我國住房制度將進(jìn)入新階段

尹中立

編者按：以往幾乎所有談?wù)撟》恐贫雀母锏奈恼露际菑纳鐣?huì)公平或改變低收入人群的經(jīng)濟(jì)地位角度出發(fā)的，而本文作者的視角則顯得更加高遠(yuǎn)一些。他讓我們認(rèn)識(shí)到：目前畸形的房?jī)r(jià)，不僅僅會(huì)影響到短期國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，而且還能引發(fā)類似亞洲金融危機(jī)、美國次貸危機(jī)那樣巨大的風(fēng)險(xiǎn)，從而進(jìn)一步殃及我國的社會(huì)穩(wěn)定，這不能不引起所有關(guān)注中國經(jīng)濟(jì)安全人士的高度警覺。

十九大報(bào)告對(duì)住房制度有了新的提法：堅(jiān)持房子是用來住的，不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。該提法有別于十八大及之前的報(bào)告，新的表述意味著黨中央關(guān)于住房制度的重大調(diào)整。筆者推斷，我國的住房制度將進(jìn)入新的歷史階段。

從住房制度改革的歷史看新的住房制度精神

要準(zhǔn)確理解該段話的涵義需要回顧一下我國住房制度改革的歷史。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)住房制度一直處在不斷探索和變革過程中，稱得上里程碑式的改革主要有以下三個(gè)：

1998年，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)，簡(jiǎn)稱“23號(hào)文件”），23號(hào)文件是中國住房制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的標(biāo)志。這是迄今為止我國住房制度改革的最重要的里程碑。

在23號(hào)文件頒發(fā)之前，我國城鎮(zhèn)居民的住房一直實(shí)施的是實(shí)物配給的方式，城鎮(zhèn)的企事業(yè)單位負(fù)責(zé)解決所有職工的住房建設(shè)和分配，住房實(shí)行的是免費(fèi)或接近免費(fèi)分配的方式，對(duì)應(yīng)的職工工資里是不包括住居成本的。這種高度福利、實(shí)物配給的住房制度的最大的缺陷是效率極低，導(dǎo)致城市住房嚴(yán)重短缺。1998年之前我國城鎮(zhèn)每年新建的住房數(shù)量?jī)H幾千萬平方米，有些城市人均住房面積不足10平方米，甚至低于新中國成立之初的人均住房消費(fèi)水平。

23號(hào)文件的核心思想是實(shí)行住房市場(chǎng)化改革，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系，對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策：占城市人口10%的最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；占城鎮(zhèn)人口70%的中低收人家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他高收入的家庭（占人口20%）購買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。

該制度的實(shí)施極大地刺激了我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，房地產(chǎn)投資在隨后的十幾年里年平均增長(zhǎng)速度超過20%，最近幾年每年的新增商品房面積都超過10億平方米，截至2016年底我國城鎮(zhèn)人均住房面積已經(jīng)超過了40平方米，超過了中等發(fā)達(dá)國家的住房消費(fèi)水平，中國從總體上告別了住房短缺的時(shí)代。

影響我國住房制度的另外一個(gè)重要文件是2003年8月出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》國發(fā)〔2003〕18號(hào)（簡(jiǎn)稱“18號(hào)文件”）。

2003年18號(hào)文件核心思想是要減少保障性住房在住房供給中的比例，強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的支柱產(chǎn)業(yè)地位。之所以出臺(tái)此文件，可能與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境不確定增加有關(guān)，2003年春天中國遭遇了“非典”疫病的沖擊，為了減少疫病給經(jīng)濟(jì)的沖擊，需要房地產(chǎn)投資的刺激。2003年的18號(hào)文件的指導(dǎo)思想是強(qiáng)調(diào)住房的市場(chǎng)化，削弱了住房保障的作用。為了貫徹住房市場(chǎng)化的思路，2004年出臺(tái)了土地的“招、拍、掛”制度及后來的土地儲(chǔ)備制度，這些制度漸漸演變?yōu)橥恋刎?cái)政，此后住房?jī)r(jià)格節(jié)節(jié)高升與這些都不無關(guān)系。因此，2003年的18號(hào)文件在中國住房制度的演變歷史中，也是非常重要的里程碑。

2003年以后，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的住房制度指導(dǎo)思想一直沒有大的變化，反映在黨的十七大和十八大報(bào)告里關(guān)于住房制度的表述基本一致，沒有進(jìn)行大的修改。十七大報(bào)告關(guān)于住房制度的表述是“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”，十八大報(bào)告里關(guān)于住房制度的表述為“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”。無論是十七大還是十八大報(bào)告，在住房制度方面依然延續(xù)著2003年的18號(hào)文件的精神，只是對(duì)低收入群體的住房保障方面稍作了強(qiáng)調(diào)。

從上述住房制度改革的歷史回顧中可以看出，我國的住房制度設(shè)計(jì)一直在探索，試圖在“住房保障”與“住房市場(chǎng)化”之間找到平衡點(diǎn)。實(shí)踐已經(jīng)證明，1998年改革前的高度福利化的住房制度效率較低，但過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的住房制度在中國現(xiàn)有國情下容易導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)土地的過度依賴，容易導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)泡沫及其他不良后果。當(dāng)前，突出的矛盾是一些大城市的房?jī)r(jià)已經(jīng)嚴(yán)重脫離了普通工薪階層的收入承受力。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“房子是用來住的，不是用來炒的”是我國住房制度的重新梳理和設(shè)計(jì)，它將使我國的住房制度朝更加合理、更符合國情的方向演變。在中國住房制度變革的歷史過程當(dāng)中，十九大報(bào)告將是住房制度演變的第三個(gè)里程碑。

從戰(zhàn)略的高度理解住房制度的重新設(shè)計(jì)

調(diào)整住房制度是新時(shí)代的要求。十九大報(bào)告對(duì)我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展做了遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃，并對(duì)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段做出重要判斷，認(rèn)為“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，明確“新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這個(gè)判斷同樣適用于住房領(lǐng)域。我國城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積已經(jīng)達(dá)到40平方米，總體上擺脫了住房短缺局面，但面臨著結(jié)構(gòu)的不平衡，主要表現(xiàn)為：第一，不同城市之間的住房供求關(guān)系不平衡。大多數(shù)城市的住房供求基本平衡，有些城市甚至出現(xiàn)了供過于求，但少數(shù)大城市和特大城市的住房供求關(guān)系依然緊張，住房供給滿足不了需求。第二，不同群體之間的住房消費(fèi)水平差距較大。收入水平較高的群體因?yàn)橘徺I住房的時(shí)間較早，該群體在房?jī)r(jià)持續(xù)上漲過程中獲得了資本增值收益。而沒有購買住房的群體面對(duì)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲其購買力日漸削弱，特別是剛剛走上社會(huì)的年輕人，解決居住問題成為他們關(guān)注的焦點(diǎn)。

針對(duì)新的住房供求關(guān)系形勢(shì)，提高住房保障力度，優(yōu)化住房供求結(jié)構(gòu)成為必然的選擇，筆者認(rèn)為，十九大報(bào)告提出的新的住房制度指導(dǎo)思想是符合時(shí)代發(fā)展需要的，是及時(shí)的。endprint

調(diào)整住房制度是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。十九大報(bào)告把深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革放在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的首位，強(qiáng)調(diào)“必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。加快建設(shè)制造強(qiáng)國，加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)”。

住房?jī)r(jià)格的持續(xù)快速上漲與上述供給側(cè)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)是背道而馳的。因?yàn)楝F(xiàn)在的房?jī)r(jià)將轉(zhuǎn)化為未來的工資成本，房?jī)r(jià)的大幅度上漲必然引發(fā)未來工資的大幅度上漲，意味著中國的國家競(jìng)爭(zhēng)力在降低。我國在短短的十幾年里成為世界制造業(yè)中心，靠的是人工成本優(yōu)勢(shì)，如果我國房?jī)r(jià)過快上漲，勢(shì)必導(dǎo)致人工成本過快上升，制造業(yè)的成本優(yōu)勢(shì)將逐漸喪失或接近于喪失，最近幾年大量外商投資的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到東南亞其他國家。連深圳華為這樣的具有國際技術(shù)優(yōu)勢(shì)的電信設(shè)備巨頭都已經(jīng)感受到房?jī)r(jià)上漲帶來的成本壓力，可見該問題的嚴(yán)重性。

我國制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)逐漸喪失將改變資本的流向。盡管我國連續(xù)20多年是世界上吸引外資最多的國家，但必須看到最近幾年國際資本流向的改變。2015年我國對(duì)外貿(mào)易順差加上外商直接投資的數(shù)量超過5000億美元，而當(dāng)年我國的外匯儲(chǔ)備減少了5000多億美元，可見2015年有1萬億美元的資本流出。2016年我國的對(duì)外投資幾乎是翻倍地增長(zhǎng)，除了直接對(duì)外投資外，資金還通過各種地下通道流出，這一點(diǎn)從外匯儲(chǔ)備數(shù)據(jù)就可以看出端倪，在外貿(mào)依然保持較大順差的情況下外匯儲(chǔ)備在過去兩年里減少了約1萬多億美元。表面的原因是人民幣匯率貶值所致，深層原因則是房?jī)r(jià)上升太快致使中國的制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降。美國正在采取措施實(shí)施減稅策略，而中國繼續(xù)采取以房地產(chǎn)為支柱來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，會(huì)改變?nèi)蛸Y本的流向，不利于中國建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。

香港最近3 0年的發(fā)展歷程充分說明了上述結(jié)論。土地價(jià)格的不斷上升導(dǎo)致香港經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的快速下降，產(chǎn)業(yè)空心化趨勢(shì)日益明顯，制造業(yè)從20世紀(jì)80年代開始逐漸轉(zhuǎn)移到內(nèi)地，金融和地產(chǎn)成為經(jīng)濟(jì)的主要支柱，越來越多的人無力購買住房，700多萬香港居民有一半居住在政府提供的廉租房?jī)?nèi)，隨著房?jī)r(jià)的不斷上漲，沒有買房的市民與擁有住房的市民之間的財(cái)產(chǎn)差距日益擴(kuò)大。導(dǎo)致年輕人對(duì)未來的前途失去信心，這恐怕是出現(xiàn)類似“占中事件”的主要原因。

新的住房制度體系內(nèi)容解讀

在十九大報(bào)告里，對(duì)住房制度設(shè)計(jì)只有短短的兩句話，但已經(jīng)勾勒出新的住房制度的大概輪廓，筆者理解如下：

堅(jiān)持房子是用來住的，不是用來炒的定位。這句話通俗易懂，但含意深刻，為住房制度的模式選擇確定了方向。從全球主要國家發(fā)展的歷史看，大多數(shù)國家都難以避免房地產(chǎn)泡沫，而且大多數(shù)金融危機(jī)都由房地產(chǎn)泡沫引發(fā)，教訓(xùn)十分深刻：20世紀(jì)80年代末的日本泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰導(dǎo)致了日本長(zhǎng)達(dá)30年的經(jīng)濟(jì)低迷；20世紀(jì)90年代的亞洲金融危機(jī)根本原因也是由房地產(chǎn)上漲過快導(dǎo)致的；10年前的美國次貸危機(jī)演變成為全球金融危機(jī)的導(dǎo)火索同樣是房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)引起的。

在西方發(fā)達(dá)國家中只有德國是一個(gè)例外。二戰(zhàn)之后，德國的經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)持續(xù)多年保持高速增長(zhǎng)，但德國主要城市的房?jī)r(jià)長(zhǎng)期平穩(wěn)，使得德國避免了由于房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)而導(dǎo)致的金融危機(jī)的襲擾。住房?jī)r(jià)格的平穩(wěn)是德國制造業(yè)獨(dú)步天下的關(guān)鍵因素之一。

顯然，要加快建設(shè)制造強(qiáng)國，要把我國建設(shè)成為創(chuàng)新型國家，德國的住房制度設(shè)計(jì)是符合我國的戰(zhàn)略需要的。1998年的住房制度改革關(guān)于住房制度模式的選擇曾經(jīng)吸收了西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，確定了分類供應(yīng)的住房制度體系，即20%的中高收入階層由市場(chǎng)滿足他們的住房需求，70%的普通市民由政府提高經(jīng)濟(jì)適用住房，10%的低收入群體通過廉租房來解決居住問題。但我國的住房制度改革有意無意地朝香港的住房制度演變，住房供給形式單一，形成了土地財(cái)政。十九大為我國住房制度改革指明的方向是從當(dāng)前的香港住房制度模式向德國住房制度模式轉(zhuǎn)變。

“多主體供給、多渠道保障”涉及土地制度的變革。根據(jù)我國現(xiàn)行的土地制度規(guī)定，農(nóng)村集體土地是不能進(jìn)入市場(chǎng)流通的，城市周邊的農(nóng)村集體土地只能賣給地方政府，由地方政府轉(zhuǎn)手高價(jià)賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，土地的增值收益主要被地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商分享，地方政府壟斷了土地的供給，房地產(chǎn)開發(fā)商成為城鎮(zhèn)住房幾乎唯一的供給者。這是住房?jī)r(jià)格持續(xù)上漲的制度基礎(chǔ)。

因此，只有改變現(xiàn)行的土地制度，才能從根本上改變房?jī)r(jià)與地價(jià)輪番上漲的怪圈?！岸嘀黧w供給，多渠道保障”將意味著房地產(chǎn)開發(fā)商不再是唯一的住房供給主體，合作建房、單位集資建房等等多種形式的住房供給可能將會(huì)出現(xiàn)，目前正在北京和上海推行的個(gè)人和政府共有住房產(chǎn)權(quán)也可能成為新的住房供給形式。農(nóng)村集體土地通過建設(shè)公共租賃住房的形式進(jìn)入市場(chǎng)的試點(diǎn)工作已經(jīng)在部分城市展開，將來可能會(huì)在更多的城市推行。

有些人寄希望于房?jī)r(jià)大幅度回落讓中低收入階層實(shí)現(xiàn)購買住房的愿望也是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榉績(jī)r(jià)的大幅度下跌可能導(dǎo)致銀行不良率的快速上升，操作不當(dāng)會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。比較可行的辦法是實(shí)施租購并舉，讓剛剛步入社會(huì)的年輕人住有所居。在穩(wěn)定房?jī)r(jià)的前提下，大量增加租賃住房供給，租賃市場(chǎng)就會(huì)發(fā)展起來，住房的結(jié)構(gòu)性矛盾就有望得到解決。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院金融所）endprint