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    政府購買服務(wù)績效管理研究初探
    ——以江蘇省常州市為例

    2017-12-19 08:03:25王美蓉王漢平張志進(jìn)張凌偉
    財(cái)政監(jiān)督 2017年24期
    關(guān)鍵詞:常州市績效評(píng)價(jià)公共服務(wù)

    ●王美蓉 管 華 王漢平 董 斌 張志進(jìn) 張凌偉

    政府購買服務(wù)績效管理研究初探
    ——以江蘇省常州市為例

    ●王美蓉 管 華 王漢平 董 斌 張志進(jìn) 張凌偉

    自2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以來,政府購買服務(wù)如火如荼地推進(jìn),購買范圍不斷擴(kuò)大,購買內(nèi)容不斷豐富,購買機(jī)制不斷完善,但對(duì)于“加強(qiáng)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的績效管理,嚴(yán)格績效評(píng)價(jià)機(jī)制,建立健全由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制,對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)”這一績效管理要求,僅有部分地區(qū)進(jìn)行了嘗試,尚未形成比較完善的體制機(jī)制。從江蘇省常州市情況來看,政府購買服務(wù)工作自2013年以來不斷推進(jìn),政府購買服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,采購金額也連年翻番,但政府購買服務(wù)的績效管理也未有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。本文擬結(jié)合常州市績效管理發(fā)展實(shí)際,探索政府購買服務(wù)績效管理的常州方法。

    公共服務(wù) 購買服務(wù) 績效管理 評(píng)價(jià)機(jī)制

    一、江蘇省常州市政府購買服務(wù)績效管理現(xiàn)狀

    (一)政府購買服務(wù)現(xiàn)狀

    一是初步建立了政府購買公共服務(wù)政策體系。政府層,江蘇省常州市先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府購買公共服務(wù)改革的實(shí)施意見》、《關(guān)于政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的實(shí)施意見》、《常州市政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄(暫行)》、《常州市首批政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)目錄的通知》等系列政策,頂層設(shè)計(jì)常州市政府購買服務(wù)工作;監(jiān)管層,出臺(tái)了《常州市市級(jí)政府購買公共服務(wù)操作辦法(暫行)》等辦法,規(guī)范政府購買服務(wù)監(jiān)管措施;執(zhí)行層,相關(guān)主管部門從市政府文件要求出發(fā),制定了專項(xiàng)購買服務(wù)實(shí)施辦法,如《常州市規(guī)劃專項(xiàng)資金政府購買公共服務(wù)操作辦法》、《常州市政府購買棚改服務(wù)實(shí)施辦法(暫行)》和《常州市向社會(huì)力量購買公共文化體育服務(wù)實(shí)施辦法(暫行)》等。

    二是政府購買服務(wù)能力穩(wěn)步提升。全面梳理市級(jí)各部門和具有行政管理職能事業(yè)單位的服務(wù)事項(xiàng),確立第一批職能轉(zhuǎn)移清單33項(xiàng),涉及行業(yè)管理與服務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)、專項(xiàng)技術(shù)管理與服務(wù)等三類職能;組織對(duì)承接主體的資質(zhì)認(rèn)定,確立85家具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的市級(jí)社會(huì)組織,在政府購買社會(huì)組織服務(wù)時(shí)優(yōu)先選擇,出臺(tái)了關(guān)于支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府購買服務(wù)的五點(diǎn)意見等相關(guān)政策,落實(shí)常州市行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤方案;結(jié)合部門預(yù)算編制,及時(shí)梳理政府各部門及預(yù)算單位全年政府購買服務(wù)計(jì)劃,合理確定購買方式,科學(xué)安排購買時(shí)間,保障全年政府購買服務(wù)計(jì)劃的完成,財(cái)政部門全程配合和監(jiān)督項(xiàng)目的采購,有關(guān)部門還采用項(xiàng)目征集、推薦發(fā)布、集體采購的形式組織政府采購標(biāo)準(zhǔn)以下的購買服務(wù),擴(kuò)大了政府購買服務(wù)的影響力。積極開展調(diào)查研究,針對(duì)政府購買服務(wù)中出現(xiàn)的新情況、新問題,財(cái)政部門與主管部門研究分析,組織對(duì)先進(jìn)地區(qū)先進(jìn)做法進(jìn)行學(xué)習(xí)調(diào)研,結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)辦法加以解決;優(yōu)化采購程序,提高政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)。簡化采購計(jì)劃申報(bào)采購資金支付流程,實(shí)行采購計(jì)劃與預(yù)算指標(biāo)分離,合同網(wǎng)上備案、見證,資金采購人按合同直接支付,大大提升效率。在《常州市2017-2018年政府采購目錄》中將服務(wù)類項(xiàng)目采購起點(diǎn)提高到15萬元,目錄外購買服務(wù)限額標(biāo)準(zhǔn)提高到30萬元,增加了采購單位購買服務(wù)的自主權(quán),提高了政府采購的效率。

    三是全面加強(qiáng)政府購買服務(wù)監(jiān)管工作。出臺(tái)了《常州市財(cái)政局關(guān)于變更政府采購方式的通知》,規(guī)范達(dá)到公開招標(biāo)的政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)變采購方式的監(jiān)管審核,并針對(duì)大型的政府購買服務(wù)采用單一來源方式采購進(jìn)行進(jìn)一步的審核。進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購信息管理,強(qiáng)化政府購買服務(wù)征求意見、合同、驗(yàn)收信息公開,提高政府信息透明度。配合國家與社會(huì)資本合作購買大型政府購買公共服務(wù)的政策方向,出臺(tái)常州市PPP項(xiàng)目政府采購流程,加大對(duì)大型政府購買服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)管;強(qiáng)化對(duì)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管,提升政府購買服務(wù)的效率和質(zhì)量。通過每年兩次對(duì)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況檢查、處置信訪、辦理投訴舉報(bào)等,規(guī)范政府購買服務(wù)的政策執(zhí)行和實(shí)際操作,糾正各類違法違規(guī)行為;加強(qiáng)對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的考核管理,通過對(duì)制度建設(shè)、信息管理、專家管理、投訴處理、信息統(tǒng)計(jì)等方面的工作考核,不斷強(qiáng)化政府采購政策功能,政府購買服務(wù)制度體系逐步完善,規(guī)模不斷擴(kuò)大,效率和質(zhì)量不斷優(yōu)化。

    (二)預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

    一是構(gòu)建了較為完備的“1+N”績效管理制度體系。其中“1”即常州市預(yù)算績效管理工作推進(jìn)的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于頒布〈常州市市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理暫行辦法〉的通知》(常政規(guī)〔2010〕10 號(hào));“N”分為三個(gè)層次,制定了《市級(jí)預(yù)算績效管理目標(biāo)申報(bào)工作的通知》、《常州市市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效跟蹤管理暫行辦法》、《財(cái)政績效評(píng)價(jià)操作規(guī)程》,規(guī)范績效管理工作程序;制定了《市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理實(shí)施意見的通知》,優(yōu)化績效管理模式;制定了《關(guān)于規(guī)范預(yù)算績效管理第三方機(jī)構(gòu)庫使用管理的通知》等制度,強(qiáng)化績效管理智力支撐。

    二是形成了規(guī)范有序的績效管理流程體系。全力打造績效管理模式為主,績效目標(biāo)管理為輔,部門整體評(píng)價(jià)為重要補(bǔ)充的預(yù)算績效管理新機(jī)制。年初,與部門預(yù)算同布置同編制績效目標(biāo),歷經(jīng)部門申報(bào)、財(cái)政審核、專家評(píng)審等程序后,與部門預(yù)算同步批復(fù)專項(xiàng)資金績效目標(biāo)。年中,二、三季度末開展績效跟蹤,采用部門填報(bào)、財(cái)政業(yè)務(wù)處室審核的流程,發(fā)現(xiàn)與預(yù)期目標(biāo)的偏差,分析偏差原因,督促預(yù)算部門及時(shí)采取措施糾偏。年末,進(jìn)行績效評(píng)價(jià),預(yù)算部門先進(jìn)行滿意度調(diào)查和自評(píng)價(jià),在此基礎(chǔ)上,財(cái)政部門選聘第三方機(jī)構(gòu)對(duì)部分重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)復(fù)核或財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià),并逐步形成了評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋機(jī)制、通報(bào)機(jī)制、公開機(jī)制,推進(jìn)結(jié)果運(yùn)用。

    三是培育了一批參與績效管理的第三方機(jī)構(gòu)。2014年,通過政府采購,建立了績效管理第三方機(jī)構(gòu)庫,制定了第三方機(jī)構(gòu)開展工作的標(biāo)準(zhǔn)程序,確立了相應(yīng)的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及懲罰措施,全面規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)管理,更好地發(fā)揮績效管理智庫作用,同時(shí)要求市級(jí)預(yù)算部門需要聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)的,一律從市財(cái)政局績效管理第三方機(jī)構(gòu)庫中選擇,經(jīng)過了三年的培育和實(shí)踐,在庫第三方機(jī)構(gòu)大多數(shù)能獨(dú)立完成有一定質(zhì)量的績效評(píng)價(jià)報(bào)告。

    (三)政府購買服務(wù)績效管理現(xiàn)狀

    2015年,在編制2016年部門預(yù)算時(shí),按照預(yù)算績效管理的統(tǒng)一部署,對(duì)300萬元以上的政府采購公共服務(wù)項(xiàng)目納入預(yù)算績效管理范圍,編制績效目標(biāo);第二年,要求對(duì)單項(xiàng)300萬元以上的政府采購項(xiàng)目實(shí)行績效管理。但在實(shí)際操作中,僅對(duì)500萬元以上的政府專項(xiàng)中涉及的政府采購行為作為一個(gè)子表的形式編制績效目標(biāo)、進(jìn)行跟蹤和績效評(píng)價(jià),未作為單獨(dú)的項(xiàng)目實(shí)施績效管理。

    二、推進(jìn)政府采購服務(wù)績效管理存在的問題

    常州市政府購買服務(wù)水平不斷提高,財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理不斷優(yōu)化,為推進(jìn)政府購買服務(wù)績效管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),但從實(shí)質(zhì)推進(jìn)上看,還存在一些需要解決的問題。

    一是缺乏強(qiáng)有力的制度保證。國內(nèi)現(xiàn)有對(duì)政府購買服務(wù)提出明確規(guī)范的法律法規(guī)是 《中華人民共和國政府采購法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,其對(duì)政府購買服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制、資金管理進(jìn)一步的明確,并對(duì)其提出了績效管理的要求,國家層面后續(xù)的細(xì)化措施中,對(duì)績效管理也只是提出了大概的要求,而沒有細(xì)化的措施;對(duì)于預(yù)算績效管理來說,主要的依據(jù)來自于《預(yù)算法》,也缺乏具體的實(shí)施意見。對(duì)常州市來說,2010年出臺(tái)《常州市市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理暫行辦法》,推進(jìn)了專項(xiàng)資金的績效管理,但對(duì)于政府購買服務(wù)這一特殊的形式并沒有相應(yīng)的績效管理規(guī)定,對(duì)開展政府購買服務(wù)的指導(dǎo)尚有欠缺。

    二是缺乏科學(xué)完善的指標(biāo)體系。現(xiàn)有的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系是針對(duì)專項(xiàng)資金而設(shè)計(jì)的,分為投入、管理、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面,重點(diǎn)關(guān)注政府層面預(yù)算的科學(xué)合理性、管理健全規(guī)范性、資金使用的成效,輔之以公眾滿意程度;而對(duì)于政府購買服務(wù)來說,除了政府層面的購買主體要求外,還有對(duì)社會(huì)組織這一承接主體的評(píng)價(jià)要求,重點(diǎn)更應(yīng)偏重于政府購買的合法合規(guī)性,購買主體的監(jiān)管職責(zé)落實(shí)情況、承接主體服務(wù)的質(zhì)量以及社會(huì)公眾主體地位的綜合評(píng)價(jià)。

    三是缺乏獨(dú)立的績效管理程序?,F(xiàn)有的政府購買服務(wù)績效管理是從屬于專項(xiàng)資金績效管理的,雖然其也歷經(jīng)績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤和績效評(píng)價(jià)等績效管理的基本流程,但其必然存在目標(biāo)設(shè)定過于簡單、跟蹤過于粗放、評(píng)價(jià)不夠深入的問題,同時(shí)也難以全面反映出政府購買服務(wù)對(duì)于購買主體的職責(zé)落實(shí)情況,承接主體的服務(wù)提供情況和公眾對(duì)于服務(wù)的滿意程度。

    四是缺乏有效的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。現(xiàn)有的結(jié)果反饋、結(jié)果通報(bào)、結(jié)果公開,以及績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算管理依據(jù)的運(yùn)用機(jī)制能在一定程度上發(fā)揮績效評(píng)價(jià)的作用,但相對(duì)于政府購買服務(wù)來說,績效評(píng)價(jià)沒有對(duì)承接主體的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制,另外與預(yù)算掛鉤的機(jī)制中規(guī)定,對(duì)于績效評(píng)價(jià)結(jié)果差的,予以通報(bào)、依法調(diào)整甚至撤銷該專項(xiàng)資金,而對(duì)于政府購買服務(wù)來說,服務(wù)是政府所必須提供的,調(diào)整、撤銷的運(yùn)用模式是不現(xiàn)實(shí)也是不可取的。

    三、推進(jìn)政府購買服務(wù)績效管理機(jī)制的建議

    一是要建立政府購買服務(wù)績效管理制度。結(jié)合常州市實(shí)際,制定《常州市市級(jí)政府購買服務(wù)績效管理暫行辦法》,理清財(cái)政部門、購買主體、承接主體和第三方機(jī)構(gòu)各自的職責(zé),明確績效管理的對(duì)象、方式、原則、內(nèi)容、程序及其結(jié)果運(yùn)用的要求,確保該市政府購買服務(wù)績效管理工作推進(jìn)有章可循,將績效評(píng)價(jià)融入到政府行政工作日常,切實(shí)發(fā)揮其價(jià)值,促進(jìn)提供公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化,社會(huì)效益最大化。

    二是要完善政府購買服務(wù)績效管理流程。首先,加強(qiáng)政府購買服務(wù)績效目標(biāo)管理。政府購買服務(wù)的目的是為了更好地提供符合公眾需求的公共服務(wù),體現(xiàn)政府管理中的以人為本。因此,需要從政府購買和監(jiān)管、社會(huì)組織提供服務(wù)、公眾滿意程度等方面,設(shè)定相應(yīng)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目績效目標(biāo),作為后續(xù)績效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。其次,落實(shí)政府購買服務(wù)過程中的績效跟蹤。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督和管理,重視項(xiàng)目實(shí)施的過程效果,而非單純的結(jié)果導(dǎo)向。通過定期檢查、隨機(jī)抽查、民意調(diào)查等方式,發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和存在的不足,及時(shí)與承接主體溝通協(xié)調(diào),確保公共服務(wù)質(zhì)量和效益。同時(shí),細(xì)致收集、整理相應(yīng)的績效信息,建立績效信息數(shù)據(jù)庫。最后,實(shí)施政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)。自行或委托第三方機(jī)構(gòu)就政府購買服務(wù)行為、承接主體提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、社會(huì)公眾的滿意程度等年初目標(biāo)的完成情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。

    三是要建立政府購買服務(wù)績效指標(biāo)體系。從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出和效果四個(gè)維度出發(fā),建立涵蓋購買主體、承接主體、受益主體三方的績效評(píng)價(jià)體系,綜合評(píng)價(jià)政府購買服務(wù)的成效。項(xiàng)目決策從政府購買主體出發(fā),設(shè)定與部門職能的匹配性、購買范圍吻合度以及預(yù)算編制的合理性三個(gè)評(píng)價(jià)方向,從而確定政府購買服務(wù)是否符合相應(yīng)的法律法規(guī)要求,預(yù)算是否合理有據(jù),項(xiàng)目決策指標(biāo)見表1:

    表1項(xiàng)目決策指標(biāo)

    項(xiàng)目管理從監(jiān)管的角度出發(fā),從購買方式、購買程序、承接主體合法合規(guī)三個(gè)角度,評(píng)價(jià)政府購買服務(wù)“購買”過程是否有理有據(jù),從項(xiàng)目管理制度、管理過程、驗(yàn)收三個(gè)方面,審視購買主體的監(jiān)管職責(zé)落實(shí)情況,項(xiàng)目管理類指標(biāo)如表2所示:

    表2項(xiàng)目管理類指標(biāo)

    產(chǎn)出指標(biāo)從承接主體的角度出發(fā),通過數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)效三個(gè)維度,綜合評(píng)判承接主體提供服務(wù)的質(zhì)量,產(chǎn)出類指標(biāo)見表3:

    表3產(chǎn)出類評(píng)價(jià)指標(biāo)

    效果指標(biāo)則主要從受益主體的角度出發(fā),綜合評(píng)判其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益,以及重點(diǎn)關(guān)注服務(wù)對(duì)象的滿意程度,效果類指標(biāo)如表4所示。

    四是要構(gòu)建多元化的政府購買服務(wù)績效管理主體。政府購買服務(wù)的成效,關(guān)鍵的落腳點(diǎn)還是在公眾,因此在政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)過程中,要更多發(fā)揮公眾的主觀能動(dòng)性。首先,強(qiáng)化公眾的主體意識(shí)。讓公眾認(rèn)識(shí)到其對(duì)于公共服務(wù)的質(zhì)量最具發(fā)言權(quán),在政府購買服務(wù)績效管理的過程中,更多的讓其參與進(jìn)來,充分發(fā)表自身意見。其次,將公民的評(píng)價(jià)主體地位制度化。規(guī)范公眾參與評(píng)價(jià)的方式、在評(píng)價(jià)中所占的比重等內(nèi)容,保障其參與政府購買服務(wù)的地位,促進(jìn)其發(fā)揮主體作用。再次,充分發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作用。第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立個(gè)體,不受購買雙方的影響,能比較客觀公正地站在公眾的立場上發(fā)表意見,同時(shí)第三方機(jī)構(gòu)相對(duì)來說更加專業(yè),其評(píng)價(jià)的質(zhì)量也能得到保證。

    表4效果評(píng)價(jià)指標(biāo)

    五是要加強(qiáng)政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。其一,作為政府購買服務(wù)付費(fèi),以及后續(xù)購買選擇承接主體的依據(jù),對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良的承接主體給予優(yōu)先選擇權(quán),對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為差的承接主體取消其承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的資質(zhì);其二,作為政府購買服務(wù)決策的重要依據(jù),為后續(xù)進(jìn)一步推進(jìn)政府購買服務(wù),優(yōu)化購買程序、強(qiáng)化日常監(jiān)管、細(xì)化預(yù)算編制的重要參考;其三,推進(jìn)政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開,增強(qiáng)公眾的參與程度,落實(shí)公眾的監(jiān)督權(quán)?!?/p>

    [1]李軍鵬.政府購買公共服務(wù)的學(xué)理因由、典型模式與推進(jìn)策略[J].改革,2013,(12).

    [2]劉素仙.政府購買公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)的價(jià)值維度與關(guān)鍵要素[J].經(jīng)濟(jì)問題,2017,(01).

    江蘇省常州市財(cái)政局)

    (本欄目責(zé)任編輯:范紅玉)

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