李亞茹 姜麗瑩
【摘要】處于國家財政體制中最基層,縣級財政通常表現(xiàn)為財力薄弱,極為依賴于財政轉(zhuǎn)移支付??h級財政轉(zhuǎn)移支付制度是否合理、科學(xué),對縣級財政制度建設(shè)的影響極大。本文從制度建設(shè)的角度討論縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度中的理由,進(jìn)一步分析理由,再提出策略。
【關(guān)鍵詞】縣級財政 轉(zhuǎn)移支付 制度建設(shè)
轉(zhuǎn)移支付有其特殊的作用,它是在下級政府組織的財政收入不能滿足或者不能履行政府職能所需財力的情況下,通過外來資金補(bǔ)助來增加政府財力。對于下級政府特別是基層財政來說,這個制度的作用相當(dāng)重大。
一、縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度理由
(一)支付數(shù)額無法滿足支出需求
“分稅制”改革當(dāng)前還未確立省級以下政府間的財權(quán),也就是說這種財權(quán)目前還沒有得到認(rèn)定,特別是省以下比較規(guī)范的制度建立仍然是一個盲區(qū)。從資金的融入形式來看,縣級財政轉(zhuǎn)移支付資金基本上是以稅收返還、上繳、專項補(bǔ)助作為主體,而規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付僅僅作為輔助,因此,其過渡性特別明顯。從支出來源來看,縣級財政對轉(zhuǎn)移支付資金的依存度高達(dá)38%。然而,其資金的出處不一,有的來自中央,的有來自省政府,有的來自市級,但不外呼這政府部門。可這政府支出的資金往往無法及時到位,由此而制約著縣級財政支出。當(dāng)前許多省份都是如此,縣級財政只能保證縣級工資的按時發(fā)放,和政府機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn),等這些最基本的資金需求。無法滿足縣級財政的其他缺口。
(二)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理
從的轉(zhuǎn)移支付情況來看,大類結(jié)構(gòu)上,專項補(bǔ)助都較高,有的高達(dá)60.71%,而下級政府無條件轉(zhuǎn)移支付的比重卻相當(dāng)小,僅占12.88%。從下級政府分項轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)來看,當(dāng)前全省縣級以下稅收返還均等化效應(yīng)相當(dāng)不理想,中央專項補(bǔ)助中,一部分存在均等化,一般性轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)最強(qiáng)。
(三)轉(zhuǎn)移支付分配不均
從湖南各地區(qū)所獲取的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額來分析,幾個落后的地區(qū),如懷化、永州、邵陽等,財力較為困難,但都獲得了較多的轉(zhuǎn)移支付,其中邵陽獲得的轉(zhuǎn)移支付排在首位,自治州第四位,這種排法符合轉(zhuǎn)移支付制度的初衷?;具_(dá)到了財政均等化的目標(biāo),也達(dá)到了財政公平。但是平均衡的情況仍然存在,如長沙、衡陽、常德等地明顯獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額要大很多。
(四)縣級轉(zhuǎn)移支付制度有待規(guī)范
現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移的支付大多數(shù)精力集中在中央和省兩級財政身上,對縣級財政沒有形成統(tǒng)一的方案,在縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度上,每個省的政策都不一樣。盡管各省在縣級財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配制度建設(shè)上,大多數(shù)縣級政府是通過選擇一些支付規(guī)范中的客觀因素,按照統(tǒng)一的計算策略來統(tǒng)籌計算的;但是,還需要對這個計算方式進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。主要理由一方面在于整個計算過程的客觀度不夠。另一方面在于各個地域的計算策略不一樣。第三在于測算項目的統(tǒng)一性認(rèn)識不到位。最后,轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)不及時也是主要因素之一。這些方面均需要作進(jìn)一步的規(guī)范。
二、縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度理由的理由
當(dāng)前縣級政府間轉(zhuǎn)移支付對緩解縣級財政困難、縮小地域經(jīng)濟(jì)差距、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用較大。但與國家財政管理所要求的規(guī)范化、法制化的制度建設(shè)相比,其差距仍然較大。造成上述理由的理由在于:
(一)縣級財政轉(zhuǎn)移支付沒有詳盡的依據(jù)
對各級政府進(jìn)行財政權(quán)力與人事權(quán)利進(jìn)行明確劃分是地方轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù),但當(dāng)前國家財政生成體制對財政權(quán)的劃分相當(dāng)具體到位,分工明確,而對人事權(quán)的劃分卻比較模糊。從而造成轉(zhuǎn)移支付的具體形成條件不詳盡,依據(jù)不足。在中央與地方之間、地方政府內(nèi)部上下級之間一直存在著人事權(quán)力模糊的現(xiàn)象,從而導(dǎo)致縣級財政轉(zhuǎn)移目標(biāo)不明確,支付制度建設(shè)不周全,常常出現(xiàn)財政權(quán)力與人事權(quán)力不統(tǒng)一,造成財政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任劃分不到位,分工模糊,使縣級政府人事的編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算難度無形中增加。
(二)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范
縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范是現(xiàn)實存在的,這是由于國家對縣級轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范管理而造成的。我國轉(zhuǎn)移支付制度較為寬松,它是在不影響縣級基層既得利益,同時還要保持分稅制穩(wěn)定的前提條件下制訂的。因外部環(huán)境變化大,支付辦法不合理,一方面,轉(zhuǎn)移支付力度小。二方面,技術(shù)策略有限。三方面,分配體制不合理。
(三)轉(zhuǎn)移支付制度不合理
我國轉(zhuǎn)移支付制度一直處于發(fā)展變化之中,這種制度是在國家財政體制不斷改革中逐步完善的,其形式多樣。包括稅收返返還、專項經(jīng)費(fèi)、結(jié)算補(bǔ)助等。但是這些形式之間協(xié)調(diào)性相當(dāng)差,或者相互抵消。在結(jié)構(gòu)上,專項轉(zhuǎn)移太多,一般性轉(zhuǎn)移太少。這就明顯地存在不合理性,限制著轉(zhuǎn)移支付作用的發(fā)揮。
(四)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律支撐
國際上大多數(shù)國家均采取法律的形式對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行明確規(guī)定,甚至通過憲法來對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行定位。使轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性和可控性更高。但律效率來看,當(dāng)前仍然相當(dāng)有限。對于支出的體制、范圍、轉(zhuǎn)移支付制度更是沒有法律明文規(guī)定。其結(jié)果是:目前改革缺乏法律支撐,同時影響著轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性發(fā)揮,使財政轉(zhuǎn)移支付的可操作性越來越低。
三、縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)之策
保持縣級財政轉(zhuǎn)移支付的支付效率,盡量保證一級政府轄管一級財政的結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性,因為這種結(jié)構(gòu)是相對可行的,其穩(wěn)定系數(shù)最高,逐級管理可保持各級政府財力上的獨(dú)立性。同時還能夠起到激勵作用,用激勵的方式來提高縣級政府轉(zhuǎn)移支付資金供給的積極性和競爭力。我國當(dāng)前縣級財政體制設(shè)置上,“五級財政”造成了基層財政運(yùn)轉(zhuǎn)困難、主體稅種無法支撐發(fā)展、根本推進(jìn)不了分稅制的改革。因此需求對財政管理層次進(jìn)行系統(tǒng)改革。長遠(yuǎn)的角度來看,簡化財政的級次,基層政府的人事權(quán)力可大幅度降低,甚至可以直接撤銷;市級政府其人事權(quán)和財政權(quán)與各級政府要一致或者基本上一致,或使其形成平行關(guān)系。如此一來,在財政人員的分配上就必須實行精兵簡政。使財政供養(yǎng)進(jìn)一步簡化。endprint