江蘇宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)精準(zhǔn)扶貧實踐及增進策略

新時期宿遷市致貧的原因除了自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施差等原因外，因病、殘、災(zāi)、學(xué)等成為貧困的主要原因，同時存在貧困人口眾多，集中連片貧困等顯著問題。本文以定性的方法，分析了宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作所采取的主要措施：包括“扶貧專干”、“掛村包戶”、“電商扶貧”以及“保險+公益”等，并就進一步推進宿遷市的精準(zhǔn)扶貧工作從基礎(chǔ)工作、考核制度和綜合措施三個方面提出了優(yōu)化建議。

一、 研究背景

貧困是當(dāng)今世界三大社會問題之首，截止2016年年底，我國還有7000多萬貧困人口。按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》以及《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》，總體脫貧目標(biāo)是：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”。

宿遷屬于東部沿海欠發(fā)達地區(qū)，也是江蘇省相對貧困問題最為突出的地區(qū)。目前，宿遷市正積極進行改革試驗區(qū)的扶貧工作建設(shè)，力爭到2019年底，所有年收入6000元以下低收入人口脫貧，省定經(jīng)濟薄弱村全部達標(biāo)，集中連片貧困區(qū)面貌顯著改善，國家扶貧改革試驗區(qū)建設(shè)取得明顯成效。在這一背景下，了解宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)的精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀，進一步完善宿遷精準(zhǔn)扶貧的政策措施，保證2020年前高水平建成全面小康社會，是值得深入探討的問題。

二、宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)的成立及現(xiàn)狀分析

2015年4月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式復(fù)函同意設(shè)立宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)。國家扶貧改革試驗區(qū)以注重前瞻性、突出創(chuàng)新點、堅持參與式為原則，在中央及省政府的支持性，宿遷市政府不斷創(chuàng)新扶貧機制和模式。

（一）江蘇省宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)貧困概況

1.貧困人口眾多。截至2016年年底，宿遷市仍有60.9萬年收入低于6000元的低收入人口。同期全省人均收入6000元以下農(nóng)戶為103.3萬戶、276.8萬人，宿遷市占到22%。同時還有188個年集體經(jīng)濟收入低于18萬元的經(jīng)濟薄弱村；共有17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、55.1萬人分屬西南崗、成子湖周邊和漣沭結(jié)合部等3個集中連片貧困地區(qū)。宿遷的貧困人口在全省來說是最多的，貧困面積也是最大的。即使從東部沿海地區(qū)來講，也是貧困問題較為顯著的地區(qū)級城市之一。

2.相對貧困問題突出。江蘇省“十三五”期間制定的扶貧開發(fā)總目標(biāo)為減少相對貧困人口，保障全民都邁入小康生活。新一輪扶貧工作將6000元作為人均年收入標(biāo)準(zhǔn)，所幫扶的對象為全村總?cè)丝诘?%，所涉及的人口大約為300萬。相對貧困較之于絕對貧困，最大的特點是支出型貧困，家庭雖有收入，但支出更大，如因病、因殘、因?qū)W、因災(zāi)等。宿遷作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后，很多貧困農(nóng)民甚至是由社?！岸档住蓖瓿擅撠?，具有嚴重的貧困問題，解決相對貧困問題才能真正實現(xiàn)率先全面建成小康社會的目標(biāo)任務(wù)。

3.集中連片貧困顯著。江蘇省有六個集中連片貧困區(qū)，其中三個在宿遷境內(nèi)，分別是泗陽成子湖片區(qū)、泗洪西南崗、黃墩湖滯洪區(qū)。三大片區(qū)集中了19.7萬低收入人口和116個經(jīng)濟薄弱村，分別占全市的20%和32%。2016年江蘇省確定漣沭結(jié)合部片區(qū)為繼續(xù)實施重點幫扶六大片區(qū)中新增片區(qū)，涉及宿遷、淮安2市3個縣的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。片區(qū)1.12萬低收入人口，7個省定經(jīng)濟薄弱村，分布占總?cè)蝿?wù)的22%和21%。 漣沭結(jié)合部片區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，低收入人口相對集中。集中連片貧困地區(qū)將成為宿遷市扶貧工作的主戰(zhàn)場和突破點。

（二）江蘇省宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)致貧原因分析

宿遷是較為典型的農(nóng)區(qū)、災(zāi)區(qū)、老區(qū)、黃泛區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，屬東部沿海欠發(fā)達地區(qū)。貧困形成原因是多方面的，盡管有部分人群思想觀念過于落后，還有部分人是由于好逸惡勞造成的貧困問題，但造成貧困的原因大部分是一些無法抗拒或預(yù)測的客觀因素。主要有以下幾個方面：

1.自然條件差。宿遷自古以來自然災(zāi)害頻發(fā)，夏季多暴雨且排水不暢；河流泥沙淤積，易發(fā)旱澇災(zāi)害等，這對于以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的宿遷將會產(chǎn)生較大影響，農(nóng)戶常常因此造成較大經(jīng)濟損失。例如位于泗洪的西南崗地區(qū)，交通、農(nóng)田水利等各方面條件落后，地區(qū)嚴重缺水，農(nóng)田旱澇現(xiàn)象極為嚴重，無法通過“靠天收”來改變生活，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件及水平都不如人意，再加上缺乏抗災(zāi)能力，所以每畝土地年純收入與其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比都要少于200元左右，存在嚴重的經(jīng)濟發(fā)展問題，成為是全省貧困面最廣、貧困人口最集中、脫貧難度最大的地區(qū)。

2.基礎(chǔ)設(shè)施差。盡管宿遷市的交通已日趨完善，但鄉(xiāng)村的道路橋梁窄小，運力低下；并且直到現(xiàn)在宿遷還是江蘇省交通網(wǎng)絡(luò)最落后的地區(qū)。雖然2014年底宿淮鐵路通車，結(jié)束了宿遷市沒有鐵路的時代，但作為東西方向的宿淮鐵路，對于宿遷市的整體經(jīng)濟發(fā)展，以及人們出行方便程度的改觀，作用有限。對于廣大的農(nóng)村，道路狹窄，硬化不足的現(xiàn)象還沒有徹底改變。同時水利設(shè)施落后、破損，沒有得到及時修繕，部分農(nóng)田灌溉困難仍沒得到改善；并且一部分鄉(xiāng)村飲水、電網(wǎng)等還沒有得到很好的改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及偏遠農(nóng)村地區(qū)信息通信基礎(chǔ)設(shè)施仍需加強。

3.因病、殘、災(zāi)、學(xué)致貧。宿遷市66.29萬低收入農(nóng)戶中，因病、因殘、因?qū)W，占比分別達44.7%、16.6%和6.55%。[1]以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得為家庭主要收入的農(nóng)戶來說，如果家庭成員殘疾或患有重病，這將是一筆高昂的費用，以至于制約了家庭的經(jīng)濟發(fā)展，使得生活水平下降以致貧困。同時，宿遷地區(qū)的旱澇災(zāi)害比較嚴重，貧困戶抵御風(fēng)險能力較弱，無法應(yīng)對此類頻發(fā)災(zāi)害，以至貧困加劇。供養(yǎng)孩子上學(xué)對于普通農(nóng)戶來說是一筆不小的開支，尤其供養(yǎng)子女上大學(xué)的費用，使得其負擔(dān)更重，以至家庭貧困。

三、宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主要措施及成就

（一）宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主要措施

1.設(shè)立“扶貧專干”崗位，明確崗位職責(zé)。扶貧專干，專干扶貧。為解決扶貧工作中出現(xiàn)的專門人員“斷層”現(xiàn)象，宿遷于2015年年底開始著手在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立扶貧辦，并在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公開選派一名扶貧專干，專職負責(zé)扶貧工作。《宿遷市扶貧專干管理考核暫行辦法》列出了扶貧專干6項工作職責(zé)，每名扶貧專干必須全天候、全過程、全范圍的參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧開發(fā)工作中——走訪村戶、深入調(diào)研、商議對策?！胺鲐殞８伞钡膶嵤瑤椭鲐氁痪€工作更加落實到位。

為了鼓勵“扶貧專干”在基層務(wù)實苦干，在扶貧崗位上發(fā)揮更大的作用，宿遷根據(jù)獎罰分明的考核辦法，對優(yōu)秀的扶貧專干及時提拔使用，對不滿足崗位要求，扶貧工作開展不力的人員隨時召回、兩年不得重用。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年年底，宿遷111名扶貧專干中提拔重用12人，召回2人。通過實踐可得出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作量大、無專職人員負責(zé)的矛盾可通過扶貧專干制度得到有效緩解，同時該制度的制定也可為后期的扶貧政策貫徹奠定扎實基礎(chǔ)，為扶貧工作的順利開展出一份力。

2.建立“掛村包戶”責(zé)任制，加強績效考核。2016年4月初，宿遷開展了全市機關(guān)企事業(yè)單位“掛村包戶”制度。此項制度要求全市各機關(guān)企事業(yè)單位全部參與到扶貧工作中去，堅持“村居不達標(biāo)、工作不脫鉤，農(nóng)戶不脫貧、幫扶不松手”的原則，每年采用達標(biāo)線、保底線兩種考核方式進行其工作的考核。此外，還專門構(gòu)建“述扶”工作制度，扶貧工作納入干部工作實績，作為干部考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，并嚴格問責(zé)，確?！皰齑灏鼞簟惫ぷ鞯耐七M。有效解決了扶貧工作中主體不明、責(zé)任不清、應(yīng)付交差等不良現(xiàn)象。

當(dāng)前，“掛村包戶”工作開展順利，截至2016年年底，共有751家機關(guān)企事業(yè)單位、6.4萬名參與其中，總投資金額為2.89億元，結(jié)對幫扶貧困戶達10.1萬戶，共實施1821個項目，開展466期技能培訓(xùn)，培訓(xùn)3.82萬人，幫助2.17萬人實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移，資助干部職工達4926.8萬元。

3.發(fā)揮產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，引領(lǐng)“電商扶貧”。早在2015年初，宿遷就創(chuàng)新提出“一村一品一店”模式，即以村為單位，“一村”培育“一品”（特色農(nóng)產(chǎn)品），以“一品”做響“一店”（網(wǎng)店），以“一店”致富“一片”。此舉創(chuàng)造性地讓農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村電商廣結(jié)機緣，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級注入新動能，也為農(nóng)民脫貧致富帶來了新機遇。為了讓想創(chuàng)業(yè)者低門檻進入、初創(chuàng)業(yè)者低成本運營、創(chuàng)大業(yè)者低風(fēng)險發(fā)展，宿遷與阿里巴巴、京東、蘇寧易購等電商平臺分別簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，并實施免費上線農(nóng)副產(chǎn)品，免除開店保證金及平臺使用費用，銷售返點減半等優(yōu)惠政策，讓低收入農(nóng)戶“網(wǎng)創(chuàng)”無后顧之憂。

與此同時，宿遷充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的組織優(yōu)勢、組織功能、組織力量，引領(lǐng)帶動農(nóng)民網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)、增收致富，走出一條“支部+電商”促脫貧攻堅的新路子。“‘支部+電商’，引領(lǐng)奔小康”“百姓要想富，一靠黨支部，二靠網(wǎng)絡(luò)搞銷路”，在如今的宿遷農(nóng)村，這些“勵志”標(biāo)語不僅刷在了墻上，更深入到每個人的心間。宿遷村村都有1名推進電子商務(wù)發(fā)展的專職副書記，他們擔(dān)任電商“義務(wù)推廣員”，活躍在鄉(xiāng)間地頭，為有創(chuàng)業(yè)愿望的農(nóng)民提供一條龍服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，截止2016年底，全市已有114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)電子商務(wù)服務(wù)中心（一條街），1405個行政村實現(xiàn)村級網(wǎng)店建設(shè)全覆蓋。2016年以來，全市有近4.1萬低收入人口受益網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)增收達3.5億元。

4.探索“保險+公益”模式，商業(yè)手段化解扶貧。泗洪縣采取“互聯(lián)網(wǎng)+保險+公益+扶貧”的新模式，針對低收入戶推出“扶貧100”商業(yè)保險?！胺鲐?00”保險對低收入戶在教育、大病、意外傷害以及家庭財產(chǎn)等風(fēng)險方面進行的補助賠償，保障范圍包括健康、意外、教育、財產(chǎn)四個方面，有了這份保險，初次患相關(guān)重大疾?。ò聪嚓P(guān)比例報銷與補償）、意外傷害（最高賠付2萬元）、房屋受損（最高賠付1萬元）都可獲得理賠，孩子考上高中和大學(xué)還可分別獲2000元和3000元的教育補助金。只要不脫貧，低收入戶個人不用繳納任何費用，即可獲贈100元的的“扶貧100”保險，這無疑對低收入人群來說增強了他們的生活保障力度。在教育方面，對考取高中、本科（包含大專）分別進行2000元、3000元的補助；在看病方面，對初次患惡性腫瘤等40種重大疾病之一的貧困戶一次性支付1萬元，另外，住院期間的醫(yī)療費用在享受新農(nóng)合報仍可繼續(xù)享受補充醫(yī)保報銷；意外傷害方面按照等級賠付，一級傷殘每人2000元，最高每人2萬元；家庭財產(chǎn)遭遇自然災(zāi)害后按實際損失程度進行賠付，每戶不超過1萬元。

這種收費低、針對性強的新模式為泗洪的貧困戶提供了一定的生活保障?！胺鲐?00”利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，線上接受來自社會各界的捐助，不足的部分由扶貧資金補足。此方式是對精準(zhǔn)扶貧工作的一種探索與嘗試，是對原有扶貧開發(fā)方式的再創(chuàng)新、再升華，能讓每一名貧困群眾切身感受到扶貧開發(fā)帶來的實惠。

5.放大綠色優(yōu)勢，推進生態(tài)扶貧?！笆濉逼陂g，宿遷堅定走綠色發(fā)展之路，明確建設(shè)“江蘇生態(tài)大公園”是宿遷未來發(fā)展的定位和方向。脫貧攻堅不是一時應(yīng)付，生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于最基層群眾來說尤為重要。生態(tài)扶貧是將生態(tài)保護與扶貧工作進行有機結(jié)合，合理的生態(tài)補償成為扶貧的一項重要途徑。

在泗洪縣沿國家級洪澤湖濕地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施退漁還濕工程近1萬余畝，去年共發(fā)放補償資金5168萬元，受益漁民達到2977戶。這個舉措讓貧困地區(qū)居民擺脫貧困，脫離束縛，同時獲得了生態(tài)補償，享受到基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為進一步脫貧致富打下基礎(chǔ)。沭陽縣開拓省道245、325、330沿線林果經(jīng)濟帶，桃樹種植面積達4萬畝，其中還引進了40余種黃桃、蜜桃、油桃等類別，果實熱銷國內(nèi)其他地區(qū)，大大增加百姓的收入。在交通便利的道路兩側(cè)，建設(shè)現(xiàn)代林果觀光采摘園、示范園等。把農(nóng)戶的省扶貧獎補資金采用入股的形式，幫助其增加收益。

同時宿遷各地區(qū)根據(jù)各自的資源優(yōu)勢，打造綠色生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)。例如，泗陽縣還將自身的生態(tài)資源優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，建設(shè)具有當(dāng)?shù)靥厣穆糜纹放?，做好充足的?zhǔn)備工作，加快推進成子湖旅游綜合服務(wù)區(qū)、周崗嘴漁業(yè)休閑基地、桂嘴農(nóng)耕文化區(qū)等扶貧項目建設(shè)；市湖濱新區(qū)依托駱馬湖、戴場島等資源，2015年以來新增農(nóng)家樂、漁家樂52家，直接或間接帶動2.1萬低收入人口實現(xiàn)脫貧；依托三臺山森林公園吸納1800多低收入人口參與就業(yè)。

（二）宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)精準(zhǔn)扶貧的成就

截止2016年年底，宿遷市的低收入人口共計有14.6萬，宿遷市有14.6萬低收入人口、脫貧的經(jīng)濟薄弱村達56個。并計劃在2019年年底，2020年前實現(xiàn)15萬低收入人口、48個省定經(jīng)濟薄弱村全部脫貧。

1.脫貧目標(biāo)逐步實現(xiàn)。截止2016年底，實現(xiàn)了農(nóng)村99.5萬建檔立卡低收入人口的4000元脫貧目標(biāo)，基本消除絕對貧困；56個省定經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟收入達到18萬元，全面實現(xiàn)“新八有”[2]，實現(xiàn)脫貧；其他經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟收入也有較大提升，均超過15萬元；整合扶貧等各類資金，實施整村提升，不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施的同時，醫(yī)療、教育、管理等服務(wù)水平隨之提升，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的同步發(fā)展，建成了一批新農(nóng)村建設(shè)示范村。

2.民生生活有了較大改善。農(nóng)村居民收入持續(xù)較快增長，社保體系日益完善，農(nóng)民人均可支配收入達到12772元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到370元/人/月；村級衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化改造及基本藥物制度、行政村客運班車、鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾轉(zhuǎn)運設(shè)施和村級文化共享工程服務(wù)點全部實現(xiàn)全覆蓋；全面完成村莊環(huán)境整治任務(wù)，現(xiàn)每個村民小組配備保潔員，村莊環(huán)境實現(xiàn)常態(tài)化保持；拆除老舊水廠，提升和新建水廠，提升區(qū)域供水能力，解決65.8萬農(nóng)村居民飲水不安全問題，區(qū)域供水鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達到96%；全面摸底排查，消除農(nóng)村D級危房校舍，保障農(nóng)村住房安全問題；新改建提升農(nóng)村公路379.5公里，解決農(nóng)民出行難問題。

3.農(nóng)戶思想開始轉(zhuǎn)變。精準(zhǔn)扶貧前部分貧困戶“吃救濟光榮”、“守地”思想嚴重，缺乏自身脫貧動力，即使脫貧也很快返貧。當(dāng)前宿遷的農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化發(fā)展，改變傳統(tǒng)的種植模式，農(nóng)業(yè)向高效化、機械化不斷發(fā)展，農(nóng)村整體面貌也得到了很大的改善。結(jié)對幫扶人幫助貧困戶申請培訓(xùn)、辦理補貼、聯(lián)系技術(shù)，農(nóng)戶充分發(fā)揮自身勞動力，家庭情況發(fā)生根本轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)低收入農(nóng)戶開展從土地做文章，或是解除土地束縛，流轉(zhuǎn)土地，外出務(wù)工，憑借雙手實現(xiàn)脫貧。

4.重點片區(qū)穩(wěn)定發(fā)展。加快資金、資源和政策等向西南崗、成子湖、黃墩湖等三大集中連片貧困地區(qū)傾斜，2016年共實施幫扶項目294個，總投資23.01億元，建設(shè)關(guān)鍵工程項目8個，總投資16.16億元，當(dāng)前三大片區(qū)面貌有明顯的改善，基本公共服務(wù)主要指標(biāo)已基本達到全市平均水平。

在做好重點片區(qū)發(fā)展的同時，抓好產(chǎn)業(yè)扶貧、推動家門口就業(yè)，不斷探索精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧機制，涌現(xiàn)出沭陽縣耿圩鎮(zhèn)多肉植物產(chǎn)業(yè)園、泗洪縣峰山鄉(xiāng)薄殼山核桃基地、泗陽縣高渡鎮(zhèn)“十位一體”項目、宿城區(qū)龍河鎮(zhèn)明東電器、宿豫區(qū)新莊鎮(zhèn)東燕農(nóng)業(yè)科技等一批創(chuàng)新性扶貧開發(fā)項目；實施“家門口就業(yè)工程”，鼓勵村居積極引進“三來一加”項目，吸納周邊低收入農(nóng)戶就地就近就業(yè)。目前，宿遷共有“三來一加”專業(yè)村420個、“家門口就業(yè)”項目693個，帶動低收入農(nóng)戶就業(yè)4.9萬人，年人均增收1.2萬元。

四、宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的主要困境

由于扶貧措施得力，宿遷市精準(zhǔn)扶貧取得了階段式成就，脫貧目標(biāo)也逐步實現(xiàn)。但同時還面臨很多的困難，存在部分問題，以下將從宏觀、中觀和微觀層面展開分析。

（一） 國家扶貧改革試驗區(qū)引領(lǐng)帶動作用不完善

截止2016年年底，全國共設(shè)遼寧省阜新市、浙江省麗水市、廣東省清遠市、江蘇省宿遷市、山東省淄博市、福建省三明市共六個扶貧改革試驗區(qū)。國家扶貧改革試驗區(qū)的設(shè)立為標(biāo)志著我國的扶貧工作進入了新的高度。改革試驗區(qū)著力于努力消除城鄉(xiāng)二元體制，突破扶貧開發(fā)體制機制障礙，形成工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化及扶貧開發(fā)有機結(jié)合、良性互動、共同發(fā)展的新格局，在精準(zhǔn)扶貧工作中應(yīng)充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動作用。但由于精準(zhǔn)扶貧工作的復(fù)雜性，致貧原因的多樣性，各地區(qū)在致貧原因上既有共同之處也有不同之點，在客觀條件以及人力、物力等方面也有顯著差異，以至于目前的國家改革試驗區(qū)沒有形成具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)性的扶貧模式，比較宏觀和籠統(tǒng)，缺乏有可操作性的實施細則。宿遷地區(qū)的狀況與福建三明的貧困狀況以及地理環(huán)境上差別很大，所以扶貧改革試驗區(qū)在可借鑒性較差和引領(lǐng)帶動作用上不足。

（二） 財政支持力度不夠

財政扶貧支持涉及到幾大方面，比如對地方政府財政缺口的補貼，對地方貧困人口的生活補貼，以及包括生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的專項幫扶。宿遷是江蘇省低收入人口發(fā)生率最高、貧困程度最深、脫貧難度最大的地區(qū)，也是歷年來受到國家、省支持力度最大的地區(qū)。按照《蘇財農(nóng)〔2016〕166號》文件，2017年江蘇省政府支持宿遷市國家級扶貧開發(fā)綜合改革試驗補助資金為2000萬，在未來三年，省政府將繼續(xù)支持8000萬。2016年宿遷市建檔立卡的低收入人員為438146人，省財政精準(zhǔn)扶貧幫扶資金為1.5億?！笆濉逼陂g，“三大片區(qū)”計劃實施各類幫扶項目476個，計劃總投資171億元，其中，省級以上幫扶資金48億元。宿遷作為江蘇省經(jīng)濟發(fā)展水平最落后的地區(qū)，在扶貧資金投入上壓力很大，扶貧資金缺口大 ，并且目前的資金投入與我省“兩聚一高”的要求還有較大差距。宿遷市要保證到2020年高水平建成全面小康社會的壓力還是巨大的，需要在國家及省政府在財政上給予更大支持。

（三） 社會參與度不高

在目前階段，精準(zhǔn)扶貧的主體是政府，這一點基本毫無疑問，這也是我國、江蘇省和宿遷市的真實狀況。但扶貧工作本身應(yīng)該是一個多元主體，協(xié)調(diào)治理的過程。這個多元主體在結(jié)構(gòu)包括政府、市場、社會組織、家庭和社區(qū)，在維度上包括縱向與橫向兩個方面?？v向上以上四個主體需實現(xiàn)聯(lián)動，橫向上四個主體互為補充。在宿遷當(dāng)?shù)剡M行的扶貧工作主要依靠的是政府的力量，但不管是縱向還是橫向，其他四個主體的社會參與度均不高，互動不足。這與社會公眾會認為扶貧開發(fā)是政府的事，企業(yè)或是非政府組織由于自身非自身等相關(guān)因素，對參與扶貧的積極性不高。

同時由于社會參與不足，扶貧工作也缺乏多元化的監(jiān)督。部分扶貧項目選擇方面，經(jīng)常存在著重短期效益，缺乏后期的跟蹤，沒有達到扶貧開發(fā)的長效目的。在行政主導(dǎo)的體制下，扶貧資金來源渠道復(fù)雜，運行鏈條長，環(huán)節(jié)多，致使大量扶貧資金沒能及時撥付到位，發(fā)揮效應(yīng)。

（四）優(yōu)質(zhì)扶貧方式推廣力度不夠

宿遷在精準(zhǔn)扶貧過程中也探索出部分優(yōu)質(zhì)的扶貧方式，在地區(qū)扶貧中取得了顯著地成效，如泗洪縣針對低收入戶推出的“扶貧100”商業(yè)保險、沭陽縣林果經(jīng)濟帶、宿豫區(qū)“健康扶貧”政策等，而這些好政策、好方式或是沒有推廣、或是推廣進程緩慢。同時也存在生搬硬套情況發(fā)生，不結(jié)合地區(qū)實際進行具體分析，論證可行性，政策落實或項目落地后出現(xiàn)“水土不服”，低收入農(nóng)戶沒能得到應(yīng)有的實惠，極大地浪費了扶貧資源。

同時，宿遷在傳統(tǒng)上以種植業(yè)為主，當(dāng)下具有一定優(yōu)勢的一個是電商，一個是生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。而當(dāng)?shù)刎毨藛T主要采取接受政府救濟或外出打工方式的方式提高收入。經(jīng)濟薄弱地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件較差、農(nóng)產(chǎn)品市場整體供大于求，扶貧產(chǎn)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品的市場渠道結(jié)合不緊密，宿遷利用產(chǎn)業(yè)脫貧的方式帶動低收入戶能力有限，且缺乏一定可持續(xù)性。

五、宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策的增進戰(zhàn)略

扶貧開發(fā)工作進入沖刺階段，宿遷市扶貧工作仍需要進一步解放思想、強化責(zé)任，通過政府的主導(dǎo)，全社會的參與，將精準(zhǔn)扶貧落到實處。

（一） 做好精準(zhǔn)識別工作

根據(jù)宿遷地區(qū)的實際情況，進一步完善建檔立卡工作措施及脫貧認定機制，做到“應(yīng)幫盡幫、應(yīng)扶必扶”。完善低收入農(nóng)戶信息比對機制，通過與民政、勞保、住建、銀行等部門登記信息比對，篩查出低收入農(nóng)戶購房、公積金、社會保險等信息，并及時對購買享受型汽車、非支出型城區(qū)有房產(chǎn)等低收入農(nóng)戶及時進行清退處理。同時細化量化納入標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量住房、出行方式、工作、支出等多方面因素，做好貧困人口信息管理工作，基層扶貧工作者入戶核實，鑒別是否符合低收入標(biāo)準(zhǔn)，對滿足低收入戶標(biāo)準(zhǔn)的按照流程及時納入，對不滿足條件的堅決的“拒之門外”。

（二） 創(chuàng)新結(jié)對幫扶形式

基于宿遷實際現(xiàn)狀，建立機關(guān)企事業(yè)單位“掛村包戶”脫貧責(zé)任制，確保一對一精準(zhǔn)掛村包戶到位，嚴禁“多包一”或無人包保情況發(fā)生，責(zé)任落實到個人，不隨意調(diào)整掛鉤關(guān)系，確保不脫貧不脫鉤。同時根據(jù)建檔立卡數(shù)據(jù)分析，再次認真分析每戶低收入戶致貧的主要原因，比如因災(zāi)、因病、因?qū)W、缺技術(shù)、卻勞力、缺發(fā)展資金等，并結(jié)合貧困程度，逐戶量身定制幫扶計劃，細化幫扶任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、措施和時間節(jié)點，做到號準(zhǔn)病脈、開好處方、抓出良藥，讓貧困戶得到有力扶持，實現(xiàn)增收脫貧。結(jié)對幫扶人要深入落實“三找”策略，找崗位幫助解決就業(yè)、找項目幫助進行增收、找政策幫助解決家庭生產(chǎn)生活困難，確保低收入農(nóng)戶如期如實脫貧。

（三）強化精準(zhǔn)扶貧考核制度

制定科學(xué)合理的考核制度有利于推動扶貧工作有序開展。進一步完善脫貧攻堅工作目標(biāo)考核機制，提高精準(zhǔn)扶貧工作考核權(quán)重，將考核結(jié)果作為目標(biāo)責(zé)任考評的重要依據(jù)，加大考核結(jié)果運用力度。明確各項工作規(guī)范，對積極參與取得優(yōu)異成績的個人及部門進行表揚獎勵，對表現(xiàn)突出、完成脫貧任務(wù)好的干部優(yōu)先提拔使用，相應(yīng)的對態(tài)度消極、作風(fēng)不實、工作不力、不能完成任務(wù)的責(zé)任人及部門進行問責(zé)，充分調(diào)動各級干部精準(zhǔn)扶貧脫貧、謀事干事創(chuàng)業(yè)的積極性和能動性。同時，要發(fā)揮社會多方力量進行監(jiān)督，尤其是低收入農(nóng)戶滿意度測評，以群眾是否滿意作為直接評判標(biāo)準(zhǔn)，保障扶貧工作的有效進展。

（四） 完善制度銜接機制

健全完善低保制度，進一步明確申請標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)出標(biāo)準(zhǔn)，確保有進有出，保障貧困人員的基本生活；加強醫(yī)療衛(wèi)生水平建設(shè)，提高相應(yīng)醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)，出臺針對低收入農(nóng)戶的醫(yī)療救助政策；強化養(yǎng)老保障，加強農(nóng)村老年人的生活保障，提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)水平；進一步優(yōu)化教育扶貧政策，減少申請、審批流程，暢通資金撥付渠道。

（五） 處理好政府和市場關(guān)系

精準(zhǔn)扶貧中政府切忌一手包辦和當(dāng)“甩手掌柜”，政府和市場在各自領(lǐng)域發(fā)揮自身優(yōu)勢，各司其職、各盡其責(zé)、協(xié)同發(fā)力，有效整合資源，解決“誰來做、做什么、怎么做”問題。特色產(chǎn)業(yè)的選擇是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。政府根據(jù)市場導(dǎo)向、農(nóng)民需求發(fā)展具備帶動潛力和帶動效應(yīng)得產(chǎn)業(yè)，通過股權(quán)投資、生產(chǎn)經(jīng)營合作是低收入戶全方位、全環(huán)節(jié)的參與到扶貧產(chǎn)業(yè)鏈條中，實現(xiàn)生產(chǎn)有出路，致富有門路。

六、結(jié)論與展望

精準(zhǔn)扶貧工作在宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)的推進已然取得一定成就，目前也正在嘗試一些創(chuàng)新方式，例如“電商扶貧“、”民營企業(yè)+商會+經(jīng)濟薄弱村”、“生態(tài)扶貧“、”保險+公益”等。但是就其中現(xiàn)存的問題，仍然不容忽視，要在及時發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理的制定相應(yīng)調(diào)整措施，推進宿遷國家扶貧改革試驗區(qū)扶貧開發(fā)工作的有序進行。（作者單位分別為宿遷學(xué)院法政學(xué)院、宿豫區(qū)陸集鎮(zhèn)政府、華東政法大學(xué) 研1720班）

注釋：

網(wǎng)上宿遷，http：//www.suqian.gov.cn/cnsq/sqyw/201610/038a4f8528064824904b57e37a2df040.shtml.

1.有群眾擁護的“雙強”班子；2.有科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃；3.有高產(chǎn)高效的農(nóng)業(yè)設(shè)施；4.有特色鮮明的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；5.有持續(xù)穩(wěn)定的集體收入；6.有先進適用的信息網(wǎng)絡(luò)；7.有健康向上的文明新風(fēng)；8.有村容整潔的居住環(huán)境.