我國地方部門預算績效管理問題探討

●楊文俊 孫玉棟 武立煌

我國地方部門預算績效管理問題探討

●楊文俊 孫玉棟 武立煌

部門預算是政府預算的重要組成部分，因而改善部門預算績效有助于推進全面預算績效管理。本文從中國特色社會主義新時代下我國需要全面推進部門預算績效管理改革的必要性入手，通過剖析我國地方部門預算績效管理存在的問題，對健全我國地方政府全過程部門預算績效管理提出了相應的政策建議。

部門預算 全過程預算管理 績效評價 績效預算

受2008年金融危機影響，我國財政收入增速明顯下降。實行四萬億“大規(guī)模”財政刺激之后，收入增速雖有短暫上升，但從2011年開始增速持續(xù)下降。2016年我國為進一步降低企業(yè)稅負，增強企業(yè)活力，全面推行“營改增”政策。從目前來看，政策減收效應明顯。與此同時，從2012年開始，為穩(wěn)定經(jīng)濟增長，我國財政支出增速一直大于財政收入，財政赤字逐年增大。然而，“穩(wěn)增長”的目標又要求財政政策充分發(fā)揮政府投資職能，穩(wěn)定經(jīng)濟形勢。在這種背景下，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，就必須要優(yōu)化支出結構，提高財政資金使用效益，落實政府預算績效管理。

“十三五”規(guī)劃明確提出要全面推進預算績效管理。黨的十九大報告中提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！辈块T預算是政府預算的重要組成部分，在進一步落實政府預算績效管理的過程中，做好部門預算績效管理也就越發(fā)重要。

一、我國部門預算績效管理的沿革及其成效

分稅制改革以來，我國政府預算改革一直與社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政制度相適應，部門預算績效管理也隨之得到了細化和落實。如表1所示，從2000年試點部分中央部門編制預算，明確中央部門財政支出績效管理開始，到2013年界定了預算績效管理的范圍，再到2015年，新修訂的《預算法》對預算管理工作提出了更高的要求，為預算績效管理奠定了法律基礎，2017年，進一步將績效管理覆蓋范圍擴大到政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算?？梢钥闯鑫覈醒氩块T預算績效管理已經(jīng)取得了長足的進步，管理理念和管理方式不斷完善，相較而言，地方部門的預算績效管理工作雖然也得到了各地區(qū)的響應，但落實情況卻不盡如人意。

表1我國部門預算績效管理的沿革

當前中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾發(fā)生了一些變化。這就要求政府及時調整經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，轉變職能定位，積極適應新時代的要求。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，也就必然需要隨著政府職能的轉變而做出相應的調整。對部門預算績效實行全過程管理，從橫向來看，要在中央部門取得已有改革經(jīng)驗的基礎上，擴大預算績效的管理范圍，對地方部門財政支出的使用效率加強考核。從縱向來看，部門預算績效管理應該是一個長期的、動態(tài)的過程，既要堅持實行績效管理，保證有限的財政資金不會在任何一段時期、任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)浪費，又要及時按照社會發(fā)展和公民滿意的需要，動態(tài)調整預算績效目標。著眼于現(xiàn)實需求和長期可持續(xù)發(fā)展的績效目標，才能真正對部門預算績效起到促進作用，真正對經(jīng)濟社會產生發(fā)展裨益。

綜上所述，本文認為新時代下部門預算績效管理推進的關鍵領域在于地方政府部門，因而將在剖析我國地方部門預算績效管理存在的現(xiàn)實問題的基礎上“對癥下藥”，提出推進地方部門預算全過程管理的政策建議。

二、我國地方部門預算績效管理存在的問題

雖然我國的預算績效管理工作取得了一定的成效，但這些成效多集中在中央政府層面。由于部門預算績效管理涉及范圍非常寬泛，基于管理機制尚不健全、管理能力尚顯不足等原因，在地方政府層面的部門預算績效管理實際工作中，還是遇到了不少困難與阻力，與實現(xiàn)全過程預算績效管理的目標尚存在一定的差距。

（一）部門預算績效管理的制度體系不夠健全

首先，預算績效的法律法規(guī)約束效力有待增強。由于“全過程預算績效管理”并未在《預算法》中明確，而我國財政部門出臺的一系列預算績效改革制度，屬于部門規(guī)章制度，尚未上升到法律法規(guī)層面，因此，預算績效目標管理、績效監(jiān)控和績效評價體系難以建立在有效的法律基礎之上。此外，1995年頒布的《預算法實施條例》早已經(jīng)不能滿足當前部門預算績效管理的現(xiàn)實要求，地方部門的預算績效管理工作多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)。

其次，預算績效考核尚未建立與戰(zhàn)略規(guī)劃的聯(lián)系?！额A算法》中明確規(guī)定了各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。但是并未把預算績效與跨年度平衡機制聯(lián)系起來，而是僅限定于對一個預算年度設定績效目標，報告績效情況。一方面，政府支出對經(jīng)濟影響具有一定的滯后性，當年并不一定能夠有所產出，因此依據(jù)一年的時間評定預算支出的績效，并不公允。另一方面，政府預算如果考慮到中期影響，與國家宏觀調控政策相銜接，就能提高預算預測的準確性，提高預算編制的科學性。

（二）地方部門預算績效管理運行機制并不完善

1、部門預算績效管理難以落地。近年來我國政府各部門著眼于采取各種手段爭取財政資源，于是就導致了地方更多地關注預算資金的投入而不是預算資金的使用效果，即使考慮支出績效，也僅限于使預算符合財務管理的要求。我國法律體系中，社會監(jiān)督機制尚未完善，針對政府預算行為只賦予了公民監(jiān)督權，并不能對政府預算行為提出行政訴訟。因此我國當前部門預算績效改革過程中，由于缺乏切實的監(jiān)督和獎罰機制，常常出現(xiàn)中央大力號召，省市級積極鼓勵，但到基層部門預算單位則消極應付的情況，導致部門預算績效改革推進舉步維艱，實施效果也不盡如人意，最終使得地方層面預算績效改革進程出現(xiàn)“雷聲大、雨點小”的現(xiàn)象。

2、預算績效管理權限界定還需要明確。盡管近年來我國積極推進第三方評價機構等社會組織參與到部門績效評價過程中，但在績效目標和績效標準的設定過程中，第三方機構只有建議的權力，而最終落實的績效考核目標還是由部門確定，因此這就會存在“既當裁判員，又當運動員”的現(xiàn)象，即預算部門拿自身設定的標準考核自己，難以起到真正提高社會服務水平的作用。

3、績效評價項目應當由重點考核到全面考核。從橫向來看，目前地方政府部門績效評價項目集中于“三公經(jīng)費”等上級部門要求嚴格、地方部門又容易應付的范圍。由于近年來我國加強對“三公經(jīng)費”的管理，促進政府信息公開，“三公經(jīng)費”的快速膨脹得到了一定程度的扼制。因此，一些部門為應對上級單位的壓力，將本單位的預算績效評價過程中各個支出項目進行重點考核，尤其將“三公經(jīng)費”的減少作為績效水平提高的顯著成效，完成預算主管單位規(guī)定的目標，以此應對中央的“八項規(guī)定”，滿足黨風廉政建設的要求?！叭?jīng)費”的減少可以算作新時代下黨對黨政機關的硬性要求和規(guī)定，因此不能以此作為部門預算績效改革取得成效的標志。相反，應當將績效目標聚焦于政府部門使用財政資金之后產生的社會效益。除此之外，應拓展部門績效評價項目的范圍，各個財政資金支出項目均應落實到責任部門，而每一個項目的使用效益和部門內部的執(zhí)行、監(jiān)督情況等都應該嚴格追蹤記錄，這樣才能真正全方位地衡量部門績效管理水平。

從縱向來看，當前地方部門的預算績效考核并不像中央部門那樣兼顧了產出、效益和居民的滿意度、中長期發(fā)展等方面指標，大多僅停留在財務績效方面，即將決算支出不超過預算當做績效考核的內容，甚至有的地方部門將其視為預算績效考核僅有的內容。這樣的預算績效管理，完全違背了提高財政支出效率的初衷，可以視這種績效評價方式為地方部門在績效管理工作中的“懶政”。

（三）地方部門預算績效管理質量水平有待提高

1、績效評價指標體系有待完善。目前財政部頒布的績效目標指向不明，缺乏定量衡量指標，因此指標維度需要根據(jù)各個部門實際工作進行細化。例如地稅部門的績效目標并不能以征繳的稅收越多越好進行衡量。在加大降稅清費力度、切實減輕企業(yè)負擔的宏觀背景下，在“應收盡收”的基礎上，如果過于注重收入目標，則反而會加重企業(yè)的稅負。我國稅務部門一直以來與納稅人保持管理者與被管理者的關系，難以調動社會力量共同協(xié)稅護稅，不利于地方稅收保障體系的建立。因此，在考核稅務部門的績效目標時，應重視企業(yè)的滿意度指標。而滿意度指標方面不僅需要包括國有企業(yè)滿意度，還應囊括民營企業(yè)滿意度和個人滿意度等。

除此之外，對各類部門的績效評價過分地強調職能，就會造成部門預算績效目標不符合當前中國特色社會主義新時代下的現(xiàn)實需求。政府職能的轉變，不僅要正確處理好政府與市場之間的關系，還需要調整政府與社會之間的關系，主動關注社會的發(fā)展趨勢和城鄉(xiāng)居民的公共服務訴求，推進社會事業(yè)的健康發(fā)展。而涉及社會事業(yè)改革，就必須使各個職能部門正確認識到自己所應該承擔的職責，既不能缺位，也不能越位。如何將政府工作落實到位，就一定要約束預算支出行為?？冃гu價指標是預算管理的基礎，而單一的績效目標又不能全面衡量政府職能的轉變，即使可以，隨著經(jīng)濟社會等外部宏觀環(huán)境的變化，這一績效目標也應該得到不斷的升華和提高。

2、績效評價結果應用程度需要加強。一方面，現(xiàn)階段，部門預算績效管理工作在目標管理、績效運行監(jiān)控和績效評價等環(huán)節(jié)的質量不高，使得評價結果不能被有效應用，基本上流于形式。另一方面，每年預算績效評價工作相較于決算，會延后很長一段時間。例如，如果七八月份才能完成前一年的部門績效評價工作，雖然能對來年預算編制工作提供一定的依據(jù)，但不利于當年預算執(zhí)行過程中項目支出的績效改進。

3、績效管理技術力量需要加快培養(yǎng)。從事預算績效管理的人員既要熟悉預算流程，又要了解部門職能、財務、績效評價等方面的知識。長期以來，由于地方政府各部門預算限制，導致對預算績效管理工作的重視程度不夠，資金投入保障不夠，因而難以培養(yǎng)具有豐富績效管理經(jīng)驗的技術人員。

三、加強地方部門推進全過程預算績效管理的政策建議

針對當前我國地方政府部門預算績效管理過程中存在的實際問題，本文認為應該從健全相關政策制度，完善全過程預算管理體系以及推進第三方評價機構參與三個方面改善我國地方政府部門預算績效管理水平。

（一）建立健全部門預算績效管理的法律法規(guī)

1、加強部門預算績效管理制度建設。目前，我國還未出臺規(guī)范的預算績效管理法律法規(guī)，僅限于規(guī)章制度層面。為提高預算績效管理的權威性和規(guī)范性，不僅要繼續(xù)完善《預算法》中有關章節(jié)和條款，還要從財政透明度方面入手，加強相關法律法規(guī)對部門預算績效管理的指導作用。

一方面，在《預算法》中進一步完善預算執(zhí)行環(huán)節(jié)相關規(guī)定，限制地方部門的預算調整行為。要明確規(guī)定預算部門所需要承擔的職責，改善預算法中對預算執(zhí)行部門權責不等的局面，按照中央對轉移支付的管理辦法，切實解決“切塊資金”管理方式所遺留的問題；要在《預算法》的基礎上，逐漸制定和完善財稅法律體系，不斷規(guī)范和優(yōu)化部門預算執(zhí)行流程，突出預算績效的關鍵作用。

另一方面，應該把部門預算績效管理的理念、原則、程序等一系列有關問題明確寫入《預算法實施條例》，使部門預算績效管理有法可依。進一步完善部門預算公開制度，盡快出臺《預算監(jiān)督法》，以法律形式明確預算監(jiān)督主體以及各監(jiān)督主體的權責，完善和建立社會參與、監(jiān)督政府預算的體制機制，積極推動公民參與到政府預算的過程中?？傮w來看，各國公民參與預算主要都是在地方政府層面開展的，尤其是城市或縣這一層面。參與式預算為普通公民直接參與政府預算過程創(chuàng)造了制度條件。但參與式預算本身尚未形成一個完整的或固定的模式。不同的國家和地區(qū)，甚至同一國家的不同城市，在實踐參與式預算的過程中也可能采用不同的程序和方式。具體來講，參與式預算就是按照預算目標的決策、預算資金的分配、政策目標的執(zhí)行、執(zhí)行結果的監(jiān)督和評價這四個主要環(huán)節(jié)推動預算公開透明化改革和地方政府治理制度建設。積極推動社會民眾參與到預算決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中來，這樣能夠幫助政府部門真正地解決現(xiàn)實問題，財政支出的效益才能夠真正為普通民眾、社會群體所接受，緩解發(fā)展不平衡的矛盾。

2、提高對地方部門預算績效管理的認識。一是注重外部宣傳。多層次、全方位地宣傳部門預算績效管理的理念、意義和內容。依托新媒體等途徑普及部門預算績效管理的概念，既能使部門內部績效意識得到有效的提高，同時也能增強社會公眾參與到績效監(jiān)督的工作中來。此外，在部門內部，應該由部門領導牽頭，積極宣傳預算績效管理的重要性，各項目負責人積極參與并主動承擔績效考核任務，以此加強對預算執(zhí)行嚴肅性和預算績效管理重要性的認識，進而減少績效管理推進的阻力。

二是加強領導支持力度，健全預算績效約束機制。相關部門應當就本部門的社會職能和提供的公共服務內容出臺差異化的績效管理辦法以及問責制度。建立統(tǒng)一的預算績效管理辦公室，讓部門領導作為辦公室工作的負責人，把績效評價考核結果作為年度考核的重要指標之一，不斷加大績效考核力度，使得績效評價體系更加貼近當前社會發(fā)展的需求，適應部門職能的轉變。同時能夠對部門的預算執(zhí)行行為產生約束，確保項目資金的科學化管理，使預算績效管理工作能夠有效落地。

（二）抓好全過程部門預算績效管理的各個操作環(huán)節(jié)

傳統(tǒng)的預算績效評價是指僅對支出達到的效果、效益進行事后績效評價，偏重于對支出財務指標的評價。這是一種狹隘的預算績效評價，不能對支出的績效進行全面的分析和評價，更難以用此種績效評價結果對今后的預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督起到一定的參考作用。而全過程預算績效管理強調對預算資金事前、事中、事后績效評價以及結果應用，考慮預算資金“給誰用、怎么用、用的好壞”。

1、事前：建立部門項目預算績效目標。預算部門年初申報預算時，應當按照部門的總體要求將績效目標編入年度預算，績效目標應該具有可操作性，能夠在一定時間內反映部門的職能，增強部門提高預算資金使用效率的意識。同時，當前我國地方政府部門的預算績效目標，應該著眼于當?shù)氐纳鐣枨笠约罢斦芰?，對居民迫切關注的問題不甚關心，而將預算績效僅僅聚焦在不超出原有預算這個層次，勢必會造成公共服務供給的低效和錯配。另一方面，如果上級政府盲目地滿足社會的需求，不考慮政府財政能力，這也有違財政可持續(xù)性的要求。因此，合適的部門項目預算績效目標理應平衡社會的當前需求和長期的可持續(xù)發(fā)展要求。在制定績效目標的過程中，則應嚴格按照跨年度平衡預算的制定流程和十三五規(guī)劃、十九大報告要求進行編制。

具體制定部門預算績效目標的流程包括三個環(huán)節(jié)：首先，由預算單位的各個部門上報項目支出的績效目標后，預算績效管理部門按照本單位績效評價管理制度及工作規(guī)范，根據(jù)部門的單位職能、年度工作計劃和中長期發(fā)展規(guī)劃審核預算單位上報的績效目標是否符合要求，如果不符合就退回預算單位重新調整，如果符合預算單位則向部門預算支出部門上報符合績效目標的預算目標，最終由預算處（科）批復預算績效目標。

其次，績效目標需要進一步細化，部門預算績效才能夠量化和衡量。按照設立績效評價指標的原則，把績效目標具體化為可以計量的一系列指標?？梢詤⒖计胶庥嫹挚ǖ脑恚瑥呢攧?、顧客、內部流程、學習與成長四個維度，結合財政部項目支出績效目標模板以及《預算績效評價共性指標體系框架》，將績效考核指標體系分為四個方面，分別是預算投入、內部流程、項目效益和可持續(xù)成長四個維度。按照績效評價體系的內容，對部門每項項目支出進行打分，通過不同的權重賦值得到不同項目的加權得分。然后根據(jù)各個項目預算資金占部門預算的比重得到部門項目支出的總分。同理，分析得到部門基本支出績效評分，同樣按照基本支出預算資金的占比和項目支出得分加總得到部門整體績效得分。

最后，學界和實務部門對不同政府部門的績效目標進行了研究和分析，認為并不存在能被一致接受、適用于各個部門的統(tǒng)一標準。既然哪些績效目標必須納入績效考核體系難以定論，則可以采用建立“負面清單”的方式，將諸如決算超支規(guī)模、“三公經(jīng)費”減少規(guī)模等指標不視作績效目標，這也能避免地方部門的“懶政”。

2、事中：建立預算績效跟蹤制度。預算績效管理的最終目的不是尋找部門在資金使用效率方面存在的問題，而是解決問題，提升部門預算績效。因此加強事中管理，建立預算績效跟蹤制度有助于分析預算執(zhí)行與績效目標出現(xiàn)偏差的原因，并對癥下藥及時糾正。績效跟蹤包括項目績效日常跟蹤和項目預算績效半年總結分析。日常跟蹤是指在年度預算執(zhí)行過程中，不定期對項目支出情況進行抽查，及時發(fā)現(xiàn)項目預算執(zhí)行中的問題，根據(jù)績效目標以及往年預算執(zhí)行的經(jīng)驗，及時調整、糾正。半年總結分析是指按照階段的績效目標，每半年對部門整體財政支出情況實施總結分析，并對重點項目進行全面分析，是否滿足半年目標。同時也要對其他支出進行抽檢，防止政策出現(xiàn)死角。

3、事后：加強績效結果應用并建立績效缺失督導問責制度。對部門預算績效進行事后管理，是進一步提升部門財政資金使用效率的關鍵，只有認真發(fā)現(xiàn)問題、總結問題，最終解決問題，才是事后管理的目的。開展事后績效評價工作，包括撰寫績效評價報告、建立績效評價檔案兩方面。預算資金使用單位應當在績效評價工作完成后一個月內，將績效評價結果和報告報部門備案。第三方評價機構也要按照委托方的要求，按時提交評價報告并報部門備案。

此外，預算績效管理應該重視在預算執(zhí)行和績效考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要對這些問題進行整理、分析。按照各個項目的實際情況，編寫項目預算績效評價報告。這有助于總結經(jīng)驗，以督促部門制定切實可行的整改方案。建立評價結果與三年滾動預算有機結合機制，將績效評價結果作為安排以后年度預算的重要依據(jù)。例如，在新常態(tài)下稅務系統(tǒng)編制三年滾動預算可以加強對我國宏觀經(jīng)濟的分析和預測，通過自上而下和自下而上雙管齊下的方法，確定稅務系統(tǒng)應該承擔的政策責任、應達到的產出和達到產出目標而采取的業(yè)務活動以及為此而制定的目標。在通過整改提高資金使用效率之后，應及時調整未來三年預算中的資金安排，以“更少的錢辦更多的事”為前提，將資金引入支出需求增加的項目。同時，建立績效問責機制，將預算績效管理納入部門領導考核范圍，本著“誰用款、誰負責”的原則，對資金使用效率較低的預算部門及其責任人員實施行政問責。

（三）推進地方部門預算績效管理的社會參與

建立全過程預算績效評價體系，積極將民間組織、社會團體等第三方機構納入進來，明確可以參與的范圍，提高政府支出績效管理的有效性。

1、建立地方部門預算績效評價第三方機構庫。地方財政部門應該按照相應的資格認定，建立預算績效管理第三方機構庫。其他各級預算部門通過公開招標等方式，確定入選本部門預算績效管理第三方機構。第三方機構對預算部門確定的重點項目進行預算績效跟蹤管理，按照相關評價程序和現(xiàn)場抽查、隨機調查、文獻查閱等方式，檢查項目所涉及的財務賬簿、會計憑證、相關文件等資料，對項目支出進行績效考核。

2、加強與第三方合作，培養(yǎng)預算管理技術人才。委托第三方機構對地方政府部門進行預算績效管理培訓。除進行宏觀經(jīng)濟、財政政策、稅收理論學習外，特別需要有針對性地增加績效管理、項目管理等方面的培訓內容。一方面，創(chuàng)新思維創(chuàng)新方法加強對各層級員工進行培訓，強化績效理念，提升預算績效管理人員能力素質；另一方面，邊培訓邊轉化運用抓好實踐，做好第三方機構與本部門的協(xié)調工作，加強信息的互換共享，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并共同解決。

3、逐步擴大部門預算績效評價范圍。從橫向來看，要將預算績效劃分為基本支出績效和項目支出績效，將預算資金超過一定金額以上的支出納入績效評價范圍，具體金額標準需要地方各部門根據(jù)實際情況加以確定；從縱向來看，要逐年增加進行績效評價的項目數(shù)量，努力實現(xiàn)地方部門預算績效評價全覆蓋，并由資金使用部門按規(guī)范格式撰寫績效評價報告?！?/p>

北京市地方稅務局、中國人民大學公共管理學院）

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