獨(dú)立學(xué)院法律地位探討

陳樹芬++彭俊

摘要：隨著我國高等教育的快速發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院逐漸被社會(huì)各群體接受，但與此同時(shí)獨(dú)立學(xué)院的法律地位不明確的問題也阻礙了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展進(jìn)程。法律地位的明確是獨(dú)立學(xué)院做出各項(xiàng)法律行為的起點(diǎn)，獨(dú)立學(xué)院是否具有獨(dú)立法人資格、其與母體學(xué)校的性質(zhì)區(qū)分、其與政府社會(huì)各方的關(guān)系及較為敏感的產(chǎn)權(quán)問題都影響著獨(dú)立學(xué)院的法律地位的認(rèn)定。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；母體高校；法人地位

一、獨(dú)立學(xué)院的法人資格的認(rèn)定

《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡稱辦法）對獨(dú)立學(xué)院定義為：獨(dú)立學(xué)院是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。獨(dú)立學(xué)院具有法人資格。

我國現(xiàn)最新公布的《民法總則》中規(guī)定，法人是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人四個(gè)必備要件：依法成立；有自己的名稱、住所和組織機(jī)構(gòu)；有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)；能以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。首先，獨(dú)立學(xué)院的舉辦設(shè)立須依法向教育行政部門提出申請且提交相關(guān)申請材料，報(bào)國務(wù)院教育行政部門審批。其次，獨(dú)立學(xué)院的名稱前冠以除普通高等學(xué)校內(nèi)設(shè)院系和學(xué)科之外的名稱。獨(dú)立學(xué)院以理事會(huì)或者董事會(huì)為決策機(jī)構(gòu)。再之，獨(dú)立學(xué)院按照國家有關(guān)規(guī)定建立財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度和資產(chǎn)管理制度。最后，參與舉辦獨(dú)立學(xué)院的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)具有法人資格，參與舉辦的個(gè)人應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。獨(dú)立學(xué)院以其自身的財(cái)產(chǎn)對外承擔(dān)有限責(zé)任。毫無疑問，獨(dú)立學(xué)院形式上符合法人的各項(xiàng)要件。

《民法總則》將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人。非營利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。學(xué)校與教育機(jī)構(gòu)的非營利性，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)與普通高校為同一類型的事業(yè)單位法人?！笆聵I(yè)單位具有以下幾個(gè)基本特征：一是舉辦者為國家機(jī)關(guān)或者其他組織；二是利用國有資產(chǎn)創(chuàng)辦”[1]。前文已說明獨(dú)立學(xué)院的舉辦雙方為實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校和社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)舉辦。顯然不符合事業(yè)單位的性質(zhì)，這就使獨(dú)立學(xué)院陷入窘迫的局面：既具有法律規(guī)定的法人資格，但具體法人地位不明確。進(jìn)一步表現(xiàn)在辦學(xué)實(shí)踐中其在登記也各不相同，如“吉林省的獨(dú)立學(xué)院被登記為民辦非企業(yè)法人，而浙江省至少有若干學(xué)校登記為事業(yè)單位法人，天津市的獨(dú)立學(xué)院都登記為事業(yè)單位法人?！盵2]

對于“獨(dú)立學(xué)院為企業(yè)法人”的主張，即“獨(dú)立學(xué)院等我出現(xiàn)是將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的現(xiàn)代企業(yè)制度移植于教育領(lǐng)域的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新”。這樣的觀點(diǎn)的提出，將獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展貼上“市場化”的標(biāo)簽。另有觀點(diǎn)“在我國高等教育大眾化這一長期的教育發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中仍然是一種實(shí)驗(yàn)的辦學(xué)模式”。[3]這一種“試驗(yàn)”模式使得獨(dú)立學(xué)院處于被動(dòng)局面。從法律角度講獨(dú)立學(xué)院具有獨(dú)立的法人地位，但實(shí)際上具體法人地位的認(rèn)定并不規(guī)范與完備。

二、獨(dú)立學(xué)院的“民辦”性質(zhì)及獨(dú)立學(xué)院與母體學(xué)校的關(guān)系

（一）獨(dú)立學(xué)院的“民辦性質(zhì)”

《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定民辦學(xué)校是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人利用非國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校，但義務(wù)教育階段的學(xué)校不能為營利性民辦學(xué)校。非營利性的舉辦者不得收取辦學(xué)利益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營利性的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，結(jié)余按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定辦理。舉辦者對于獨(dú)立學(xué)院的投資在過戶后屬于獨(dú)立學(xué)院的財(cái)產(chǎn)，且“取得合理回報(bào)”并不是法律的強(qiáng)制性規(guī)定，所以結(jié)合獨(dú)立學(xué)院的概況，難以區(qū)分其是否為營利性或是非營利性。

《辦法》中的法律條文也表明了獨(dú)立學(xué)院具有的民辦性質(zhì)特征。首先，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按民辦教育促進(jìn)法規(guī)定的期限，作出是否批準(zhǔn)的決定；其次，各方出資人取得合理回報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，按照民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例執(zhí)行；再之，獨(dú)立學(xué)院終止時(shí)，按民辦教育促進(jìn)法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)清算和財(cái)產(chǎn)清償；最后，獨(dú)立學(xué)院違反民辦教育促進(jìn)法以及其他法律法規(guī)規(guī)定的，由省級教育行政部門或者有關(guān)部門給予處罰。

獨(dú)立學(xué)院還有來自民間資本的注入。民間資本的波動(dòng)性，獨(dú)立學(xué)院的舉辦資金的多變性會(huì)導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院出現(xiàn)資不抵債，終止舉辦的狀況。就現(xiàn)有的制度狀況，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)是公辦的普通高校與民間教育資金相結(jié)合的產(chǎn)物，也就是公辦高校教育資源擴(kuò)張實(shí)踐中的暫時(shí)性舉措。

（二）獨(dú)立學(xué)院與其母體普通高校的關(guān)系

第一，體現(xiàn)在人員聘用方面。比照獨(dú)立學(xué)院與其母體高校的對外聘任人員的流程可以發(fā)現(xiàn)，雙方在審查、面試考核和研究確定人選等聘任的基本環(huán)節(jié)方面無異。除上述流程外，獨(dú)立學(xué)院在聘用人員方面須經(jīng)院理事會(huì)或董事會(huì)審議通過名單。獨(dú)立學(xué)院設(shè)立理事會(huì)或董事會(huì)，作為獨(dú)立學(xué)院的決策機(jī)構(gòu)，從管理體制方面來說，這是獨(dú)立學(xué)院與母體高校的重大區(qū)別。

第二，體現(xiàn)在對學(xué)生的收費(fèi)方面。民間資本的波動(dòng)性，要使獨(dú)立學(xué)院正常的教育管理工作有效運(yùn)營，必要有穩(wěn)定的財(cái)力支持。獨(dú)立學(xué)院的教師資源有兩大方面，一是來自母體普通高校的教師力量，二是獨(dú)立學(xué)院有其自身的人員聘用制度。固然獨(dú)立學(xué)院的師資主要來源于市場，教職工與獨(dú)立學(xué)院訂立規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)的合同，雙方為平等的法律主體。然而“母體普通高校與教職工的關(guān)系依照目前法律規(guī)定屬于教育行政法律關(guān)系，教職工屬于政府批準(zhǔn)的事業(yè)單位在編人員”[1]，受相關(guān)行政法律的調(diào)整。

第三，體現(xiàn)在學(xué)科專業(yè)設(shè)置方面。獨(dú)立學(xué)院的學(xué)科專業(yè)設(shè)置只要是以市場為主要導(dǎo)向。母體高校以培養(yǎng)人才為中心，并嚴(yán)格研究學(xué)科設(shè)立的可行性。上述體現(xiàn)了獨(dú)立學(xué)院相比于母體高?！安捎檬袌龌`活的運(yùn)行機(jī)制，學(xué)生繳納較高的學(xué)費(fèi)，學(xué)校在招生、師資、人員聘任、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、內(nèi)部管理體制等方面享有較大的自主權(quán)，這是母體普通高校在目前體制機(jī)制下所不具有的?！盵4]

三、獨(dú)立學(xué)院與政府和社會(huì)的關(guān)系

（一）獨(dú)立學(xué)院與政府的關(guān)系endprint

“行政法律關(guān)系依據(jù)行政主體的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可分為內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系……外部行政法律關(guān)系是指行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織之間所發(fā)生的行政法所調(diào)整的關(guān)系。”[5]獨(dú)立學(xué)院與政府及教育行政機(jī)關(guān)為外部行政法律關(guān)系，因?yàn)楠?dú)立學(xué)院不是政府的部門，且獨(dú)立學(xué)院為獨(dú)立法人。政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的獨(dú)立學(xué)院工作，管理其辦學(xué)許可；對獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)和對違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。在獨(dú)立學(xué)院的存續(xù)期間，行政機(jī)關(guān)以“引路者”的身份創(chuàng)造各種有利的條件，使得獨(dú)立學(xué)院提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，監(jiān)督獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)管理行為。

“享有本科辦學(xué)資格的獨(dú)立學(xué)院無法保證教育質(zhì)量，公立學(xué)院可以拿到‘學(xué)費(fèi)提成，企業(yè)可以借用公立大學(xué)的品牌獲得經(jīng)濟(jì)利益，學(xué)生可以從中拿到‘含水分的文憑，對于社會(huì)來講，則在很高成本的情況下，產(chǎn)生了‘劣質(zhì)產(chǎn)品”[6]有的學(xué)者提出獨(dú)立學(xué)院就是“制度性尋租”的結(jié)果。[7]獨(dú)立學(xué)院與政府的關(guān)系主要表現(xiàn)為教育行政法律關(guān)系，即包括兩大方面：一是政府對獨(dú)立學(xué)院的權(quán)利，即政府規(guī)范和管理獨(dú)立學(xué)院；另一方面是政府對獨(dú)立學(xué)院的義務(wù)，即政府對獨(dú)立學(xué)院的獎(jiǎng)勵(lì)和支持。政府及行政教育機(jī)關(guān)是否通過給予獨(dú)立學(xué)院以制度性特權(quán)，以致變相地回避了市場競爭、使獨(dú)立學(xué)院處于壟斷性地位的觀點(diǎn)仍存在較大的爭議。

國家教育行政部門對獨(dú)立學(xué)院的政策扶持，尤其在對獨(dú)立學(xué)院的建設(shè)初期起了重要的作用。大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院按照政府的指導(dǎo)緊抓辦學(xué)，提高教學(xué)水平。但僅有《關(guān)于規(guī)范加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》和《辦法》對獨(dú)立學(xué)院加以規(guī)制。將獨(dú)立學(xué)院劃入民辦范疇，未能認(rèn)識獨(dú)立學(xué)院在高等教育中的特殊性質(zhì)，導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院在面臨相關(guān)問題時(shí)缺乏相關(guān)的解決依據(jù)。

（二）獨(dú)立學(xué)院與社會(huì)的關(guān)系

獨(dú)立學(xué)院對外與其他民事主體以獨(dú)立的民事主體參與且受民法及相關(guān)法律調(diào)整。與普通的民事主體一樣，合同作為雙方進(jìn)行民事交易往來的重要法律依據(jù)。

《辦法》指出獨(dú)立學(xué)院屬于公益性事業(yè)，是基于教育的公益性。獨(dú)立學(xué)院的學(xué)科設(shè)置與投資來源在市場，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)市場投資者其目的是獲取收益，取得合理回報(bào)體現(xiàn)其營利性。“可以取得合理回報(bào)和以營利為目的不是一回事，不管是什么體制下，要確保不能以謀取利益為最終目標(biāo)”[8]其取得的合理回報(bào)是否包括將分配利益用于改善辦學(xué)條件的用途，這就仁者見仁。民眾將取得合理回報(bào)等同于一般意義上的分配，進(jìn)一步否認(rèn)獨(dú)立學(xué)院具有的公益性質(zhì)是片面的。

社會(huì)對于獨(dú)立學(xué)院的民辦性質(zhì)有固化的認(rèn)識，認(rèn)為其是母體高校的“對外收費(fèi)窗口”。獨(dú)立學(xué)院是否取得合理回報(bào)由各個(gè)獨(dú)立學(xué)院的章程規(guī)定。母體高校將教育教學(xué)資源、管理資源和知識產(chǎn)權(quán)等對獨(dú)立學(xué)院的出資，根據(jù)民法的等價(jià)有償原則，母體高校有以相應(yīng)出資取得合理回報(bào)的依據(jù)。

取得合理回報(bào)似乎是一個(gè)利益無門檻，但投資者在獨(dú)立學(xué)院建設(shè)初期的投入是巨大的。當(dāng)獨(dú)立學(xué)院步入正軌，對教學(xué)設(shè)備的維護(hù)與更新費(fèi)用增加，投資者取得的回報(bào)所剩無幾。“公益性和營利性，是教育在一定時(shí)代背景下相輔相成、相得益彰的兩種屬性。具備營利性才能生存、才能發(fā)展、才能更好地彰顯教育的公益性。公益是目的，營利是手段，法律沒有規(guī)定不得以營利為手段，而是說可以獲得合理回報(bào)”。[9]所以通過取得合理回報(bào)對各方投資者對獨(dú)立學(xué)院的投資積極性也有重大的意義。

四、獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題

獨(dú)立學(xué)院的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立，各方出資者對于獨(dú)立學(xué)院的法定財(cái)產(chǎn)的沒有處分、收益和支配權(quán)。獨(dú)立學(xué)院的建設(shè)資金來源于普通高校無形財(cái)產(chǎn)和社會(huì)力量辦學(xué)資金，產(chǎn)權(quán)問題也基于這兩類因素。產(chǎn)權(quán)問題處理的原則是按公辦性質(zhì)處理或是按民辦原則處理，沒有統(tǒng)一的說法和標(biāo)準(zhǔn)。

法律法規(guī)規(guī)定出資須過戶到獨(dú)立學(xué)院名下，這是獨(dú)立學(xué)院實(shí)質(zhì)性獨(dú)立的前提。因母體高校出資方式特殊性，需要對其出資評估作價(jià)并協(xié)商記載在有關(guān)文件中。但普通高校的無形資產(chǎn)因其不確定性，而無法評估和過戶。合作辦學(xué)協(xié)議與獨(dú)立學(xué)院的章程是獨(dú)立學(xué)院成立運(yùn)行的最基本的文件。獨(dú)立學(xué)院章程應(yīng)規(guī)定的事項(xiàng)中，未涉及產(chǎn)權(quán)問題，且對學(xué)校資產(chǎn)的性質(zhì)、使用、收益的規(guī)則不明確。獨(dú)立學(xué)院的資本權(quán)屬大致是在合作辦學(xué)協(xié)議上載明的，但各地的做法又不盡相同。

“建立公益性法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)最有利于學(xué)校的穩(wěn)定，即學(xué)校的財(cái)產(chǎn)不屬于任何組織或個(gè)人所有，而屬于社會(huì)公有，由學(xué)校理事會(huì)負(fù)責(zé)管理”[10]這一論述將獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題劃入公有范疇，這會(huì)對民間資本積極性產(chǎn)生影響。規(guī)范完善獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)制度，首先是要制度先行。提高對獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)協(xié)議與章程中對產(chǎn)權(quán)規(guī)定的審查，將產(chǎn)權(quán)問題協(xié)商、確定作為獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)法定文件的硬性要求和制定產(chǎn)權(quán)制度的示范文件。再次是建立明確的產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范無形資產(chǎn)的評估過戶程序，教育管理部門應(yīng)加強(qiáng)對無形資產(chǎn)評估認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和保證額度有明確的規(guī)范可執(zhí)行。最后是加強(qiáng)對資產(chǎn)的監(jiān)督管理制度，完善財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩大系統(tǒng)的建設(shè)，以自行組織監(jiān)督與審計(jì)機(jī)構(gòu)對獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行定時(shí)監(jiān)督與審計(jì)。

對于獨(dú)立學(xué)院的建設(shè)模式，是對新形勢下辦學(xué)模式的探討。如果讓獨(dú)立學(xué)院這一“移植物”在中國的土壤生長，前提還是在如何規(guī)范共建獨(dú)立學(xué)院法人制度體系。

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本論文是廣西教育科學(xué)規(guī)劃課題“高等教育大眾化視野中廣西獨(dú)立學(xué)院政策與法律研究（2010C060）”的部分成果。endprint