湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度研究

摘 要 改革開放以來，我國經(jīng)濟突飛猛進的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，伴隨著人口老齡化的加劇，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式逐漸弱化，威脅了農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的老年生活。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是社會保障制度體系中的重要組成部分，本文從湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀入手，對問題進行了分析，并提出了相應(yīng)的改善措施。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 養(yǎng)老保險 法律制度 老齡化

基金項目：本文系2017年湖南省研究生科研創(chuàng)新項目《完善湖南省農(nóng)村社會保障法律制度研究》的階段性研究成果，項目編號：CX2017B748。

作者簡介：余燁，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.019

一、前言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的生活水平逐步提高，傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式面臨巨大的挑戰(zhàn)，依照國際慣例，當一個國家60歲以上人口達到10%或者65歲以上人口達到7%，則會將這個國家稱之為老齡化國家。而我國從2000年開始，就步入了老齡化階段。中國作為一個農(nóng)業(yè)大國和世界上老齡人口最多的國家，截至2015年低，我國農(nóng)村人口60346萬人，占全國人口總數(shù)的43.9%，我國60歲及以上的老年人口22200萬人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。而我國正處于社會主義初級階段，經(jīng)濟發(fā)展水平并不是很高，并不是進入發(fā)達階段以后才進入老齡化階段，隨著城鎮(zhèn)化的加快，大量農(nóng)村勞動力流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村老齡人口比重不斷攀升。

二、湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的現(xiàn)狀

截至2015年末，湖南省常住人口6783.0萬人。其中，農(nóng)村人口3331.1萬人，占全省人口的49.11%，高出全國水平5.21個百分點；60歲及以上人口比重為17.17%，較前一年提高0.45個百分點，且高出全國水平1.07各百分點。為了因地制宜、順應(yīng)時代，湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)歷了“老農(nóng)保”、“新農(nóng)保”、“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”三步走的階段。

我國于1992年1月頒布并實施了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險保險基本方案（試行）》（以下簡稱“老農(nóng)?！保袄限r(nóng)?！睂r(nóng)村養(yǎng)老保險的基本原則、制度模式、籌資方式、待遇給付等方面做了一系列規(guī)范，堅持“自愿存儲、自我保障”的原則，實行個人賬戶的基金積累制，較之前有一個較為完整、范圍較廣的農(nóng)村養(yǎng)老機制，使得農(nóng)村養(yǎng)老問題有章可循，湖南省開始出現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險的雛形。然而“老農(nóng)?！钡谋Ｕ纤讲槐M人意，導(dǎo)致農(nóng)民參保的積極性不高，但“老農(nóng)保”的實施在一定程度上為“新農(nóng)?！钡膶崿F(xiàn)打下了堅實的基礎(chǔ)。

2009年9月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“新農(nóng)?！保?，“新農(nóng)?！眻猿帧氨；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，較之“老農(nóng)?！辈粌H提高了基金的利用率，還讓農(nóng)村居民享受到更多的補貼。永順縣位于湖南省湘西土家族苗族自治州北部，總面積3810平方公里，轄30各鄉(xiāng)鎮(zhèn)327個行政村（居）委會2772個村民小組，2010年10月30日，永順縣人民政府召開常委會議研究通過了《永順縣新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作試行辦法》，正式啟動“新農(nóng)?！?，全縣總?cè)丝?2.41萬人，其中農(nóng)業(yè)人口46.43萬人，占總?cè)丝诘?8.59%，農(nóng)業(yè)人口中16-59周歲的有29.31萬人，其中符合“新農(nóng)保”參保繳費條件的20.1萬人。2010年-2012年“新農(nóng)?！崩U費人數(shù)為151314人、166942人、158753人，參保繳費率分別為75.1%、83.03%、78.9%，60周歲以上領(lǐng)取人數(shù)分別為59433人、65126人、67787人，發(fā)放金額分別為981.79萬元、4163.3萬元、4327.85萬元。依據(jù)中共中央的指示，在湖南省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，“新農(nóng)?！痹诟鞣矫娑既〉昧艘欢ǖ耐黄坪瓦M展，很大程度上順應(yīng)了時代的需求。

2014年2月21日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險進行了一次合并，將農(nóng)民工和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民納入了社會養(yǎng)老保險的體系之內(nèi)。截止到2016年底，全縣參保繳費136609人，征繳基金1548.71萬元，共為72788人發(fā)放養(yǎng)老保險待遇7118.5萬元。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的落實，擴大了社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，增強了其公平性，在制度上消除了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間的差距。

三、湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度存在的問題

（一）立法較為滯后，立法層次較低

縱觀世界其他國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度，大都立法先行，首先會頒布一部專門性法律，然后再在這部法律的指導(dǎo)之下依照各項原則，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度。我國從上個世紀八十年代開始了對農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索，迄今為止也沒有一部專門性的法律對其進行指導(dǎo)，立法工作始終未落到實處，立法嚴重滯后，無法滿足現(xiàn)實的需求。上文所提到的“新農(nóng)保”、“老農(nóng)?！币约啊蛾P(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》這一系列規(guī)范性法律文件都缺乏實際操作意義。而在我國立法層次相對較高的《憲法》和《中華人民共和老年人權(quán)益保護法》中，規(guī)定了中華人民共和公民在年老的情況下享有從國家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家要建立養(yǎng)老保險制度來保障老年人的基本生活，《社會保險法》中也只是將養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工商等幾個方面進行一個籠統(tǒng)的規(guī)定。

（二）法律監(jiān)管混亂，有所缺失

從國外發(fā)達國家的養(yǎng)老保險制度上來看，政府要應(yīng)該將農(nóng)村養(yǎng)老保險的基金通過其下不同的部門來進行征繳、管理和使用，這樣就做到了分權(quán)的效果，各部門不存在上下級關(guān)系，就能做到互相監(jiān)督、互相制約。雖然城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的實施，要求將城、鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基金一同納入“金保工程”，并將二者合并為以省為單位的信息管理系統(tǒng)，規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督管理制度，但是這種監(jiān)督機制僅僅體現(xiàn)在人社機構(gòu)的內(nèi)部，各股室相互監(jiān)督不明顯，上下級的縱向監(jiān)管作用也不是很大，其他部門例如財政部門、審計部門、司法部門等等，都無法對其進行公開透明的橫向監(jiān)督，極易造成農(nóng)村養(yǎng)老保險基金被貪污、政府責(zé)任不到位，法律監(jiān)督混亂這個問題不容小覷，會直接影響農(nóng)民的權(quán)利。

（三）基金征繳難度大，統(tǒng)籌層次低，貶值風(fēng)險大

由于農(nóng)村養(yǎng)老保險群體龐大且大都分散在廣大農(nóng)村，給保費的征繳帶來極大的困難，加上農(nóng)村留守人員多為老年人，持卡繳費對他們來說有相當大的難度，存在對持卡繳費不太懂、繳費路途遠以及繳費意識不高等一系列問題。就永順縣而言，60%都是依賴鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）廣大干部的協(xié)調(diào)才得以實現(xiàn)，批量繳費不僅提高了征收成本，同時也是內(nèi)控管理隱患問題，加大了監(jiān)管難度。要促進農(nóng)村養(yǎng)老保險制度又好又快發(fā)展，就一定要實現(xiàn)基金的高投資回報和低運營風(fēng)險，增強基金的高效性。而近年來據(jù)數(shù)據(jù)顯示，全國職工基本養(yǎng)老保險基金都存于財政專戶，按照一年期存款計息，每年不到2%，而我國通貨膨脹率達到2.22%，在通貨膨脹的現(xiàn)狀下使得養(yǎng)老保險基金不僅沒有達到增值效果，還存在貶值。

（四）政策制度不完善，缺乏有效的救濟措施

由于永順縣隸屬于全國第二批“新農(nóng)?！痹圏c縣，就造成了多種養(yǎng)老保險制度并行的局面，而因為交接轉(zhuǎn)移制度剛剛建立，人們參保積極性不高，中斷繳費現(xiàn)象比較突出，僅2016年中斷繳費人數(shù)就達到1萬多人。由上述問題我們可以看出，參加保險的大都是年紀大、喪失勞動力的老年農(nóng)村居民，年輕人會選擇其他投資項目，這就意味著政府需要支付更多的養(yǎng)老金，會造成支不抵收。如果政府提高繳費金額，又會讓之后投保的人們覺得不公平而放棄投保，因此政府又不得不提高繳費金額，如此惡性循環(huán)，農(nóng)民無法通過行政訴訟對社保經(jīng)辦機構(gòu)進行起訴，也沒有具體的、細化的、明晰的、可操作性強的法律法規(guī)，這讓本就屬于弱勢群體的農(nóng)村居民無法爭取自身的權(quán)益，更加處于弱勢地位。

四、完善湖南省農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的措施

（一） 立法原則要強、層次要高

任何法律在制定之前都需先確立立法原則，農(nóng)村養(yǎng)來保險法律制度基本原則的確立，要從農(nóng)村居民的實際出發(fā)，確立保障性原則、統(tǒng)一性原則、強制性原則。保障性原則是指農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度要保障全體農(nóng)民的基本生活需求。當前，我國城市居民以及事業(yè)單位等養(yǎng)老保險制度逐漸完善，而基數(shù)較大的農(nóng)村居民基本沒有有效的生活保障，所以要確保他們的生活保障。統(tǒng)一性原則是指要堅持公平與效率相統(tǒng)一。農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度要同我國的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，保險標準過高不利于調(diào)動農(nóng)民的積極性，過低不利于保障農(nóng)民的生活水平，因此要兼顧公平和效率，因地制宜，協(xié)調(diào)發(fā)展。強制性原則是指農(nóng)民對于農(nóng)村養(yǎng)老保險的參加與否取決于法律的明文規(guī)定。在制定法律時應(yīng)以強制性為原則，將符合條件的農(nóng)村居民全都納入體系，最大范圍地分擔養(yǎng)老風(fēng)險。

（二） 加強制度的監(jiān)管

首先，要強化制度控制。建立完善的養(yǎng)老保險內(nèi)部控制制度，做到事前制度控制、事中復(fù)核控制和事后檢查控制，形成各部門、崗位相互聯(lián)系、相互配合、相互制約的工作體系。其次，加強日?；斯ぷ?。完善業(yè)務(wù)的經(jīng)辦程序，嚴格要求，確?；鸬劫~和數(shù)據(jù)顯示的一致性，加強監(jiān)控，確保基金安全。最后，強化財務(wù)管理和基金監(jiān)管控制。實行采取業(yè)務(wù)對賬制度，財務(wù)股與各業(yè)務(wù)股定期核對有關(guān)養(yǎng)老保險基金收入、支出、結(jié)存，建立內(nèi)審制度，堅持每半年接受一次內(nèi)審，對落實情況進行監(jiān)督。同時要建立專門的管理委員會，監(jiān)督各項政策法規(guī)的執(zhí)行，逐步形成制度化、規(guī)范化，加強橫向監(jiān)督。

（三） 提高基金統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)基金增值

我國《社會保險法》對養(yǎng)老金的投資運作作出了原則性的規(guī)定，但并沒有明確、細化，需要各地區(qū)根據(jù)不同情況具體規(guī)范，由于我國金融體系還不完善，且投資方式過于單一，常年的通貨膨脹會導(dǎo)致保險基金大幅貶值，風(fēng)險大，應(yīng)當放款投資渠道，多管齊下，把握投資方向，運用委托信貸、不動產(chǎn)投資等一系列組合投資，分散投資風(fēng)險，提高投資收益。另外，還要加強基金專戶管理，進行合理調(diào)度，對基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放進行監(jiān)督，實行收支兩條線管理，單獨記賬核算，?？顚Ｓ谩＾r(nóng)村養(yǎng)老保險涉及廣大農(nóng)民的切身利益，不得有半點馬虎，確?；鸬陌踩院土鲃有?，促使基金增值，保障農(nóng)民的權(quán)利，是確保農(nóng)村養(yǎng)老保險的效率性的最好體現(xiàn)。

（四） 完善政策制度，實施切實有效的救濟措施

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化的社會保障體系無法覆蓋全體農(nóng)村居民，隨著農(nóng)村人口齡化的加劇，農(nóng)村人口對于養(yǎng)老保險的依賴性增強。由于我國的社保體系一直存在“重城鎮(zhèn)、輕鄉(xiāng)村”的錯誤理念，應(yīng)當轉(zhuǎn)變態(tài)度，加大對農(nóng)村的補貼力度，在法律制度中明確規(guī)定政府對于農(nóng)村養(yǎng)老保險的具體補貼比例，將老年福利和老年救助納入養(yǎng)老保險體系之中，提高養(yǎng)老保障水平。同時增強社會的互濟性，整合社會的共有資源，分配和再分配一律注重公平，讓慈善組織、非盈利性機構(gòu)積極投入到農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)中，實現(xiàn)基本公共服務(wù)公平化，積極實施有效的救濟措施，使農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障水平高于其生活保障水平，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尤其存在的積極意義。

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