準確把握新時代財政系統(tǒng)內(nèi)控建設

●本刊編輯部

準確把握新時代財政系統(tǒng)內(nèi)控建設

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2017年10月10日—11日召開的全國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制工作會議，總結(jié)了2015年以來我國財政部門內(nèi)部控制建設取得的成效，宣告我國財政部門內(nèi)部控制建設取得階段性成效。目前，全國所有財政廳（局）均已建立內(nèi)控制度，下一步將全面深化省級以下財政內(nèi)控建設。自2014年起開展的財政部門內(nèi)部控制建設，可以說是對此前財政部門內(nèi)部監(jiān)督的全面升級，意味著從檢查型監(jiān)督向控制型監(jiān)督轉(zhuǎn)變，是監(jiān)督理念的一次重大變革。

全面推進財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設

財政部門正式開展內(nèi)部控制建設始于2014年底。2014年11月1日，《財政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》正式實施，標志著財政部內(nèi)部控制工作全面啟動；隨后，財政部立即組織成立了財政部內(nèi)控委，并在財政部監(jiān)督檢查局設內(nèi)控辦，初步組建了內(nèi)部控制管理組織架構；2014年11月27日，召開內(nèi)控委第一次全體會議，審議通過了《財政部內(nèi)部控制委員會議事規(guī)則》和八個專項內(nèi)部控制辦法。

事實上，在此之前，部分地區(qū)就已經(jīng)開展了對財政部門內(nèi)部控制的實踐探索。如甘肅省財政廳曾清晰地界定了內(nèi)部控制和內(nèi)部監(jiān)督兩者之間的關系，認為財政部門內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的一種表現(xiàn)形式，是財政部門內(nèi)控機制中的重要一環(huán)；江蘇省財政廳從2004年就開始積極探索現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制理論和方法并運用到財政管理中，從崗位職責梳理、流程控制、風險防控等方面較早地建立了財政部門內(nèi)控體系。這些都可以算作財政部門內(nèi)部控制的早期實踐，為全面推進財政系統(tǒng)內(nèi)部控制奠定了理論認知和實踐基礎。

自2014年開始，各地財政部門也紛紛展開對內(nèi)部控制建設的探索。遼寧省財政廳、云南省昆明市財政局等地區(qū)在全方位學習內(nèi)控經(jīng)驗的基礎上，構建了適合本地實際的內(nèi)部控制體系。2015年12月，財政部印發(fā)《關于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》，在文件中明確要求各地因地制宜開展內(nèi)部控制建設，為財政部門內(nèi)部控制提供更多的路徑探索。而2017年10月召開的全國財政系統(tǒng)內(nèi)控工作會議無疑是對近三年來財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設成果和問題的全面總結(jié)，同時為全面深化下一階段財政系統(tǒng)內(nèi)部控制工作作出了部署和指導，會議明確表示要“以壯士斷腕之決心、一鼓作氣之魄力推動財政內(nèi)控體系建設”。

綜觀全國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設歷程，從初步認識到理念升華，從局部探索到全面系統(tǒng)推進，經(jīng)歷了一次質(zhì)的飛躍。這是財政系統(tǒng)內(nèi)部控制發(fā)展的里程碑，也是財政部門深化管理的必然趨勢。

新時代財政內(nèi)控需破解的幾大命題

當前，我國財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設取得了階段性成效：一方面，內(nèi)部控制建設得到了各廳（局）領導的高度重視，各級財政部門對內(nèi)控的認識不斷深化，內(nèi)部控制理論研究和理念認同得到進一步加強，開始從“要我內(nèi)控”轉(zhuǎn)向“我要內(nèi)控”；另一方面，省級財政廳（局）內(nèi)部控制體系基本形成，部分市、縣財政部門內(nèi)控工作正逐步開展，并取得了不少創(chuàng)新成果。這些有益探索為全面推進財政系統(tǒng)內(nèi)部控制奠定了堅實的基礎。

在新時代財政理念指導下，財政系統(tǒng)內(nèi)控建設也面臨著一些突出的現(xiàn)實問題，如對內(nèi)控理念認識不深、重視不夠；內(nèi)控體系不夠細化，重點把握不準；內(nèi)控制度脫離實際，執(zhí)行性不強，等等。歸結(jié)而言，全面推進財政系統(tǒng)內(nèi)部控制需要著重破解三大命題。

視野：如何實現(xiàn)將外部監(jiān)督內(nèi)化為被監(jiān)督單位的自我約束意識？

需要認識到，財政系統(tǒng)內(nèi)部控制絕不單單是財政部門的事情。當前所推進的財政系統(tǒng)內(nèi)部控制有別于此前的內(nèi)部監(jiān)督，重要的一點在于其從更加宏觀和微觀的視角對財政內(nèi)控進行解讀。宏觀層面，新時代財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設是基于財政管理的視角，以財政部門業(yè)務管理為基礎，從財政部門內(nèi)部控制延伸向各業(yè)務部門內(nèi)部控制，再由各業(yè)務部門延伸向開展檢查的行政事業(yè)單位，以此形成完整的政府部門內(nèi)部控制體系。

值得一提的是，以此基礎上建立起來的政府部門內(nèi)部控制體系，既不同于此前財政部門建立的內(nèi)部監(jiān)督制度，也有別于以業(yè)務流程、程序控制為目標的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。在此過程中，如何理清思路，找準切入點，使財政部門的外部監(jiān)督內(nèi)化為被監(jiān)督單位的自我約束意識是構建新時代財政內(nèi)控體系的關鍵所在。

落實：如何做實和細化內(nèi)控制度，避免制度高高掛在墻上？

當前，全國已有37個財政廳（局）基本構建起了以基本制度、專項內(nèi)部控制辦法和內(nèi)控操作規(guī)程為主要內(nèi)容的完善的內(nèi)部控制體系。然而，從筆者所了解的各地內(nèi)控制度建設情況來看，內(nèi)控制度落地難是各級財政部門普遍面臨的一個突出問題。甚至有專家反映，許多單位內(nèi)部控制制度做得非常完善、非常漂亮，但具體執(zhí)行中卻存在著較大的問題。

為何完善的內(nèi)控制度得不到有效落實？究其原因，主要有三個方面：其一，對內(nèi)控的認識尚不夠深刻。缺乏對內(nèi)部控制的正確理解，尚未從真正意義上認識到內(nèi)控建設的重要意義，將其單純視為上級下達的“命令”而作出的“面子工程”，在制度落地過程中其效果當然不會太好。其二，制度制定過程中脫離部門實際，或細化不夠，導致執(zhí)行難。有些部門為了應付“差事”，在設計內(nèi)控制度過程中并未結(jié)合各部門實際，對基本制度缺乏進一步細化和研究，導致缺乏可執(zhí)行性。其三，不排除當前一些客觀環(huán)境或條件的制約。如內(nèi)控信息化落地一直以來是制約內(nèi)控制度落實的瓶頸，加之部分地區(qū)受客觀環(huán)境的制約，內(nèi)控制度落地實施存在一定的困難。

評價：如何完善內(nèi)控運行評價體系，使內(nèi)控制度真正發(fā)揮效用？

考核與評價是制度得以貫徹落實的有效保障，內(nèi)控建設也不例外。完善的內(nèi)控運行評價體系是內(nèi)部控制制度得以實施的保障。財政部發(fā)布的八個專項內(nèi)部控制辦法特別明確了內(nèi)控責任，要求單位“一把手”負總責，做到過程留痕、責任可追溯，而且明確將開展內(nèi)部控制專項檢查和考核評價，并將其結(jié)果與干部獎懲、選撥和任用掛鉤，但在內(nèi)控具體運行中仍存在責任落實不明和具體考核評價辦法不明晰等問題。

目前，內(nèi)控考核評價機制還有待建立和完善。如何將其納入內(nèi)部控制體系建設之中，以保障內(nèi)控制度有效落實是關鍵。沒有約束，沒有獎懲，就不會有落實。通過建立完善的內(nèi)控運行評價體系，進一步考量內(nèi)部控制制度的有效性，積極發(fā)揮單位人員的主觀能動性，使內(nèi)部控制制度在財政系統(tǒng)得到真正落實。

新時代推進財政內(nèi)控的三大著力點

全面進入財政系統(tǒng)內(nèi)控新時代，需要以更加廣闊的視角理解和認知內(nèi)控理念，構建延伸向行政事業(yè)單位的“大財政”內(nèi)部控制體系?；谶@一認識，以此為基礎探討財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設的路徑具有重要的現(xiàn)實意義。如何找準財政部門內(nèi)部控制建設的著力點，不妨從以下幾個方面展開探討。

著力點一：升華認識，從宏觀層面布局

認識是一切行動的開始。對于不少財政部門而言，一方面要對內(nèi)控工作高度重視起來，真正理解內(nèi)控建設的現(xiàn)實意義，特別是領導班子要發(fā)揮引領和推動作用。財政部副部長劉偉在會上指出，“在全國財政系統(tǒng)建立和實施內(nèi)部控制制度是一項重大的戰(zhàn)略決策，一項系統(tǒng)工程，也是一項長期的工作任務?！被趥€別領導干部對內(nèi)控建設存在疑慮和觀望態(tài)度，以及新舊領導班子交接出現(xiàn)內(nèi)控工作被弱化等情況，需要快速轉(zhuǎn)變認識，充分意識到內(nèi)控工作只能加強，不能削弱。而提升內(nèi)控認識更深層次的含義在于，在推進財政部門內(nèi)部控制建設過程中，單位能切實認識到內(nèi)控建設的實在效果，實現(xiàn)將外部監(jiān)督內(nèi)化為被監(jiān)督單位的自我約束意識。

另一方面，從宏觀上來講，財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設絕不單是財政部門的事情，站在政府管理的角度，建立由財政部門延伸向各業(yè)務部門，再輻射向各被監(jiān)督檢查單位內(nèi)部控制，從而形成整體的政府部門內(nèi)部控制，這才是新時代財政系統(tǒng)內(nèi)控建設的目標所在。事實上，基于這一認識的政府部門內(nèi)部控制體系已經(jīng)有地區(qū)做出了嘗試性探索。云南省昆明市財政局自2014年開始探索政府部門內(nèi)控建設，創(chuàng)造性地將財政部門內(nèi)部控制與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制聯(lián)合推進，提出了面向“政府治理”的內(nèi)部控制“昆明模式”。該局采取“一體化、兩階段”建設，橫向上選取財政部門外加18家行政事業(yè)單位開展內(nèi)控建設，縱向上聯(lián)合市級財政和縣財政、區(qū)財政一起推動；分問題梳理和制度設定兩個階段有序推進。這一探索無疑為財政系統(tǒng)內(nèi)控機制建設提供了一種新的范本和視角，對各地開展內(nèi)控建設具有一定的參考意義。

著力點二：切合實際，從微觀層面細化

對于大多數(shù)單位而言，建立健全的內(nèi)控制度并不是一件難事，但內(nèi)控制度執(zhí)行落實卻是一個普遍性難題，特別是內(nèi)控制度信息化落地，一直是制約內(nèi)控體系深入推進的瓶頸。執(zhí)行難，對于有步驟地實施創(chuàng)新性探索的“昆明模式”同樣存在。在完成前面兩個階段的問題梳理和制度設定之后，昆明市財政局同樣遭遇到內(nèi)控制度信息化落地難的問題。另外，還有大部分單位在執(zhí)行中難以找到實質(zhì)性的切入點，使內(nèi)控制度停留于紙面，難以繼續(xù)推進。

在此過程中需要著重解決兩方面問題，一是對于內(nèi)控制度執(zhí)行找不到切入點的單位，需要結(jié)合單位實際全面梳理內(nèi)控問題，進一步細化內(nèi)控制度，增強其可執(zhí)行性；二是鑒于信息化是內(nèi)控工作的重要支撐，也是各單位普遍存在的難題，能否考慮從財政部層面統(tǒng)一收集、整理內(nèi)控信息化建設的難點，集中設計和解決內(nèi)控信息化問題，并鼓勵各地積極嘗試探索內(nèi)控信息化建設，以構建適應現(xiàn)代財政制度的內(nèi)控機制。

著力點三：權責明晰，強化執(zhí)行與運用

產(chǎn)權清晰、權責明確是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征。對于現(xiàn)代財政制度而言，建立權責明晰的財政制度同樣重要。建立和實施內(nèi)控制度，正是完善財政系統(tǒng)權力運行制度和監(jiān)督機制的重要舉措。內(nèi)控體系建設中的一項重要流程就是對各個崗位的風險點進行梳理和防范，明確各職能部門和崗位職責，分清權責。

從內(nèi)控制度的運行保障來看，既要明確各單位領導人的主體責任，形成單位“一把手”親自抓內(nèi)控的局面；還要建立和完善內(nèi)控考核評價體系，對單位整體內(nèi)控進程及個人內(nèi)控執(zhí)行情況進行定期評估、考核，將內(nèi)控建設成效與單位和個人評優(yōu)提拔相結(jié)合，以加強內(nèi)部控制制度的執(zhí)行與成果的有效運用，為全面落實內(nèi)控制度提供執(zhí)行保障?！?/p>

（本欄目責任編輯：尹情）