，是改革的目的。司法行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)勢(shì)必與制度設(shè)計(jì)的初衷相悖，司法行政化就會(huì)導(dǎo)致腐敗，干擾司法。協(xié)同機(jī)制同樣也不能保證司法的獨(dú)立。

三、人財(cái)物統(tǒng)管的人事管理制度

（一）人事任免設(shè)計(jì)程序

建立統(tǒng)一管理的制度需要合理。當(dāng)前最突出的問題就是候選人的提名還有任免的權(quán)力。法院和檢察院的院長由哪一級(jí)人大委員會(huì)任免。改變?nèi)缃竦娜蚊鈾?quán)會(huì)觸犯哪些憲法的問題。最好的方案并不能通過修改憲法去處理。所以，同級(jí)人大的任免需要保留，并且尋找其他方案。

在現(xiàn)實(shí)中，所屬地方的黨委和黨組可以一起決定院長的提名權(quán)，地方黨委比黨組的決定權(quán)大，這直接導(dǎo)致黨委能夠控制司法人事權(quán)。所以，省級(jí)黨委可以決定人事提名權(quán)再加上地方人大和常委任免。

有一些人認(rèn)為，讓省級(jí)黨委決定整個(gè)省檢察官和法官的提名權(quán)，這個(gè)提案涉及的人太多，在實(shí)際操作中很難實(shí)現(xiàn)，省級(jí)統(tǒng)管要對(duì)更高一級(jí)的司法官員進(jìn)行提名的建議。在上海的方案里面，有提出“一起提名、黨委審批、分級(jí)任免”。還要設(shè)置篩選，懲罰的機(jī)構(gòu)，可以給懲戒的司法官員一些建議，這些建議有專業(yè)性。篩選委員會(huì)可以得到很多不錯(cuò)的專業(yè)人士。

（二）司法人員的精英化管理

如今，我們的國家擁有很多的法官和檢察官。因?yàn)榈貐^(qū)經(jīng)濟(jì)文化等各種因素差異，他們的素質(zhì)有的高有的低，對(duì)于他們的招錄、培養(yǎng)和任用的方式，都不是專業(yè)的。這樣就無法將司法人員進(jìn)行精英化的管理。所以《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》里面就提到要將司法人員的管理制度變的適合司法人員的職業(yè)特點(diǎn)，將司法隊(duì)伍變的更加職業(yè)化、精英化。

當(dāng)前試點(diǎn)進(jìn)行的上海的“員額制”改革就是把司法人員分為三類，第一類是法官檢察官，占33%，第二類是司法輔助人員，占52%，第三類是行政管理人員，占15%?？梢钥闯?，各個(gè)效能結(jié)合起來，能表現(xiàn)公平和效率。全國各地區(qū)試點(diǎn)都在穩(wěn)進(jìn)實(shí)行，江蘇、浙江、山東、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、福建、重慶、寧夏、貴州、云南被列入第二批試點(diǎn)省份。對(duì)于“員額制”的比例問題，要綜合各種因素。

四、省級(jí)統(tǒng)管的財(cái)政保障制度

（一）確保獨(dú)立的司法預(yù)算

主要分為三個(gè)方面：1、司法預(yù)算可不可以單獨(dú)出來，有沒有包含在政府的預(yù)算里面；2、到底是由司法機(jī)關(guān)來制訂司法預(yù)算還是行政機(jī)關(guān)；3、司法預(yù)算會(huì)不會(huì)被審批的機(jī)關(guān)減掉一部分。這三點(diǎn)能夠體現(xiàn)司法預(yù)算是否獨(dú)立?，F(xiàn)在的財(cái)政預(yù)算制度一定會(huì)被司法財(cái)政的省級(jí)統(tǒng)管給改變。各個(gè)法院和檢察院應(yīng)當(dāng)自己制定自己的預(yù)算，因?yàn)槭侵苯邮褂谜?，所有能夠變的更加適合自己。但是還是要建立監(jiān)督機(jī)制，對(duì)各級(jí)法院的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)不合法、不合理的地方進(jìn)行改正。最后省財(cái)物部門匯總，現(xiàn)在的問題就是，省財(cái)物部門可不可以對(duì)預(yù)算進(jìn)行削減，當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制不合理的時(shí)候。如果可以，那么行政機(jī)關(guān)就影響了司法預(yù)算，這樣司法預(yù)算就不能獨(dú)立。如果不能，那么連提出意見都不行，也不行。要保證司法預(yù)算獨(dú)立就需要財(cái)政部門提出適當(dāng)?shù)男薷娜缓笙蚴〖?jí)人大審批。

（二）司法經(jīng)費(fèi)的保障

我們國家的省級(jí)財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)要相對(duì)的統(tǒng)一，需要確保司法機(jī)關(guān)在合理范圍內(nèi)的費(fèi)用。然后，我們國家還有講辦案收入的一部分當(dāng)作辦案經(jīng)費(fèi)，尤其是在有些地方這個(gè)辦案收入在辦案經(jīng)費(fèi)里面占了很大比重。在省級(jí)統(tǒng)管經(jīng)費(fèi)以后，要保證統(tǒng)管后的待遇不會(huì)比以前低，對(duì)于辦案經(jīng)費(fèi)的制度，能廢除就一定要廢除，就算不能，也要有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于收入水平，最好是提高低收入地區(qū)的待遇，不改變高收入地區(qū)的待遇。還要解決司法人員的各種生活問題，比如家屬就業(yè)，子女上學(xué)，醫(yī)療等。

將司法權(quán)的配置和模式達(dá)到最優(yōu)化是司法改革的本質(zhì)，其目的就是讓司法權(quán)在改革中得到體現(xiàn)。要保證司法的公正性就必須守住這道防線。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）