宜昌市國有林場改革調查報告

摘要：為加快推進國有林場改革，通過實地調研、查閱檔案、聽建議、現(xiàn)場走訪等方式，旨在了解國有林場目前狀況和存在的主要問題，在分析的基礎上，對宜昌市國有林場改革提出了相應的對策。

關鍵詞：國有林場；改革；宜昌市

中圖分類號：F3262文獻標識碼：A文章編號：1004-3020（2017）05-0081-04The Investigation Report of the StateOwned Forest Farm of Yichang CityLuo Yahan

（Middle School in YichangYichang443000）

Abstract： To accelerate the reform of state-owned forest farm， the author successively in ChangYang County， WuFeng County field research and back river forest farm， by reading files， listen to advice， site visits， to understand the status of the stateowned forest farm at present and the main problems， and on this basis， the proposed deal with the basic countermeasures to yichang provides a preliminaryprobe into the reform of stateowned forest farms.

Key words：stateowned forest farm；reform；Yichang

在林業(yè)的發(fā)展中，國有林場始終走在前頭，發(fā)揮著重要的示范作用，是培育和保護森林資源的主角。為加快推進國有林場改革，健全國有林場管理體制機制，充分發(fā)揮國有林場在生態(tài)文明建設中的重要作用，先后赴長陽縣、五峰縣、后河等地林場進行實地調研，聽取了當地林業(yè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會及林場干部職工的意見和建議，分析了當前宜昌國有林場現(xiàn)狀和存在的問題，對宜昌市國有林場改革提出了相應的對策。

1國有林場現(xiàn)狀

1.1基本情況

宜昌市地處鄂西山區(qū)，全市國土面積21225萬hm2，林業(yè)用地面積15405萬hm2，占國土面積的726%。 有林地面積11865萬hm2，占林業(yè)用地面積的7702%， 現(xiàn)有活立木蓄積量5 02803萬m2，森林覆蓋率達657%，林木綠化率7196%[1]。

全市現(xiàn)有國有林場25個，分布在9個縣（市、區(qū)），其中省投資國有林場22個、市縣投資國有林場3個。全市國有林場經營總面積82 4133 hm2，其中林業(yè)用地面積78 7467 hm2，占全市林業(yè)用地面積的51%?；盍⒛拘罘e4244萬m3，占全市活立木總蓄積的84%。森林覆蓋率876%。生態(tài)公益林62 5667 hm2，占全市林業(yè)用地面積的795%。林場現(xiàn)有職工916人，其中固定職工605人，專業(yè)技術人員131人；有8個場實行以場帶村，共帶100多個村 495組1 190戶4 320人。具有代表性的國有林場有：

（1）長陽縣。現(xiàn)有3個國有林場，包括（土地嶺、觀坪、銀峰）?？偯娣e9 3325 hm2，其中林業(yè)用地9 0467 hm2，占全縣林業(yè)用地的034%；森林覆蓋率917%；森林總蓄積93萬m3，占全縣森林總蓄積的001%；省級生態(tài)公益林2 3385 hm2，占國有林場總面積的251%。

（2）五峰縣。現(xiàn)有3個國有林場，包括（北風埡、大花坪、壺瓶山）?？偯娣e16 2035 hm2（全部為國有林地），其中林業(yè)用地15 8969 hm2，占全縣林業(yè)用地的78%；森林覆蓋率920%；森林總蓄積591萬m3，占全縣森林總蓄積的77%；共有生態(tài)公益林13 0489 hm2，占國有林場林地面積的821%。

（3）五峰后河國有實驗林場?，F(xiàn)有面積4 322 hm2，占后河國家級自然保護區(qū)總面積的418%。其中有林地面積4 190 hm2；森林覆蓋率9695%；森林總蓄積312萬m3，占后河保護區(qū)森林總蓄積的725%。

1.2現(xiàn)狀特點

（1）森林資源豐富。在國有林場區(qū)域內，有保存完好的生物多樣性生態(tài)系統(tǒng)，有北亞熱帶、北緣原生地帶性植被，有茫茫原始森林，還有國家保護的一、二類珍稀動、植物資源。據調查，國有林場區(qū)域內生長著85科428屬5 000余種的高等植物資源，其中：藥用植物20余種，屬國家保護樹種27種，屬國家保護動物17種。

（2）森林旅游業(yè)發(fā)展迅速?，F(xiàn)森林公園個數發(fā)展到10多個，旅游基礎設施得到進一步完善，接待水平進一步提高，實現(xiàn)旅游收入過千萬元。

（3）林業(yè)三大效益已逐步體現(xiàn)。據科學測算，25 a生天然樹木每小時可吸收150 mm 降水，而裸露地每小時僅吸收5 mm，林地的降水約有65%為林冠截留或蒸發(fā)，35%變?yōu)榈叵滤?，因此森林具有巨大的涵養(yǎng)水源，調節(jié)水流的功能；同時，森林又具有巨大的水土保持功能。據研究，林地土地只要有1 cm厚的枯枝落葉層， 就可以使泥沙流失量減少94%。有林地12 m2泥沙流失量為005 t，林地為222 t，相差44倍。依此類推，全市824萬hm2國有森林面積，其生態(tài)效益無法估量。因此，對長江、清江流域起到的防護作用不言而喻，在看到其生態(tài)效益的同時，社會和經濟效益也進一步得到體現(xiàn)[2]。

（4）基礎設施建設得到一定完善。改革開放幾十年來，各國有林場不僅徹底改變了建設初期的無房、無路、無電的“三無”窘況，而且還添置了部分現(xiàn)代化工具，改善了林場辦公環(huán)境和職工生活。如職工住房由建場初期的土房-瓦房-樓房，林場已開始使用電子化辦公設備，林場職工收入逐年有所增加，大部分職工參加了社會統(tǒng)籌保險，真正解除職工的后顧之憂。

2國有林場存在的主要問題

2.1國有林地存在流失風險，歷史遺留問題亟待解決在國有林場發(fā)展的停頓萎縮期和發(fā)展困難期，為國有林場帶來了林地林木權屬糾紛和金融債務問題。隨著時間的推移和組織人事的變動，產生的這些問題成為目前國有林場改革需要解決的歷史遺留問題。國有林場林權證，都是上世紀80～90年代發(fā)放，林地確權登記工作不夠細致，歷史資料不夠詳實，局部存在“一地多證”現(xiàn)象，國有林場與周邊村級組織、農戶之間糾紛時有發(fā)生。如五峰縣大花坪、壺瓶山林場與周邊村集體長期存在數百公頃的林權糾紛。

2.2基礎設施薄弱，與資源保護矛盾突出

21世紀以來，國家加大對農業(yè)的投資力度，但國有林場卻被國家的各項惠農政策邊緣化，林區(qū)的道路、電力、通訊等設施無法納入政府的建設規(guī)劃中去，基礎設施建設欠賬持續(xù)增加。目前林區(qū)道路、供電、通訊、生活、用水等方面的問題突出，部分管護站點缺電、缺水、通訊不暢，部分國有林場缺少現(xiàn)代通訊設備和辦公設備，這嚴重影響了林場的日常生產工作的開展。大部分國有林場都地處偏遠，交通、電力、通訊等基礎實施十分落后。一方面希望改善基礎設施，但另一方面基礎設施建設過程中又難免對森林資源帶來負面影響。近年來，在全市啟動的風力發(fā)電、太陽能發(fā)電項目，很多都涉及到征占用林地資源。

湖北林業(yè)科技第46卷第5期羅雅涵：宜昌市國有林場改革調查報告2.3人員少，管護難度大，森林管護工作落實難

2000年實施天保工程以后，由于林場經費嚴重不足、工資收入低，絕大多數職工通過下崗分流、買斷工齡、提前退休等辦法離開了林場，特別是具有豐富林業(yè)工作經驗的林場骨干也隨之離開了林場隊伍?，F(xiàn)在如果按80～100 hm2地配備1人的標準，當前全市國有林場應配備661名管護人員，但目前現(xiàn)有編制數313名，除宜都市、遠安縣、興山縣、長陽縣略有增加，其它縣（市、區(qū)）增加難度很大，管護人員編制不足的現(xiàn)實短期難以改變。少數地方還可能出現(xiàn)“有編無人”的尷尬局面。加之林場管護車輛、通訊、交通設施的落后，定期的巡山管護恐難落實到位。隨著人們物資文化生活水平的提高，進入林區(qū)生態(tài)旅游人員猛然增大，加之近年來森林休養(yǎng)生息，面積不斷擴大，枯枝落葉增多，林相單一，著火點低，林業(yè)工作難度增大與人員減少形成強烈的反差現(xiàn)象，出現(xiàn)森林管護嚴重不到位的脫節(jié)問題。

2.4是森林防火及病蟲害防治壓力大

山林面積大，基礎設施落后，管護人員不足，裝備相對欠缺，森林管護經營措施難落實，這些從客觀上增加國有林場森林防火及病蟲害防治的壓力。調研中，林場管理人員普遍對這類問題表示擔憂。

2.5是森林資源消耗量依然巨大

全市國有林場多地處高山，人們的生產生活都離不木柴資源。主要集中體現(xiàn)在取暖、做飯和炒茶兩個方面。初步框算，五峰縣近133萬hm2茶園，大小數百家茶廠，每年消耗的木材蓄積約為2萬m3，相當于過去山山地板半年的加工量；生活方面，全縣近6萬臺節(jié)柴爐，每年共需消耗木柴將近10萬t。

2.6國有林場人才隊伍建設受制因素多

過去國有林場部分職工是附近村民招工和子女頂替上崗，老齡化明顯，學歷普遍偏低，專業(yè)技術人員偏少，技術力量薄弱。條件較好的林場往往因當地編制緊缺的限制，人才無法進入，甚至編制被削減調劑到其他部門使用；而條件較差的基層國有林場卻無人問津，留不住人才。這些因素都導致了國有林場的人才斷檔，影響了國有林場的現(xiàn)代化發(fā)展。

2.7國有林場的性質和定位不明確

宜昌部分國有林場還在實行“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”的管理體制，有的林場實行“自收自支”的企業(yè)化管理模式。這種性質和定位，使國有林場陷入兩難的境地，如果按照事業(yè)單位經營，經費來源不足甚至沒有經濟來源；如果按照企業(yè)化運作，林場范圍內的森林大多區(qū)劃為公益林，實行零采伐限額。這種“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”的管理體制，致使部分國有林場“戴著事業(yè)單位的帽子，但是不能享受事業(yè)單位的待遇”，已經不能適應改革與發(fā)展的時代要求，嚴重阻礙和制約了國有林場的改革和發(fā)展。

3國有林場改革對策

3.1指導思想

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，圍繞保護生態(tài)、保障職工生活兩大目標，推動政事分開、事企分開，實現(xiàn)管護方式創(chuàng)新和監(jiān)管體制創(chuàng)新，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體制。

3.2基本原則

（1）堅持生態(tài)導向、保護優(yōu)先。把保護和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點和落腳點，實行最嚴格的國有林場林地保護和林木資源管理制度，確保國有林場森林資源不破壞、國有資產不流失。

（2）堅持民生導向、保持穩(wěn)定。把切實解決國有林場職工最關心、最直接、最現(xiàn)實的生活、就業(yè)、社會保障等利益問題放在突出位置，充分調動職工參與改革的積極性、主動性和創(chuàng)造性，確保林場穩(wěn)定。

（3）堅持問題導向、因地制宜。立足林場實際，重點推進政事、事企分開，減負增效[3]。

3.3改革對策

（1）明確國有林場林地的邊界權屬。對全市國有林場的邊界問題進行梳理，對林場與村集體及其他單位和個人存在爭議的林地，按照“實事求是、尊重歷史、注重證據、依法依規(guī)”的原則，盡快全部確定林權歸屬。對在集體林地確權登記發(fā)證中被重復發(fā)證的，通過行政復議或者行政訴訟解決。

（2）嚴控征占用國有林場林地。在啟動涉及征占國有林場林地的基礎設施項目前，必須慎之又慎，一定要依法辦理相關審批手續(xù)。審批環(huán)節(jié)應嚴格控制，盡量減少此類項目，必須實施的，事先要高標準做好防護措施，事后要及時開展森林植被恢復工作。

（3）按照改革方案做好定性定編定崗，落實管護人員。全市國有林場改革實施方案的圍繞森林管護為中心制定，市國有林場改革領導小組成員單位多次研究修改完善，經省、市國有林場改革領導小組批復實施。按照批復方案，要認真落實改革方案中的關于落實人員編制的任務，落實單位性質，確定人員編制，實行定網崗定人，補齊管護人員缺口，落實工資待遇，確保森林資源管護得以正常開展。

（4）創(chuàng)新資源管護和經營機制。加強國有林場資源管護考核。完善以購買服務為主的公益林管護機制。全面實行人員公開招聘、競聘上崗、績效考核、合同管理，建立干部能上能下、職工能進能出、工資能升能降的事業(yè)單位聘用制人員管理機制。按照事業(yè)單位績效管理，加強內部管理和目標考核，實行以崗位績效工資制度為主要內容的收入分配制度，提高林場職工工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，在妥善安置富余職工的基礎上，公益林管護逐步引入市場機制。根據國有林場改革方案，改革后的國有林場實行財政全額撥款，主要承擔資源管護、提供生態(tài)服務、滿足生態(tài)需要。因此，建議加強對改革后國有林場資源管護的考核工作，明確考核目標，落實管護責任，將考核結果與年底等次評定、人員績效工資相結合。

（5）加強國有林場森林防火及病蟲害防治能力建設。積極謀劃森林防火及病蟲害防治能力建設項目，完善和更新相關的裝備、設備，加強森林防火及病蟲害防治科技研究，提高防控、防治能力和水平，確保森林資源安全。

（6）加快推進林區(qū)能源結構調整。在強調加強森林資源保護的同時，推進農村替代能源發(fā)展，特別是茶產業(yè)發(fā)展中，積極推進柴改電、柴改煤。

（7）加強社會保障工作。按照國家和省相關政策規(guī)定，將林場全部職工納入市直機關事業(yè)養(yǎng)老保險（或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險）、基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險參保范圍。將所有職工續(xù)保資金納入財政預算，確保職工生活水平適度提高，基本養(yǎng)老保險按時足額繳費。同時，將林場林農和所代管農業(yè)村農民，按政策規(guī)定參加當地城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，將符合低保條件的職工、村民及其家庭成員納入宜昌市最低生活保障范圍，切實做到應保盡保。

（8）加強森林資源監(jiān)管。加強國有林場森林資源管理，依法保護國有林場合法權益。林場管理處在市國土資源局、林業(yè)局的主導下搞好林地、林木等不動產確權登記發(fā)證工作，保持國有林場林地范圍和用途的長期穩(wěn)定，嚴禁林地轉為非林地。經批準占用國有林場林地的，應當按規(guī)定足額支付林地林木補償費、安置補助費、植被恢復費和職工社會保障費用。實施以提高森林資源質量和嚴格控制采伐量為核心的國有林場森林資源經營管理制度，每5年編制一期森林經營方案，按照森林經營方案編制采伐限額、制定年度生產計劃和開展森林經營活動，停止天然林商業(yè)性采伐，市政府對國有林場森林經營方案編制和實施情況不定期進行檢查。加強國有林場森林資源監(jiān)測體系建設，建立健全國有林場森林資源管理檔案，定期向社會公布國有林場森林資源狀況，接受社會監(jiān)督。將國有林場森林資源保護管理情況納入全市森林資源保護和發(fā)展目標責任考核體系，作為綜合考核評價林場主要領導政績的重要依據，對國有林場場長實行森林資源離任審計。

（9）改善林場條件。全面落實國家和省有關國有林場改革與發(fā)展的相關政策。按照事權劃分、分級負責的原則，積極爭取中央和省、市財政安排改革補助資金解決林場改革成本問題。爭取將林場納入養(yǎng)老保險補貼政策、就業(yè)政策、支農惠農政策、扶貧政策適用范圍，在支農惠農、就業(yè)培訓和資金扶持、精準扶貧等方面加強政策支持。要按照國家和省出臺的國有林場債務化解政策，積極化解林場債務。將國有林場道路、通訊、供電、安全飲水、森林防火、管護站點用房、有害生物防治等基礎設施建設納入建設相關規(guī)劃和精準扶貧范圍統(tǒng)籌安排，力爭通過3年時間，使林場水、電、路、通訊等基礎設施達到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等水平。落實國有林場職工住房公積金和住房補貼政策。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，經依法批準允許林場利用自有土地建設保障性安居工程，并依法依規(guī)辦理建設用地審批、土地利用和確權登記手續(xù)。

參考文獻

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