合川區(qū)全域旅游建設(shè)與政府治理機(jī)制創(chuàng)新

黨的十九大報(bào)告明確指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧。而旅游就是人民對美好生活向往的重要組成部分，提供優(yōu)質(zhì)的旅游產(chǎn)品是政府應(yīng)當(dāng)履行的公共服務(wù)職責(zé)。

一、合川區(qū)全域旅游發(fā)展現(xiàn)狀

1.合川旅游行業(yè)呈逐年增長的良性發(fā)展勢頭。合川人文歷史積淀厚重，旅游資源十分豐富，有215個(gè)旅游資源單體。2016年，合川區(qū)全年共接待游客682.9萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入12.67億元，完成旅游固定資產(chǎn)投資84.21億元，建成鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)129個(gè)，旅游業(yè)已成為全區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要?jiǎng)恿徒?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長點(diǎn)之一。

2.合川區(qū)委區(qū)政府對旅游業(yè)發(fā)展高度重視。合川區(qū)委區(qū)政府將建設(shè)重慶“旅游休閑勝地”明確為三大奮斗目標(biāo)之一，成立了由區(qū)委書記任組長的旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《關(guān)于加快推動旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》、《旅行社組團(tuán)來合川旅游獎(jiǎng)勵(lì)政策》等政策文件，成立了全額撥款的正科級事業(yè)單位“重慶市合川區(qū)旅游宣傳營銷中心”，開通渝合、瀘合旅游直通車，簽約組團(tuán)旅行社300多家，以釣魚城旅游文化節(jié)為龍頭的旅游節(jié)會，已成為川渝地區(qū)知名旅游節(jié)會品牌。

3.合川全域旅游的發(fā)展目標(biāo)較為明確。2016年5月20日，重慶市合川區(qū)人民政府提交了“市級全域旅游示范區(qū)”的申報(bào)材料。根據(jù)《合川區(qū)旅游業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》，到2021年，將合川建成旅游品牌形象鮮明、產(chǎn)品特色突出、要素配套齊全、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)良、核心競爭力強(qiáng)的旅游休閑勝地和全市旅游強(qiáng)區(qū)。全區(qū)年接待游客突破1600萬人次，旅游增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)5%以上；力爭釣魚城遺址申遺成功；成功申報(bào)全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)；創(chuàng)建1-2個(gè)5A級景區(qū)、10個(gè)4A級景區(qū)、15個(gè)3A級景區(qū)；建成1個(gè)國家級旅游度假區(qū)、2個(gè)市級旅游度假區(qū)；培育3個(gè)市級特色旅游鎮(zhèn)、30個(gè)市級特色旅游村、5個(gè)全域旅游示范鎮(zhèn)、10個(gè)全域旅游示范村。

二、合川區(qū)全域旅游建設(shè)中存在的治理問題

1. 旅游政策環(huán)境和法治環(huán)境有待進(jìn)一步改善

目前，我區(qū)還沒有從資源、土地、稅費(fèi)、水電、建安、項(xiàng)目報(bào)批等各方面形成完整的優(yōu)惠政策體系。一是現(xiàn)有土地政策對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展支持力度不夠。嘉隆西海、友軍生態(tài)園、友緣山莊等鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)項(xiàng)目用地以流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地為主，設(shè)施用地比例偏小，接待能力不足，影響游客感受。二是金融機(jī)構(gòu)支持旅游項(xiàng)目發(fā)展的積極性不高。特別是民營旅游項(xiàng)目，因其投資大、回收周期長、無資產(chǎn)抵押，無法從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款資金支持，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目無法進(jìn)行深度發(fā)展。三是旅游業(yè)優(yōu)惠政策落地落實(shí)情況不夠理想。主要表現(xiàn)在對旅游項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金到位情況不好，稅費(fèi)優(yōu)惠情況落實(shí)不夠，項(xiàng)目建設(shè)審批還沒真正實(shí)現(xiàn)一站式、直通車格局。四是旅游行業(yè)管理體制機(jī)制存在滯后。雖然成立了旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但只是議事機(jī)構(gòu)而非決策機(jī)構(gòu)，很多重要工作仍只能由區(qū)旅游局承擔(dān)，難以上升到區(qū)級層面協(xié)調(diào)解決，同時(shí)缺乏相應(yīng)的考核、激勵(lì)和要素保障政策法規(guī)。

2.旅游行業(yè)基礎(chǔ)有待提升

2.1旅游配套設(shè)施不夠完善。旅游大交通體系尚未形成，貫穿全域的快速、慢速、水陸空等交通方式未成體系。旅游交通特色未能體現(xiàn)，去往景點(diǎn)或非景點(diǎn)的交通路線，有些還缺乏旅游品牌宣傳和引導(dǎo)標(biāo)識。部分旅游景點(diǎn)道路通暢能力不足，高峰期擁堵嚴(yán)重。景區(qū)間快速聯(lián)通的通勤方式未完全建立，游客前往景區(qū)的出行方式不夠便捷。

2.2旅游產(chǎn)品開發(fā)結(jié)構(gòu)單一。旅游資源開發(fā)未能完全打破“小而全”思路，統(tǒng)籌開發(fā)不足，特色不夠突出。一是釣魚城、淶灘古鎮(zhèn)等旅游拳頭產(chǎn)品開發(fā)深度不夠，僅限于直接感官，體驗(yàn)性、參與性不高。二是旅游項(xiàng)目產(chǎn)品包裝的創(chuàng)新意識不強(qiáng)。自我創(chuàng)新、自主開發(fā)能力不足，缺乏核心競爭力。三是鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目缺乏長效堅(jiān)持、樹立品牌、鍛造精品的意識。存在賣點(diǎn)比較單一、重復(fù)率高、品味不高、受季節(jié)影響大等問題。四是各景區(qū)缺乏協(xié)同作戰(zhàn)、抱團(tuán)發(fā)展的意識。受所有制和經(jīng)營管理體制影響，各景區(qū)、旅游項(xiàng)目基本是單個(gè)作戰(zhàn)，沒有形成優(yōu)勢互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展、共享共贏的觀念。五是旅游商品開發(fā)還需繼續(xù)加強(qiáng)。除了合川桃片、合川肉片以及應(yīng)季水果和農(nóng)產(chǎn)品外，缺乏有特色、叫的響的地方特產(chǎn)，旅游產(chǎn)品選擇性不強(qiáng)、附加值不高。

2.3宣傳推廣力度有待加強(qiáng)。酒香也怕巷子深。景區(qū)景點(diǎn)建設(shè)欠缺統(tǒng)一的地域風(fēng)格和新穎的體驗(yàn)?zāi)Ｊ?，景區(qū)環(huán)保設(shè)施不配套，文物保護(hù)措施滯后，景區(qū)整體環(huán)境有待改善。一是對全域旅游宣傳策劃格局不足，沒有形成深入人心的宣傳載體和口號。二是對全域旅游宣傳推廣缺乏連續(xù)性，宣傳推廣的層次感不強(qiáng)。三是對全域旅游宣傳營銷缺乏敏感性和靈活性，守株待兔有余，主動出擊不足，忽略了捆綁式營銷方式。

3.全域旅游群眾參與意愿不強(qiáng)

一是旅游經(jīng)濟(jì)賬不明晰。從現(xiàn)有投入和收入比例來看，不管是盈利率還是盈利總量，都缺乏明顯優(yōu)于其他行業(yè)的競爭優(yōu)勢。在政府固定投入基礎(chǔ)上，難以吸引到社會資金投入旅游行業(yè)。缺乏一些分類別的旅游投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)分析，供投資者參考決策。二是還未形成深入人心的全域旅游概念。建設(shè)休閑旅游勝地理念不夠深入民心，對外宣傳較多，對內(nèi)發(fā)動不夠。三是在基層治理工作中未納入全域旅游概念。缺少將全域旅游與全區(qū)人民參與有機(jī)結(jié)合的良好渠道。

三、推動全域旅游發(fā)展的政府治理創(chuàng)新路徑

1.創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)政府層面的全域旅游思路構(gòu)建

1.1創(chuàng)新發(fā)展理念，深化共建共享的制度環(huán)境。更新政府發(fā)展理念是治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。全域旅游應(yīng)是全民共建共享、實(shí)現(xiàn)游客深度體驗(yàn)的、生活常態(tài)化的旅游。合川需要聚焦“歷史文化、濱水休閑、鄉(xiāng)村體驗(yàn)”，按照“一點(diǎn)兩線兩片”旅游空間布局，改善相關(guān)政策法治環(huán)境。一是將“全域旅游”概念寫入相關(guān)政策文件。在政府工作報(bào)告、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年規(guī)劃、國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃中明確提出“全域旅游”目標(biāo)及相關(guān)要求。二是制定旅游創(chuàng)新管理辦法。對各行業(yè)、各部門鎮(zhèn)街旅游創(chuàng)新工作給予相應(yīng)激勵(lì)，并計(jì)入年度目標(biāo)考核進(jìn)行加分。

1.2創(chuàng)新治理理論，推進(jìn)服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變。發(fā)揮政府服務(wù)職能是治理創(chuàng)新的關(guān)鍵。一是按照新公共管理理論，政府是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”，公民是其尊貴的“顧客”，“由顧客驅(qū)動的政府是能夠提供多樣化和高質(zhì)量的公共服務(wù)的政府”，這是公共管理理念向市場法則的現(xiàn)實(shí)復(fù)歸。二是按照可持續(xù)發(fā)展理論，政府管理的目標(biāo)應(yīng)定義在經(jīng)濟(jì)、社會和自然的協(xié)調(diào)發(fā)展上，通過運(yùn)用需要性、限制性和共同性等原則，調(diào)動社會各領(lǐng)域發(fā)展的積極性。合川需要?jiǎng)?chuàng)新改革旅游管理機(jī)構(gòu)，成立旅游管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門鎮(zhèn)街全域旅游行政管理工作，推動政府旅游管理模式由單部門協(xié)調(diào)到多部門綜合轉(zhuǎn)變。

1.3創(chuàng)新治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體合作治理。健全治理機(jī)制是治理創(chuàng)新的途徑。就合川而言，一是成立區(qū)級旅游聯(lián)席會議，構(gòu)思發(fā)展目標(biāo)，明確發(fā)展路徑。二是成立各類次級聯(lián)席會議，在核心景區(qū)、城市旅游、鄉(xiāng)村旅游、組團(tuán)特色旅游等方面成立多個(gè)聯(lián)席會議，加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)分析，對政府、投資者、參與者提出有針對性的反饋意見及建議。

2.創(chuàng)新管理，推進(jìn)行業(yè)層面的全域旅游體系建設(shè)

2.1打造全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施。一是提檔升級核心景區(qū)。重點(diǎn)突出釣魚城景區(qū)的獨(dú)特性及其文化價(jià)值，打造一批休閑娛樂性強(qiáng)的特色旅游景點(diǎn)，如淶灘古鎮(zhèn)、二佛寺、雙龍湖、三江資源等。二是梯次打造城市景觀。分級理順全域旅游的對外交通、區(qū)內(nèi)交通及城市慢行系統(tǒng)交通體系，建設(shè)“1+3+N”的旅游集散中心，即1個(gè)1級旅游集散中心，3個(gè)2級游客中心，多個(gè)旅游線路集散點(diǎn)，推動各景點(diǎn)的水、電、氣、停車、住宿、餐飲娛樂一體化革新。三是依托農(nóng)業(yè)本質(zhì)發(fā)掘鄉(xiāng)村旅游特色。建立互聯(lián)網(wǎng)及道路交通，增強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游到達(dá)的便捷性，并通過互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)略鄉(xiāng)村旅游文化。四是均衡布局旅游資源。按照旅游行業(yè)規(guī)劃，引導(dǎo)旅游資源均衡布局。

2.2打造全域旅游活動產(chǎn)品。以行業(yè)創(chuàng)新為基礎(chǔ)，打造各具特色的全域旅游活動產(chǎn)品。在景點(diǎn)旅游方面，深入挖掘景區(qū)文化，尋找景區(qū)差異化價(jià)值景點(diǎn)；在城市旅游方面，激勵(lì)旅游從業(yè)者開發(fā)城市慢游、閃游、騎游、呆游等創(chuàng)新產(chǎn)品；在鄉(xiāng)村旅游方面，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，創(chuàng)新開發(fā)農(nóng)耕文化、機(jī)耕文化、科學(xué)耕種等農(nóng)業(yè)文化旅游項(xiàng)目，開發(fā)農(nóng)村生活體驗(yàn)產(chǎn)品。

2.3樹立全域旅游服務(wù)品牌。以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理為基準(zhǔn)，打造星jczJH4Ag3DTiJ6UFn3t29g==級旅游節(jié)點(diǎn)。既要求景區(qū)景點(diǎn)打造星級服務(wù)化標(biāo)準(zhǔn)，又推進(jìn)各行業(yè)、各鎮(zhèn)街打造星級旅游行業(yè)、星級旅游區(qū)域。重點(diǎn)加強(qiáng)人員管理與培訓(xùn)，強(qiáng)化硬件建設(shè)和軟件打造，建立制度化的行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，樹立星級旅游服務(wù)品牌。

3.多元?jiǎng)?chuàng)新，推進(jìn)社會層面的全域旅游全民參與

3.1金融創(chuàng)新。拓寬金融投融資模式，重點(diǎn)加強(qiáng)社會資金對旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資興趣。尋找一批有盈利空間的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如停車設(shè)施、景區(qū)投入、免費(fèi)景點(diǎn)建設(shè)后的商業(yè)租售收入等），開展PPP模式，成立公私合營的旅游發(fā)展有限公司，以集體占股為主（不少于51%），個(gè)體占股為輔（不超過49%），進(jìn)行公司化運(yùn)作，吸引合川本地資金投入，每年保底分紅。既讓社會力量參與投資，又讓社會大眾享受旅游發(fā)展福利，真正實(shí)現(xiàn)全民參與。

3.2人文創(chuàng)新。一是注重旅游人才培養(yǎng)和創(chuàng)新，引進(jìn)外來高層次旅游人才，培育本土高素質(zhì)旅游人才。二是促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動人文科技創(chuàng)新發(fā)展，不斷開發(fā)新的歷史、文化、藝術(shù)、科技產(chǎn)品。

3.3社會創(chuàng)新。形成基于全域旅游的區(qū)域自治，推進(jìn)旅游治理與法治、德治相融合。以全民旅游素質(zhì)提升，促進(jìn)全民道德意識、法治意識提升。以道德模范建設(shè)、法治社會建設(shè)，促進(jìn)全域旅游持續(xù)健康發(fā)展。（課題研究單位為中共重慶市合川區(qū)委黨校）

本文為中共重慶市委黨校、重慶行政學(xué)院校級課題成果報(bào)告，課題編號：CQDX2016B-056，課題負(fù)責(zé)人：中共重慶市合川區(qū)委黨校黨委書記、常務(wù)副校長王劍；主研人員：王倩、陳立；參研人員：廖方勇、蔣光平、樂燦、何強(qiáng)、徐育建等。