失地農(nóng)民就業(yè)和保障途徑探討

韓英娣

摘要：解決失地農(nóng)民就業(yè)和保障問題，不僅關(guān)系到城市化進程的順利推進，而且關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。介紹遼陽市在城市化和工業(yè)化進程中失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障現(xiàn)狀，分析存在的問題，從加大就業(yè)和社會保障力度、強化職業(yè)技能培訓、扶持產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展、建立多口幫扶制度等5個方面，有針對性地提出解決對策。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；就業(yè)；社會保障；城市化；工業(yè)化；途徑

中圖分類號：F241.4；F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2017）08-0073-03

20世紀90年代以來，隨著工業(yè)經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，全國產(chǎn)生了數(shù)以千萬計的失地農(nóng)民，而且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度和機械化程度的大幅提升，壓縮了大量農(nóng)民的就業(yè)崗位，加之我國長期城鄉(xiāng)二元化格局，導(dǎo)致城市居民在享受高補貼、高就業(yè)社會保障制度的同時，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民得不到養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等一系列社會保障和政府補貼保障，農(nóng)民依然把土地作為維系其基本生活的最直接元素。實際上，大多數(shù)農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位、住房、生活保障和集體資產(chǎn)，特別是失去了維持其生存的低成本生活方式。部分農(nóng)民并沒有完全享受到土地增值給他們帶來的利益，而是陷入“種田無地、上班無崗、社保無份”的艱難境地。他們生活在城市的邊緣，成為城市化過程中新的弱勢群體。失地農(nóng)民的問題已成為突出的社會問題，其結(jié)果必然會影響到社會的安定和發(fā)展。盡管這一時期工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)創(chuàng)造了可觀的就業(yè)崗位，但未能從根本上解決失地農(nóng)民就業(yè)、生活、社會保障等一系列社會問題。因此，解決失地農(nóng)民就業(yè)和保障問題，不僅關(guān)系到城市化進程的順利推進，而且關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

1 遼陽市失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障現(xiàn)狀

隨著遼陽市城市化、工業(yè)化進程的加快，被征地農(nóng)民的數(shù)量日益增多。據(jù)統(tǒng)計，自20世紀90年代以來，全市被征地農(nóng)民總數(shù)約4萬人，其中2007年后新增13 728人，主要分布為：遼陽縣842人、燈塔市562人、白塔區(qū)256人、文圣區(qū)3 748人、宏偉區(qū)

2 670人、太子河區(qū)4 955人、弓長嶺區(qū)695人。在這4萬人中，按性別和年齡段劃分，男性18～45周歲

9 238人、45～60周歲5 471人、60周歲以上3 841人，女性18～40周歲8 778人、45～60周歲6 385人、60周歲以上5 664人。隨著全市新城和新市鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，被征地農(nóng)民數(shù)量還將大幅增加。

1.1 失地農(nóng)民就業(yè)渠道狹窄，無業(yè)狀況較為嚴重

失地農(nóng)民的主要就業(yè)渠道：一是通過招工安置或自謀職業(yè)在本地企業(yè)務(wù)工。但因遼陽地區(qū)經(jīng)濟形勢并不樂觀，導(dǎo)致大部分工業(yè)企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，農(nóng)民工很難找到工作。對于自謀職業(yè)或從事個體經(jīng)營的失地農(nóng)民，其工作表面看似穩(wěn)定，但這類人員普遍缺乏自謀職業(yè)的技能與資金支持，加上自身文化程度較低，所從事的工作大多是技術(shù)含量較低的工種（如工人、勤雜工等），工資待遇相對較低，就業(yè)相對困難。二是外出務(wù)工。絕大部分失地農(nóng)民沒有受過非農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)培訓，也沒有什么技術(shù)特長，因此很難找到收入可觀的工作，只能做建筑工人、跑運輸、搞裝修、干零活、擺地攤等短期的臨時性工作，這也是多數(shù)失地農(nóng)民的主要就業(yè)方式。顯然，這種就業(yè)方式易受季節(jié)性或市場需求等因素的影響，導(dǎo)致就業(yè)不充分或直接失業(yè)。在全市4萬被征地農(nóng)民中，征地時安置就業(yè)的占2.7%，外出務(wù)工占24.8%；經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)的占27.3%，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占25.2%，賦閑在家的占20.0%。其中，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，其人均耕地面積已由征地前的0.08 hm2減少到征地后的0.02 hm2，根本無法維持基本生活，他們實際上處于隱性失業(yè)狀態(tài)；而賦閑在家的25.2%的失地農(nóng)民實際上處于無業(yè)狀態(tài)。

1.2 被征地農(nóng)民社會保障問題日益突出

被征地農(nóng)民是指在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中因城市建設(shè)、道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持著農(nóng)民身份，并未真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦霓r(nóng)民。我國現(xiàn)行社會保障建設(shè)的重心一直在城市，社會保障的覆蓋對象主要是城鎮(zhèn)居民，因此，失地農(nóng)民因城鄉(xiāng)二元戶籍制度所導(dǎo)致的身份差別，使其難以享受到城鎮(zhèn)居民的社會保障待遇，故而被征地農(nóng)民問題顯得尤為突出。在遼陽市受理的群眾上訪中，涉及被征地農(nóng)民補償與安置問題占90%以上。如何加快社會保障機制創(chuàng)新，盡快制定失地農(nóng)民群體社會保障制度，是當前社會保障體制建設(shè)的重中之重。為妥善解決被征地農(nóng)民日益突出的社會保障問題，有關(guān)部門進行了專題研究并提出了具體補償與安置方法，如貨幣安置、留地安置、實物安置、集體經(jīng)濟建設(shè)、購買社保等?；谶@些補償與安置方式各有其優(yōu)缺點，各地在實際應(yīng)用中往往采取多種方法綜合運用并輔以相應(yīng)的配套措施，但并未從根本上解決被征地農(nóng)民社會保障問題。

2 遼陽市被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障存在的問題

2.1 征地制度不完善，征地補償費用偏低

我國《土地管理法》規(guī)定，政府在履行征地手續(xù)后，農(nóng)民對被征用土地不再享有相關(guān)權(quán)益。這一征地制度實質(zhì)上剝奪了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，排斥了農(nóng)民參與土地增殖過程中利益再分配的權(quán)利?，F(xiàn)行《土地法實施條例》規(guī)定對被征用土地農(nóng)民的安置有3種途徑：一是傳統(tǒng)的“以土地換就業(yè)”，即由征地單位吸納失地農(nóng)民就業(yè)。但是隨著我國市場化改革的不斷深入，勞動用工完全市場化，“以土地換就業(yè)”模式在實際應(yīng)用中很難實施。二是由失地農(nóng)民所在鄉(xiāng)村集體負責安置，即把征地款付給當?shù)亟M織，讓其妥善安置失地農(nóng)民。但目前鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)往往產(chǎn)權(quán)不明晰，監(jiān)督機制不健全，管理能力不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，從而限制了就業(yè)容量，導(dǎo)致失地農(nóng)民生活受到影響。三是對失地農(nóng)民一次性貨幣補償方式。各地對失地農(nóng)民普遍采取的是一次性貨幣安置方式，即失地農(nóng)民在一次性全額領(lǐng)取安置補助費后自主擇業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇。由于土地補償標準普遍偏低，加上部分被征地農(nóng)民缺乏理財意識，導(dǎo)致補償款很快被消耗掉，進而帶來社會穩(wěn)定的隱患。endprint

2.2 社會保障制度缺失，社會保障資金困難

土地對農(nóng)民而言不僅具有經(jīng)濟價值，還具有就業(yè)和養(yǎng)老保障功能。目前我國尚未建立完善的農(nóng)村社會保險制度，再加上二元戶籍制度，容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟差異的拉大和待遇方面的不平等。作為保障和就業(yè)載體的土地一旦失去，農(nóng)民不會自然而然地成為城市市民，他們在就業(yè)和社會保障方面會遇到許多制度障礙限制，如無法享受下崗職工社會保障及城市居民最低生活保障待遇，最終成為一個邊緣群體，處于社會保障的真空地帶。此外，各地被征地農(nóng)民社會保障基本以區(qū)縣為單位進行統(tǒng)籌，所需資金大都需要從土地收益中列支，但土地實行區(qū)片地價后，農(nóng)村土地與城市土地價格差距較大，如燈塔市實行區(qū)片地價后土地征收價格為3.5萬元/667 m2，而市內(nèi)土地征收價格超過8.0萬元/667 m2，較低的土地收益難以滿足失地農(nóng)民社會保障資金需要。

2.3 被征地農(nóng)民文化程度偏低，再就業(yè)困難，社會保障壓力較大

在市場經(jīng)濟環(huán)境中，勞動力與其他商品一樣，在質(zhì)量與價格上存在競爭，那些素質(zhì)高、價格低的勞動力具有競爭力，而被征地農(nóng)民文化程度普遍偏低，加上信息閉塞和沒接受過很好的培訓，導(dǎo)致其在就業(yè)競爭中處于弱勢地位。在遼陽市被征地農(nóng)民中，文盲占調(diào)查總體的15.7%，小學文化程度占32.6%，初中文化程度占41.3%，高中或中專文化程度占9.0%，大專文化程度占1.3%，本科文化程度只占0.1%。被征地農(nóng)民缺乏必要的勞動技能，缺乏系統(tǒng)的職業(yè)技能培訓，只能從事一些技術(shù)要求不高的體力勞動。從長遠看，被征地農(nóng)民的就業(yè)難度還將逐步加大。

3 被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障對策

3.1 加大就業(yè)和社會保障力度，解決失地農(nóng)民后顧之憂

全面推進失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)，加強生活保障和社會保障，解決失地農(nóng)民后顧之憂，是解決失地農(nóng)民問題的根本之舉。一是要解決失地農(nóng)民身份問題。例如：對遼陽市河東新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的失地農(nóng)民，應(yīng)一次性徹底轉(zhuǎn)換他們的身份，通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，從根本上解決養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等問題。二是轉(zhuǎn)換身份后的農(nóng)民應(yīng)嚴格按照城市居民待遇，納入城市社會保障網(wǎng)絡(luò)，享受養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障及教育培訓等待遇。原繳納的農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險由財政部門和勞動部門提出適當接續(xù)辦法和指導(dǎo)意見。三是妥善解決歷史遺留問題。例如：對原動遷區(qū)存在爭議的房照應(yīng)核量其實物，若面積差距不大，建議盡快認定并按標準補償；如果差距確實很大，應(yīng)由房產(chǎn)、土地等部門協(xié)調(diào)提出處理意見。四是向困難群眾、弱勢群體、鰥寡孤獨等特殊人群提供政策傾斜。例如：當?shù)卣兔裾块T針對低保戶、殘疾人等特殊人群，制定失地農(nóng)民日后生活困難方案。對于部分不愿遷入安置樓房的群眾，房產(chǎn)部門應(yīng)在廉租房建設(shè)計劃中給予政策傾斜和適當補助。

3.2 強化職業(yè)技能培訓，提高失地農(nóng)民就業(yè)能力

就業(yè)和再就業(yè)是解決失地農(nóng)民長遠利益的最根本途徑。只有充分就業(yè)，才能提高失地農(nóng)民群體的生活水平，使其真正成為市民。要切實做好失地農(nóng)民的勞動安置工作，強化職業(yè)技能培訓，提高失地農(nóng)民就業(yè)能力。堅持行政與市場相結(jié)合，借鑒下崗職工再就業(yè)培訓機制與方法，加強對失地農(nóng)民的技術(shù)培訓和職業(yè)教育，使其掌握就業(yè)所需的技術(shù)，提高勞動者的素質(zhì)與技能。在勞動就業(yè)方面，有關(guān)部門應(yīng)給予必要指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓力度。

3.3 扶持產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，創(chuàng)造失地農(nóng)民從業(yè)崗位

各級政府部門要鼓勵和扶持勞動密集型產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，尤其是扶持農(nóng)副產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，借此增加失地農(nóng)民的就業(yè)崗位。遼陽市農(nóng)副產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)進一步延伸和加長，以大豆深加工、肉食雞深加工、鮮切花種植和包裝等傳統(tǒng)優(yōu)勢品種為切入點，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。多年來，遼陽市在下崗職工再就業(yè)培訓和提供公益性崗位方面積累了較為成熟的經(jīng)驗，增加了保潔、綠化、市政設(shè)施管理、社區(qū)服務(wù)等公益性崗位，促進了失地農(nóng)民的再就業(yè)。

3.4 建立多口幫扶制度，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)

對于有一定資本積累和產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗，且具備自主創(chuàng)業(yè)和擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模的農(nóng)民，應(yīng)鼓勵和支持他們完成產(chǎn)業(yè)升級換代，并將現(xiàn)有企業(yè)搬遷至工業(yè)集中區(qū)，引導(dǎo)其發(fā)展壯大，并在銀行貸款、科技扶持、稅費減免等方面給予幫扶支持。對河東新城地區(qū)具有一定規(guī)模且符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，應(yīng)從政府層面頂層設(shè)計，規(guī)劃其產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展區(qū)域，以企業(yè)搬遷為契機，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進升級換代，推進企業(yè)向規(guī)?；?、高科技方向發(fā)展。

3.5 建立科學的籌資機制和體系

資金籌集是失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的重點和難點，有關(guān)部門應(yīng)在市場化運作的基礎(chǔ)上，從征地源頭開始，采取多方籌資方式，建立可操作性強的失地農(nóng)民社保資金籌集機制，從地區(qū)實際出發(fā)，健全統(tǒng)一的社會保障體系，為失地農(nóng)民納入城市社保體系提供資金保障。

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